集體土地征收與補償辦法范文

導語：如何才能寫好一篇集體土地征收與補償辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】土地征收；補償；安置

背景

幾千年來，土地作為農民最重要的生產資料，土地就是他們的安身立命之根本。改革開放以來，隨著各地政府片面的要求GDP的增長，完全不顧百姓的安穩，給農民帶來了一定的傷害。據相關資料統計，在1987年至2001年的14年間，全國各類非農建設占用耕地超過3390萬畝，70%以上是通過征地的方式取得，這就意味著超過2276萬畝的耕地被國家強制從農民手中低價買走。眾多被征地農民的生計成為束縛農村全面發展的障礙。

一、利辛縣集體土地征收安置的概述

利辛縣位于亳州市東南部，北鄰渦陽，南連潁上、鳳臺，東靠蒙城，西接潁東區、太和縣。2010年末，全縣總面積約為1950平方公里，縣轄26個鄉鎮、668個村居民委員會，7182個村民小組，耕地11.70萬公頃，全縣總人口134萬人，全縣現有耕地67萬畝，人均耕地0.7畝。

（一）集體土地征收補償安置的立法現狀

1、法律法規的規定

《憲法》第10條、《物權法》第42條等規定了集體土地征收的基本原則?！锻恋毓芾矸ā返?4、45條明確了集體土地征收的審批機關。征收集體土地，將集體土地轉化為城市建設用地和工業用地等其他非農建設用地，應當經過有權機關審批。我國擁有集體土地征收審批權的機關為國務院和省級人民政府，其他各級政府無征收審批權?！锻恋毓芾矸ā返?7條規定了具體的集體土地征收補償安置標準。其規定征收集體土地應當給予的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。但隨著市場經濟的深入，這些標準都不適應現實需要。

2、安徽省的相關規定

1986年《土地管理法》頒布實施后，安徽省于1987年底即制定并實施了《安徽省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，經過多次修改后的《安徽省實施辦法》，進一步完善了安徽省集體土地征收補償安置制度。2004年，安徽省又出臺了《安徽省征地補償爭議裁決辦法》，對集體土地征收補償安置爭議裁決中作了明確規定為被征地農民的合法權益提供了有力保障。

3、亳州市、利辛縣的一些規范

亳州自2000年才正式建市，但其在土地征收方面的規定出臺的也較早。于2008年出臺了《亳州市被征土地上房屋和青苗等附著物補償標準》，詳細規定了本地集體土地征收地上附著物的具體標準，為全本市集體土地征收補償提供了參考。利辛縣于2010年制定了一系列的土地征收安置辦法。這些相關規定構成了利辛縣集體土地征收補償安置制度的雛形。

（二）利辛縣集體土地征收基本情況

1、利辛縣集體土地征收數量調查

截止2011年底，利辛縣城區建成區面積23平方公里，隨著利辛的不斷發展，城區不斷向周邊擴張，總面積達43.3平方公里。但利辛老城區改造、新區建設，幾乎耗盡了利辛儲存的國有建設用地；2007年-2011年，利辛經濟、社會的發展對土地的需求不斷增加，全縣共征收土地面積達9082畝，其中100%為集體土地，建設用地需求幾乎完全通過征收集體土地來滿足。

2、利辛縣集體土地征收覆蓋調查

2007年，利辛縣集體土地征收涉及4個行政村，覆蓋范圍較?。蛔?008年始，利辛縣集體土地征收涉及范圍逐漸變大，涉及10個行政村，2009年涉及4個行政村，2010年達到15個行政村，2011年為12個行政村。從數據的變化可以看出，隨著利辛的發展，全縣集體土地征收覆蓋的范圍也越來越廣，原因可能在于利辛縣城區國有建設用地儲備不足，城市發展只有向周邊擴張。

（三）利辛縣集體土地征收補償安置具體情況

本文對利辛縣集體土地征收的情況進行了調查。

1、利辛縣集體土地征收補償安置方式調查

利辛縣集體土地征收補償安置模式有貨幣補償、產權調換等，其中未利用地、農用地完全適用貨幣補償模式，宅基地完全適用產權調換模式，工礦用地約40%適用貨幣補償模式、60%適用產權調換模式，其他建設用地完全適用貨幣補償模式?？梢姡量h集體土地征收補償安置模式相對單一。

2、利辛縣集體土地征收地上附作物和青苗補償標準調查

利辛縣集體土地上附著物補償標準依據地上附著物的類別和質量而定，具體補償總額由實際測算確定。

3、利辛縣被征地農民生活水平調查

本調研報告選取具有代表性的城關鎮進行實地調研。利辛縣城關鎮，位于利辛縣城東郊，轄31個村民組和一個街道，總人口4580人。2009年全村土地面積316.8公頃，約4752畝，耕地約1600畝。2009年-2012年，全村被征地面積近1985畝，占全村總面積的41.8%，被征地主要用于道路修建、工業建設等。

土地被大量征收，對當地村民的生活造成了重大影響，征收前的4230元降到現在的3200元；恩格爾系數由征地前的47%上升到現在49%；耕地保有量也大面積縮水，人均耕地占有量由征地前的2畝/人到現在的不足0.3畝/人，遠低于聯合國糧農組織確定的人均耕地0.8畝的警戒線，耕地形勢嚴峻；人均住房面積由征地前的55㎡/人到現在30㎡/人。

4、利辛縣集體土地征收補償安置引發的糾紛及解決途徑調查

從利辛縣局調查的數據來看，有關利辛縣集體土地征收補償安置引發的糾紛下面進行簡單的介紹。2007年以來，利辛縣局接訪的各類糾紛案件總量先升后減，社會向和諧、穩定有序發展；全縣因征地引發糾紛案件基本維持在18件左右；隨著被征地農民維權意識的加強，因集體土地征收引發糾紛案件總量占全年糾紛案件總量的比例由2007年的2.7%上升到2011年的5.4%，上升趨勢明顯，征地矛盾業已成為利辛縣社會矛盾的主要來源之一。集體土地征收補償安置已成為社會工作不可忽視的重要部分，妥善解決這個問題已成為當前經濟社會發展中的一項突出任務。

二、集體土地征收安置存在的問題及原因

（一）存在的問題

近年來，利辛縣在集體土地征收補償安置方面取得了很大的成就，城市化進程也穩步推進，但是不可否認的是利辛縣在這方面的工作還是存在較多的困難和問題。本文通過調查認為，利辛縣在集體土地征收補償安置方面的問題概括以下幾個方面：

1、集體土地征收補償安置標準不夠合理

如前文所述，目前安徽省實行征地統一年產值和片區綜合定價標準，這在克服集體土地征收過程中普遍存在的補償標準偏低、補償信息不公開透明、被征收集體土地同地不同價等突出弊端上取得了顯著成效，但是在實現被征地農民“生活水平不下降、長遠生計有保障”的長遠目標上還有很大差距。

2、集體土地征收補償安置模式單一

安置模式是集體土地征收過程中被征地農民非常關心的重要變量，直接關系著被征地農民失去土地后的生活水平。但利辛縣集體土地征收補償安置模式相對比較單一，主要為貨幣補償和產權調換。

3、權利救濟體系不健全

依據當前法律法規，被征地農民對征地補償方案有爭議的，只能通過先向行政機關申請處理，而不能直接向人民法院提訟，這就直接剝奪了被征地農民的訴權。

（二）原因分析

1、立法滯后

近年來，學界關于集體土地征收的立法呼聲越來越高，中央也多次召開會議討論大幅提高集體土地征收補償標準，但始終不見相關法律、法規及政策出臺。

2、政府主導

在我國，土地市場是由政府壟斷的，土地征收環節也是由政府主導的。在集體土地征收的補償標準制定上都是由政府主導定價，并不能有效地保證被征地農民的切身利益。

三、完善集體土地征收補償安置制度的建議

從對利辛縣集體土地征收補償安置制度的介紹，可以看出問題有很多，本文從以下幾個方面給出建設性意見。

（一）完善集體土地征收補償安置標準

正如前文所述，補償安置是集體土地征收的核心環節，補償安置標準是被征地集體經濟組織、被征地農民及其他利害關系人最關心的問題。因此，完善集體土地征收補償安置標準顯得尤為重要。

（二）建立參與型集體土地征收補償安置程序

農村集體土地征收補償安置與被征地農民的切身利益緊密相關，補償安置程序設置的好壞則直接影響到被征地農民能否得到公平補償。

（三）健全集體土地征收補償安置救濟體系

當前集體土地征收補償安置糾紛越來越多，但是權利救濟體系卻相當不完善，被征地農民合法權利難以保障。本文認為，集體土地征收補償安置救濟體系應當堅持便民的原則設置。

作者簡介：

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依法規范和加強農村集體土地征收補償資金監管，是落實黨和政府強農惠農政策、改善和發展民生、構建和諧社會的重要任務及工作要求。各有關部門和基層組織以及各級干部要提高認識，以高度的責任感和扎實的工作作風，學習掌握法律法規及相關政策規定，充分尊重群眾意愿，堅持以人為本，依法依規履行職責，認真負責地做好農村集體土地征收補償資金監管工作，切實把這件惠及廣大農民群眾的民生實事辦好辦實，確保農村集體土地征收補償資金按時足額到位，確保資金安全和合理使用，確保社會和諧穩定。

二、明確農村集體土地征收補償資金管理的主體責任

農村集體土地征收補償資金的管理主體是擁有土地所有權的農村集體經濟組織，由全體成員行使管理權，并接受村（居）委會和政府職能部門的監督。原則上以村（居）民小組建制調整前的農業社為管理核算單位，但若原農業社全體成員討論同意以現建制村（居）民小組管理核算的，必須召開建制調整后的村（居）民小組成員會議或戶主代表會議予以確認。

三、穩妥確認農村集體經濟組織成員資格

（一）農村集體經濟組織成員資格確認的主體

農村集體經濟組織成員資格的確認主體是該集體經濟組織。區級職能部門和新區管委會、各鄉鎮人民政府、街道辦事處要做好檢查指導工作，既不能放任不管，也不能越俎代庖。

（二）農村集體經濟組織成員資格確認的程序

本人申請并提供相關資料，經農村集體經濟組織成員代表初審后，提交成員會議或戶主代表會議審議通過，張榜公示一周無異議，最后予以登記造冊。

（三）農村集體經濟組織成員資格確認的依據

《市征地補償安置辦法》（市政府令第55號）、府發〔〕138號等規范性文件，對集體經濟組織成員資格的確認作了相關規定和解釋，各地結合實際對照執行。超出辦法及文件規定范圍的情形，經集體經濟組織全體成員會議討論同意可以確認其集體經濟組織成員資格。

四、嚴格規范農村集體土地征收補償資金的管理、使用及分配

（一）基本原則

1．依法辦事與實事求是相結合的原則。現行法律法規和政策有明確規定的，嚴格從其規定辦理；現行法律法規和政策規定不明確、不具體或沒有規定的，應依據有關政策法規的基本精神，結合歷史因素和現實情況，尊重合法的村規民約和民風民俗，公正、公平、合理、合法地辦理。

2．村民自治與接受監督相結合的原則。農村集體土地征收補償資金的使用、分配，由農村集體經濟組織民主決定，任何單位和個人不得非法干預。農村集體經濟組織使用、分配集體土地征收補償資金情況應定期公開，接受群眾監督，接受村（居）委會和上級職能部門的監督檢查。

3．保障生活與發展經濟相結合的原則。農村集體土地征收補償資金使用、分配要統籌兼顧，妥善處理集體與個人的利益關系，既要維護好被征收土地農戶的利益，保障其生活水平不下降，又要著眼于發展壯大集體經濟，實現個人與集體雙贏。

（二）資金管理

1．資金專戶存儲。農村集體土地征收補償資金全額存入新區、各鄉鎮街道統一設立的農村集體資金專戶，由新區管委會、各鄉鎮人民政府、街道辦事處批準成立的農村集體財務服務中心落實專人管理。資金劃撥、使用、分配必須通過專戶結算。農村集體財務服務中心要嚴格按規定管理專戶及資金，并以農村集體經濟組織為單位進行分戶核算，結算利息。嚴禁農村集體經濟組織直接與用地單位進行資金結算。

2．委托記賬。農村集體土地征收補償資金收入、支出情況納入統一賬內核算，委托農村集體財務服務中心記賬。農村集體財務服務中心嚴格按府發〔〕74號文件規定進行專戶核算，按時向農村集體經濟組織成員公布資金劃撥、使用、分配和結余情況，接受群眾監督；按時向有關職能部門報送資金劃撥、使用、分配和結余情況，接受部門監督。

3．實行專項審計。新區、各鄉鎮街道紀檢機構定期組織經發辦、財政辦、國土所等單位，對農村集體土地征收補償資金的使用、分配情況進行專項檢查，檢查結果作為村（社區）干部考核的依據。區審計局、監察局要對各工業園區、重點工程征收農村集體土地補償資金落實情況及群眾反映的突出問題，進行專項審計或檢查，全力維護群眾的合法權益。

（三）資金用途

農村集體土地征收補償資金包括土地補償費、安置補償費、青苗和地上構（附）著物補償費。土地補償費是對集體土地所有權的補償，依法屬于農村集體所有，用于發展集體經濟、興辦與群眾生產生活相關的公益事業、改善被征地農戶或其他成員的生產生活條件等；安置補償費是對農村集體土地家庭承包戶因失去土地后就業安置的補償，必須?？钣糜诒徽鞯剞r戶的就業安置；青苗和地上構（附）著物補償費是對地上附著物和青苗投資人或所有權人的補償，按誰投資、誰所有原則歸有關農戶或集體所有，歸集體所有的部分并入農村集體土地征收補償資金進行統一管理使用。

（四）使用程序

1．擬定方案。農村集體經濟組織負責人組織成員代表，在村（社區）紀律監督小組監督下，擬定《土地征收補償資金使用、分配方案（草案）》，明確資金用途。若向農村集體經濟組織成員分配資金，要按有關規定進行清人分類，明確分配對象及標準。

2．議定公示。《土地征收補償資金使用、分配方案（草案）》經農村集體經濟組織民主理財小組審查、成員會議或戶主代表會議討論通過，張榜公示7天。

3．審核報批。將經農村集體經濟組織成員會議討論通過的《土地征收補償資金使用、分配方案》報所在村（居）委會、村（社區）紀律監督小組和新區、各鄉鎮街道監管部門審核。大額資金使用和分配應報新區管委會、各鄉鎮人民政府、街道辦事處領導核準。

4．支取資金。農村集體經濟組織負責人、成員代表、村（社區）報賬員，憑核準通過的《土地征收補償資金使用、分配方案》，到農村集體財務服務中心辦理資金支取手續。

5．使用資金。在農村集體經濟組織民主理財小組監督下，按《土地征收補償資金使用、分配方案》使用資金，辦理資金使用手續或憑據。未使用完的資金必須及時存入統一的農村集體資金專戶。

6．結算報賬。農村集體經濟組織負責人、村（社區）報賬員將資金使用手續和憑證，分別送農村集體經濟組織民主理財小組、村（居）委會、村（社區）紀律監督小組、新區及鄉鎮街道經發辦、新區管委會或鄉鎮人民政府、街道辦事處領導審核簽字，交農村集體財務服務中心辦理資金結算和報賬手續。

7．跟蹤監督。新區及各鄉鎮街道經發辦、農村集體財務服務中心財務人員、村（社區）紀律監督小組、村（社區）報賬員，要跟蹤集體土地征收補償資金使用情況，發現違規行為或改變資金用途行為，立即收回資金存入統一的農村集體資金專戶，向集體經濟成員通報，并向新區管委會、各鄉鎮人民政府、街道辦事處報告。

五、認真落實農村集體土地征收補償資金監管的保障措施

（一）加強組織領導

加強農村集體土地征收補償資金監管工作是區級有關部門、新區管委會、各鄉鎮人民政府、街道辦事處的重要職責，主要領導要親自抓，分管領導要具體抓，并安排具體機構和人員承擔相關工作。區監察局、財政局、國土資源局、農委、審計局等部門要認真履行職責并建立協作機制。新區管委會、各鄉鎮人民政府、街道辦事處要認真做好本地農村集體土地征收補償資金的監管工作，指導農村集體經濟組織健全集體土地征收補償資金管理制度，為其提供會計核算和資金代管服務，經常性開展資金使用情況檢查，及時糾正資金管理中存在的問題，嚴肅查處非法侵占補償資金的行為，幫助解決矛盾和糾紛，切實維護農民合法權益和農村長期穩定。

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為防止土地問題的大量出現國家采取了很多措施來保障農民權益的實現，如建立征地補償標準協調裁決機制，征收土地確保農民之請確認、開展百日行動查處違法占地、健全嚴格征地審查報批程序、制定土地區片最低價等，這些措施使農民權利保障得到進一步的深化細化，但是并沒有減少土地糾紛的發生，相反在農民土地維權行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。

土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學者認為應當歸根于征收土地過程中土地審批及實施的違法，對此筆者持不完全同意的態度。大部分地區在征收土地過程中確實存在很多的違法情節，如征收土地知情確認程序沒有認真履行在報批中呈報材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規定召開聽證會聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴重的損害了法律的權威侵害了失地農民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴格規范土地征收審批程序，在百日行動之后地方政府征收土地呈報的程序不敢嚴重、明顯的違法，特別是截留農民征地補償款這一行為已經大幅度的減少了，一般情況地方政府都會制定征收集體土地補償安置的辦法和征收土地補償的區片最低價格，由于法律制度的逐步健全，截留補償款的問題已經很少發生了，可以說很多地方征收農民土地進行的補償是基本符合土地管理法的規定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？

筆者認為地方政府在呈報和審批過程中存在違法性，對于農民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關系農民的切身利益的問題。引發農村土地糾紛的根本原因征收土地對農民的補償標準，即土地被征收后農民能夠得到多少的補償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。

二、我國現有的征地補償制度。

關于現行的征地補償依據是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補償是這樣規定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”

關于征地補償如何分配，對于地上附著物和青苗補償、安置補助費在法律和實際操作中沒有爭議，應當屬于失地農民。但是對于土地補償費我國現行法律有著不同的規定，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督?！眹临Y源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規定“土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置。”

集體土地被征收其土地所有權屬于農村集體經濟組織這是沒有問題的，土地管理法規定歸農村集體經濟組織所有也是按照土地所有權進行規定的，但是就集體財產應當如何分配并不是集體經濟組織自由支配，而是必須按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則進行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農戶，20%分配給集體經濟組織由其依據村規等依據進行支配。

三、土地糾紛產生的根本原因。

從法律的規定和征地實踐來看，這種征地補償制度并不是按照土地的市場價格對農民進行補償，而僅僅是對征收土地給農民造成的直接損失進行的補償，這樣的補償制度對于農民失去土地而間接產生的一切經濟損失是不予補償的，在法學界這種補償的原則被稱之為不完全補償原則，這種不完全的補償制度對于農民而言極具不公平。按照憲法和法律的規定，征地是指為了公共利益依照法律規定的權限和程序將農民集體所有的土地征收為國家所有，這就決定了我國征收土地的行為屬于國家征收行為，而不是一種市場交易行為，不會按照標的物具有的價值來進行補償的，即法律授權政府可以低于正常價值的標準將農民集體所有的土地變成國有，將農民正合法享有的土地使用權終止并轉讓到他人手中。

該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對財產權的剝奪，它已超越了財產權限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準許財產權的剝奪，使財產權的保障成為一紙空文。

（一）、地方政府土地財政現象嚴重。

在法律授權為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時。我國土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發?！奔丛谕恋爻鲎尳鸢俜种呤畬儆诘胤秸斦诎l達地區，土地出讓金數額巨大，成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預算內和預算外收入，各個部門可以借此征收土地規費，也提高了部門的積極性。很多地方政府已經將賣地作為自己的主要財政收入，我們稱之為“賣地財政”。陳錫文在接受鳳凰衛視采訪時披露“每年可以向農民征收多少土地是由國家根據發展規劃來確定的，比如在金融危機暴發以前，正常年景下，國務院審批的對各省可以使用的建設用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農民的土地。今年由于情況特殊，應對金融危機，保增長，各地的建設規模就比較大，所以今年針對這樣的情況，國務院批準的建設用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農地的。”。其實在國家控制指標外很多地方政府為了增加財政收入大量的超標占地，未批先占的行為時大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴重。

并且對于土地出讓金這種不穩定的財政收入也不會納入財政預算，這一定程度上增長了腐敗現象。為追求業績地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設，導致一些地方政府為搞形象工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現象滋長，對于這些行為農民是非常反感和憤怒的。

（二）、征地補償款與國家土地出讓金相差太大，集體土地的價值不能平等交換。

以耕地年產值來確定的補償標準不能正確的實現土地的價值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權是一種受限的所有權，農民集體自己無權對其進行處分，只有作為非所有人的國家才有權進行處分，這一規定一方面維護了我國集體土地的穩定，但同時也限制了集體土地價值的實現，將集體土地大量限制在農用地范圍上時，以用途來確定征收土地的補償標準實際上不符合平等公平的原則。農民在土地被征收時其得到的補償一般在2—5萬元人民幣以內，但當這些土地轉變為國有土地進行出讓時其價格達到了幾十萬甚至幾百萬，這樣的明顯的差價使農民難以接受。

（三）、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對地方政府沒有產生限制作用，這進一步刺激了地方政府的占地的欲望。

物權法規定因公共利益的需要可以征收，但在現實中大量被征收的土地是用于房地產等商業用地，商業開發當然不能歸類公共利益。而且在實施征地方案時地方政府對于農民的反抗往往沒有足夠的耐心來協調和解決。在有些地方常常會出現農民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等機關成為處理人民內部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴重。

一方面地方政府大搞土地財政、一方面征地補償不合理，同時有些地方在征地過程中采取強制征收的措施，對群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴重。

四、對于處理土地糾紛的建議。

對我國土地糾紛的處理問題，總理曾發表過觀點。在承諾農民的土地經營權永遠不變的同時指出，必須對那些被占用土地的農民給予應有補償，其中“土地出讓金主要應給予農民”。昨日，他在十屆人大四次會議結束后舉行的記者招待會上，作出如上表述。簡明扼要地陳述了“堅定不移地推進改革開放”的觀點。他稱，中國政府面對新的任務，需要更加清醒、更加堅定、更加努力。他進一步解釋，更加堅定是指“要堅定不移地推進改革開放，走有中國特色社會主義道路?！彼硎?，前進中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國金融時報一位記者問道，如何讓中國農民更好地實現土地價值，抵御非法侵占。表示，中國農民問題的核心是土地問題，中國農村實行家庭承包經營，土地屬于集體，但生產和經營權屬于農民。對此，他認為，“這是一大特點，也是一大優勢”。隨后，他論述了如何保障農民的土地經營權。對此，他使用了一組排比句：必須實行最嚴格的耕地保護制度，必須保護農民對土地生產經營的自，占用農民土地必須給予應有的補償。土地出讓金主要應該給予農民。必須依法嚴懲那些違背法律、強占亂占農民土地的人。

總理客簡明的話語，其實已經客觀的為我國土地問題解決指明了方向。結合總理的觀點和當前土地問題產生的根源，筆者以為解決土地問題應從以下三個方面著手。

一、提高失地農民的征地補償標準，改變以往以耕地年產值來確定補償標準的原則，在征地補償中要充分農民集體對集體土地的所有權。

二、限制征收土地的條件，建設項目使用土地的應通過政府主導和監督下與農民協商的方式處理，在協商難以解決時方可采取征收這種國家強制手段。

三、對地方政府征地進行有效的監管，嚴格履行征收土地審批制度，對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。

四、土地出讓金應上繳國家財政，以減少地方搞土地財政的源頭，由國家建立各地失地農民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應全部用于失地農民。

筆者作為一名專門辦理土地案件的律師，從法律角度對土地問題解決提出自己的觀點，由于種種客觀原因及主觀思考能力的限制，期間有不足和粗陋之處，望讀者能幫忙指正，不甚感謝。

希望本文對我國愈演愈烈的土地糾紛得以根治，能夠有所幫助。

參考文獻及新聞：

1、《答中外記者問：土地出讓金應主要給農民》。

2、《陳錫文:征地制度改革總方向是縮小征地范圍提高補償標準》

3、閆鳳翥《試論征收土地補償制度設計的成本效益分析》。

篇4

第一條為進一步加強和規范征地管理工作，保護被征集體土地單位和農民及建設用地單位的合法權益，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《省實施(中華人民共和國土地管理法)辦法》等法律法規和有關配套政策規定，結合我縣實際，制定本辦法。

第二條全縣范圍內征收集體土地適用本辦法。

國家重點工程項目征收土地的補償標準和安置辦法另有規定的，從其規定。

第三條縣人民政府依法對本轄區內農民集體所有土地實行統?征收，(以下簡稱征地)并以貨幣方式支付征地補償費用。其他任何單位和個人，不得以任何形式進行征地。

第四條縣國土資源部門負責征地的審查報批、組織協調與監督管理工作，鄉(鎮)人民政府承擔轄區內征地的具體實施工作?？h工業園管委會、臨江產業園建設工作籌備指揮部、縣城東北片區開發建設指揮部會同鄉(鎮)人民政府共同做好轄區內征地工作，確保征地工作的順利進行。

縣發改委、公安、財政、住建、人社、農業、林業、水利、民政、統計等縣政府有關部門按照各自職責，配合做好征地工作。

第五條被征地的農村集體經濟組織或者村民委員會(社區)和農民應當服從經濟社會發展對建設用地的需要，積極做好征地相關工作。

第二章征地工作程序

第六條征地按下列程序辦理審批手續

(一)在征地依法報批前，縣國土資源部門應當將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等,以書面形式告知被征收土地的集體經濟組織。

(二)縣國土資源部門組織對擬征地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，并由擬征土地所在鄉(鎮)人民政府配合國土資源部門對調查結果與被征地的農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人予以共同確認。同時通知縣人力資源和社會保障部門，共同對被征地地類，耕地面積涉及人口數量及征地前后被征地農民人均耕地面積等，進行調查確認并會同征地所在鄉鎮、村、社區填報相關材料表格。農村集體經濟組織或者村民委員會應當召開村民代表會或者村民大會，形成會議紀要。

(三)在履行上述程序的基礎上，縣政府授權鄉(鎮)人民政府與被征地農村集體經濟組織草簽征地協議，縣國土部門予以配合。

(四)在征地依法報批前，應按照有關規定履行聽證的告知程序。當事人在被告知5個工作日內對縣國土資源部門擬訂征地補償標準、安置途徑有異議的，以書面形式提出申請聽證，縣國土資源部門應當按照《國土資源聽證規定》組織聽證，附具聽證筆錄材料上報，不需要聽證的由村集體經濟組織負責出具不需聽證的書面材料上報。

被征地農民就社會保障問題要求聽證的，縣人社部門要派員參加聽證會議，并在聽證回證上簽字。

(五)縣國土資源部門負責擬定征收土地方案并報有批準權的機關批準。

第七條征地經依法批準后，按下列程序實施補償安置工作

(一)征地批文下發后15日內，由縣人民政府將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告。

(二)被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，提供土地權屬證書或者其他有效權屬證明資料，由當地集體經濟組織匯總后到公告指定的單位、地點辦理征地補償登記。

(三)縣國土資源部門根據經批準的征地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告并送達至被征地農村集體經濟組織。聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。被征收土地的所有權人和使用權人對征地補償安置方案有異議的，應當在公告之日起10個工作日內以書面形式提出，在該期限內沒有提出的，視為無異議?？h國土資源部門應當根據被征收土地的農村集體經濟組織或者村民委員會和農民對公告擬定的征地補償方案提出書面意見，在不違背有關法律、政策規定前提下修改完善征地補償安置方案，報經批準后組織實施。

(四)在征地補償安置方案批準后的3個月內，被征地農村集體經濟組織擬定發放名單，經所在地方鄉鎮人民政府審核后，報縣財政和國土資源部門審定后按規定程序發放。屬補償農村集體經濟組織的，撥付給農村集體經濟組織；屬補償被征地農民的通過“一卡通”直接發放給被征地農民；屬被征地農民社會保障費用的，在填報《縣被征地農民社會保障措施落實情況說明表》之前由縣人社部門核定及時足額直接撥付至社?；饘?。

(五)被征地的土地所有權和使用權人應當自征地補償費用付清之日起30日內交付被征收的土地。

第八條在征地過程中，對征地補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調解決，協調不成的，可向批準征地機關申請裁決。征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施。

第三章征地補償安置

第九條在全縣范圍內征地按照省政府政[]132號文公布的補償標準進行征地補償。

第十條被征收土地上的青苗和房屋等附著物補償標準，按照縣人民政府《關于公布縣征收土地上青苗和房屋等地上附著物補償標準的通知》(政[]8號)執行。

違法建筑(含構筑物等)和在征地通知下發后搶種的樹木、農作物或者搶建的設施等，一律不予補償。

第十一條征地補償費按下列規定進行支付和使用。

(一)土地補償費的70％以上和安置補助費的全部要支付到被征地農民個人帳戶，不得克扣和挪作他用。被征地單位應動員需要安置人員參加被征地農民養老保險，在征得需安置人員同意后，安置補助費可用于支付其被征地農民養老保障費用。

(二)青苗及地面附著物補償費支付給所有者或依法對此享有權利的人。

(三)留用被征地集體經濟組織的征地補償費用的收支情況應上墻公布，并由當地政府和國土資源、財政、審計等部門監督使用，不得以任何形式私分、挪用或截留。任何部門不得將征地補償費用于代扣或償還與征地無關的債務。

第十二條建立被征地農民養老保障制度。由鄉鎮人民政府提供被征地農民名單，按規定程序參保申報。對被征地單位征收耕地達到80％及以上的，可全部參加被征地農民養老保障。對未達到80％耕地被征收的，按安置的農業人口數實行即征即保，需要安置的農業人口數，按照被征耕地(以下簡稱耕地)數量除以征收前被征地單位平均每人占有耕地的數量計算。

建立全縣征地調節資金，實行?？顚Ｓ谩ＹY金按土地出讓金的5％及財政安排專項經費等渠道籌措。征地調節資金主要用于征地補償資金的平衡，被征地農民參加養老保障的財政補助支出，被征地農民勞動技能培訓支出。

第十三條征收城市規劃區內集體土地涉及房屋拆遷安置的，實行實物套房安置或貨幣補償安置方式。征收城市規劃區外集體土地涉及房屋拆遷安置的，在符合土地利用總體規劃和集鎮、村莊建設規劃的前提下，實行統建安置或貨幣補償安置，但項目區征地范圍內一次性拆遷總數5戶以下(含5戶)可安排宅基地實行自拆自建安置。

第十四條對被征地的村級集體經濟組織安排被征土地中農用地面積的5％用于發展村級集體經濟。在城市規劃區(含臨江產業園)的建設用地范圍內征收集體土地，安排的用地位置由縣人民政府(或鄉鎮人民政府)確定。在城市規劃區以外征收集體土地實行一事一議。安排的用地必須由集體經濟組織依項目進行申報用于除住宅(含商品房開發)外的二、三產業，不得分配給個人使用，并支付不低于工業用地基準價格的土地出讓金。

第十五條被征地單位的耕地被全部征收后，原農業人口經縣公安局、縣國土資源局審核，可轉為非農業人口；原屬于集體所有的其他土地，依法轉為國有土地，并進入縣土地儲備中心統一管理。

第十六條因工程施工等需要臨時用地的，經批準后，根據臨時用地影響范圍，按征收土地的統一年產值標準逐年補償。使用期滿后，應當及時恢復土地原狀，退還給原使用單位，并增付一年補償，彌補恢復后造成的減產。

在使用過程中造成無法恢復土地原狀的，應依法予以征收。

第十七條大中型水庫的征地補償安置應按《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的規定執行。

第十八條使用農林場等國有農用土地進行建設的，土地補償費支付給國有農用地單位，安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費支付給個人。

第十九條土地被征收后，被征地單位應按規定辦理農村集體土地所有權證、農村集體使用權證、農戶土地承包經營權證變更或收回。

第二十條征地拆遷工作經費按照每畝2400元支付給實施征地工作的鄉鎮人民政府包干使用。

第四章法律責任

第二十一條違反土地管理法律、法規，無故拒交土地的，由縣國土資源主管部門責令限期交出土地；逾期拒不交出土地的，由縣國土資源主管部門申請人民法院強制執行。造成嚴重后果構成犯罪的，依法追究刑事責任。依法移送司法機關征地過程中，有阻撓妨礙國家機關工作人員依法執行職務行為的，由公安機關依照有關法律法規予以處罰。

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一、補償依據

1．《土地管理法》

2．《省人民政府關于修訂征地區片價的通知》

3．《市征收土地地上附著物補償標準暫行規定》

二、補償標準

1．土地補償費

按被征土地的區片價（13.3萬元/畝）乘以被征土地的面積計算土地補償費。土地補償費20%歸集體經濟組織；80%歸被征地的土地使用權人或者按照家庭承包方式承包土地的農戶。被征土地沒有土地使用權人和集體經濟組織未發包以及實行其它方式承包的土地，土地補償費全部歸集體經濟組織，由村集體經濟組織依法分配或者使用。

2．青苗及地上附著物補償費

（1）地上附著物及青苗補償，一般按綜合補償的辦法給予補償。綜合補償標準為8萬元/畝（青苗補償7.2萬元/畝，清拆補助0.2萬元/畝，按規定時間清場的給予0.6萬元/畝獎勵），對綜合補償辦法持有異議的，依據《市征收土地地上附著物補償標準暫行規定》據實補償。

（2）耕地內簡易看守房的補償，磚混結構的補償標準為120元/平方米，磚墻保溫頂的彩鋼房補償標準為120元/平方米，簡易彩鋼房的補償標準為60元/平方米。

（3）興辦養殖用地并已辦理審批手續的管理和生活用房、飼料儲藏室用房等設施用地，按評估實施補償。養殖的畜禽等動物類和與從事養殖有直接關系的可移動生產設備等，給予遷移費，不對其本身價值進行補償。與畜禽養殖無直接關系的建（構）筑物等動產和不動產、超過用地期限、建設規模、改變位置和擅自改變畜禽養殖用地為非農業建設用地的不予補償。

篇6

關鍵詞：農村土地征收；土地產權；公共利益；安置補償

中圖分類號：DF523.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，國土資源部公布的2008年全國土地利用變更調查結果顯示，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。這已經是耕地面積第12年持續下降。耕地面積大大減少、失地農民的生活難以得到有效保障，這兩個問題若不能得到及時有效的解決，前者會對國家戰略發展產生影響，后者則可能引發社會的發生，故我們必須深入思考目前我國土地征收制度的缺陷與癥結所在，找出最有針對性、最能產生實效的立法完善建議，以從根本上解決問題。

一、我國農村土地征收實體法的缺陷

（一）集體土地產權不清晰

“產權制度是困擾農村經濟體制改革，解決失地農民問題的關鍵。脫離產權來研究失地農民問題，研究農村土地制度改革，其結果必然缺乏準確性與針對性?！盵1]所謂土地產權，是指以土地所有權為核心，包括占有、使用、收益和處分土地財產的各項權能的總和。我國現行集體土地產權制度是在建國初期的私人土地所有權制度基礎上過渡而來，目前存在著產權不清晰的缺陷。具體如下：

首先，產權主體不明晰。相關法律明確規定，農村土地歸農民集體所有。但是何謂“集體”，法律規定較為含糊甚至出現主體不一致的情況。例如，《憲法》第10條規定，集體土地產權屬于集體所有；《物權法》第59條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”；而《土地管理法》和《農業法》則規定，集體土地屬于鄉（鎮）、村或村屬

農業集體經濟組織所有。鄉、鎮、村或者集體經濟組織，到底誰才是確切的產權主體，至今沒有明確，這造成了土地名義上歸集體內成員共有，但又不屬于任何個體成員所有，導致實際土地征用過程中，無論哪一級集體組織都不能成為完全的土地產權主體，因而也就找不到誰代表集體利益，并成為土地所有權的體現者。

其次，集體土地所有權權能不完整。我國農民集體對其所有的土地行使權利受到多方面限制，包括土地所有權不能自由轉讓，只能根據一定的條件，在規定的期限內，以特定的形態對土地使用權進行出租和出讓；土地的耕地用途不得隨意改變，農民因故確實需要占用自己耕種的土地時，也須經相關政府部門批準后方可進行；集體經濟組織若利用耕地建造房屋或者從事非農建設，也必須向稅務部門繳納一定數額的稅費等等。再次，土地所有權所處地位不平等。法律規定，為了公共利益的需要，可以對集體土地進行征收或者征用，卻沒有規定為了廣大農民切身利益的需要，國有土地在一定條件下可以轉換為集體所有土地，這種單方面轉換限制最能夠說明集體土地所遭受的不公平待遇。另外，集體所有權在流轉程度上也受到很大制約。我國《土地管理法》僅允許農用地在不改變原有用途的基礎上可以流轉，對集體建設用地使用權的流轉原則上是禁止的；而國家享有的土地所有權的使用權可以自由流通。所以，集體土地在政府的征地行為中充當的是一個公共品的角色，地方政府有計劃便可以以“公共利益”的名義改變其產權性質，那么當然，在被征收過程中，農民也就無法獲得與私有財產一樣的足額賠償。

（二）征地范圍過于廣泛

現代法治國家出于對私法主體合法財產權益保護的需要，通常將土地征收限定在“公共利益”范圍內，我國也不例外。由于公共利益這一征地前提能夠起到限制政府濫用征地權力的重要作用，因此各國都對公共利益做出了或概括或詳盡的規定，并輔之以程序監督機制來實現這一目的。我國法律不僅未對公共利益做出界定，相反還存在相互矛盾的法條規定。我國《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）、村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地?！边@與我國憲法第10條規定不論在語義上還是在邏輯關系上都是相互矛盾的。根據第43條規定，任何單位和個人需要使用土地，不管是出于公共利益還是商業利益，均可以取得原國有土地使用權和基于公共利益征收的集體所有土地，即基于商業利益也可以使用原屬集體土地的使用權。此條規定不僅將政府征地范圍擴大到非公共利益用地領域，而且還為這種行為提供了法律依據。依此規定，目前我國各地政府均可肆無忌憚地因商業目的大肆行使征收權。國土資源部在2003年的調研報告中明確提出，“我國土地征收的目的已遠遠超出公共利益范疇，而且，國家動用征地權來滿足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規所承認，這種現象在世界上是絕無僅有的。”[2]時下，正值城市化的高速發展期，變著花樣的大手筆多離不開大面積的集體土地征收，而高效率、低成本的征地拆遷，又離不開形形的強制手段。能為這種強制提供的法律口實，就是這個可以“依法”變通的公共利益。照此情勢下去，我國的土地資源很快就會枯竭。若要制止這種情況的發生，最直接的辦法就是從立法上明文限定征地范圍，即對公共利益的內涵和實現方式進行明確界定。

（三）補償制度設計不科學

首先，征收補償標準低下，無法滿足農民實際需求。我國《土地管理法》第47條規定，補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；同時也規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有。地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。這種補償所依據的是土地衍生物的價值，根本沒有顯現土地本身的價值，更沒有體現土地的潛在價值。這種做法已引起被征地農民的強烈不滿，各地因為征地補償標準偏低引起的糾紛此起彼伏。這種制度不公平的后果必然是結果不公平，而結果不公平又將成為農村新一輪發展進程的起點不公平，進而形成惡性循環。其次，貨幣安置補償方式比較單一，無法解決長遠問題。目前許多地方政府比較偏好于以“貨幣安置”的方式來補償農民。這一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面貨幣安置資金有限，農民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投資及花銷，農民很快就會陷入困境，而等到農民看到土地征收之后的增值被政府獨享，而自己卻無權享有時，很快就會轉過來找政府，從而引發社會矛盾。

二、經濟學視角下對我國農村土地征收實體法缺陷的剖析

（一）農民無法享受土地增值收益，造成實際分配的不公

我國法律規定，集體所有土地無權直接入市流通，換言之，集體土地所有者無權將集體所有的土地向收益更高的用途轉換。然而，政府卻可以從集體手中以低則百元/畝，多則萬元/畝的價格征收土地，轉手又以少則幾十萬/畝，多則幾百萬/畝，更有甚者達到幾千萬/畝的高價向開發商出售。土地增值產生的收益被當作某些地方政府的“聚寶盆”，而這些土地的原始所有者——農村集體組織以及村民卻因補償不是根據市場價值測算而無任何利益可享。如果說計劃經濟時期國家致力于重工業的發展而對農民的土地財產權利有所侵占是無可厚非的事情，那么直到市場經濟如此發達的今天，還要沿用這種補償標準則于情于理說不通。對于國家這種不公平的補償方式，有學者提出辯解：集體土地的市場價格由兩部分組成，一是農地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價格”，是“土地本身所值”；二是“農轉非”之后的“自然增值”，國家應當補償的是“土地本身所值”，自然增值部分應當歸公。土地的“自然增值”是早期經濟學家亨利·喬治所使用的名詞，在其1879年出版的著作《進步與貧窮》中，喬治認為土地的價值之所以增加，是人口的集聚和生產的需求，而非某個人的勞動或投資引起的，因此土地增值的收益應歸社區所有。[3]這種思想影響到后來的很多學者，但是用這種思想來看待被征收土地的增值分配是明顯不公的。首先，分配的比率不公，農民所得的比率是0，這相當于他們向社會上繳了100%稅率的土地增值稅；其次，被繳對象不公，如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子漲價，這類收獲外部經濟收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒有“歸公”，為什么農民土地獲得的外部收益就要“漲價歸公”呢？對此，中國社會科學院社會學所所長李培林就撰文指出，農民自己不能改變土地的農業用途，但土地被征用后大幅度增值獲得的收益，分配到農民頭上的比例太小，要想使農民富裕起來并獲得“財產性收入”，很重要的一項就是合理分配農村土地改變用途后的增值收益。

（二）土地開發時機被延緩

根據現行《土地管理法》的規定：“征收耕地的土地補償費用為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍”，與1953年《國家建設征用土地辦法》規定的補償3至5倍的標準相比差距不大。這說明國家傾向于以較低的補償費用從集體手中征收土地，但較低的土地征收費用并不一定能夠帶來最優的土地利用，相反，一定條件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的開發時機延誤。從投資者角度來講，以較低的成本獲得的土地并不會急于加以利用，這就是我們所說的“征而不用”，最典型的便是開發商的土地囤積現象。據國土資源部（原國家土地管理局）于1997年展開的土地大清查結果顯示，1996—1997年，全國已征收（包括征用）土地閑置達到11.65萬公頃，占征地總面積的5.8%。而在這11.65萬公頃的閑置土地中，耕地就占到54%，達到6.28萬公頃。土地的大規模閑置，究其原因是土地征收的成本過低，開發商寧可犧牲時間和少量金錢來等候將來土地增值的最佳時機，以追求利益的最大化；而如果農民能夠得到足額補償甚至拿到土地發展權補償，那么政府以及開發商征收成本的增加必將會對“征而不用”的浪費現象有所抑制。

（三）政府施政的傾斜——要利益不要土地

政府對集體土地實現征收的同時也實現了土地的市場化配置，政府獲得壟斷利潤，超出了完全競爭市場可以實現的平均凈收益。而在征地過程中，交易費用節省和規模收益也使得凈收益增加，而土地征收中對土地的補償標準偏低又進一步降低了農地的邊際凈收益，這就更堅定了某些地方政府將盡可能多的土地配置于城市擴張的施政方向，這一指導思想表現在具體作為上便是政府濫用征地權力，不僅沒有保護耕地，還造成了更為嚴重的供地缺口。

三、我國農村土地征收實體法的完善

（一）明晰土地產權

只有明確產權主體，才能真正實現“誰投資、誰所有、誰受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根據經濟發展需要對其產權權能進行合理的劃分、轉讓或者重組。我國土地資源有限、人多地少的矛盾突出，但同時，土地是農民賴以生存的基本依靠，承擔著社會保障的功能。這樣的制度環境要求集體土地所有權制度的改造不能給農村社會帶來太大的動蕩，改革應穩定、穩妥，所以，建議農村土地仍實行集體所有，但必須明確并統一為土地歸集體組織所有，農民在承包期限內享有占有、使用、收益和處分的權利，并可以轉讓土地產權權能。同時，要加快進行集體經濟組織的構建，使其承擔管理、經營集體資產，并為組織內所有成員提供社會保障的職能。集體經濟組織的財產由全體組織內成員共有，以立法的形式明確集體土地的財產權性質，以減少對集體土地所有權行使的各種不合理限制。

（二）嚴格界定公共利益征地范圍

公共利益“意味著在分配和行使個人權利時決不可以超越的外部界限，否則全體國民就會遭受嚴重損害。在個人權利和社會福利之間創設一種適當的平衡乃是有關正義的主要考慮之一”[4]。首先，由立法機關明確公共利益的具體范圍。建議采用概括和列舉相結合的方法，由立法機關對公共利益進行概括性規定，認定凡涉及公共安全、公共設施、公共福利的內容，都可以將其納入公共利益的范圍；在此基礎上，再做進一步的說明列舉，兩者互為補充。對于列舉的具體內容，可以參照我國《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》的有關規定，“公共利益包括七種情況：國防設施建設的需要；國家重點扶持并納入規劃的能源、交通、水利等公共事業的需要；國家重點扶持并納入規劃的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經濟適用住房等建設的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要；國家機關辦公用房建設的需要；法律、行政法規和國務院規定的其他公共利益的需要?！逼浯危瑧獓栏翊_定公益性用地和非公益性用地取得方式。國家只有在以公共利益為前提的基礎上才能行使土地征收權，非為公共利益需要不得行使此權力；而對非公益性用地，只能通過土地使用權交易市場，與農民協商交易取得。在此過程中，政府不再是現行狀態的“參與者”角色，而僅僅是服務的提供者，政府僅應通過土地利用規劃，土地用途管制以及控制土地供應總量，來履行土地管理職能。

（三）確定土地征收合理性補償標準

我國法律規定土地補償按照年產值的倍數進行，這種方法極不科學，實際上，現有土地補償大大低于我國《農村土地承包法》賦予農民的30年土地承包經營權的實際價值，所以，建議按照土地的實際市場價值進行補償。目前較認可的農地市場價值估算主要有三種方法：一是采用收益還原法，把購買土地作為一種投資，地價款作為購買未來若干年土地收益而投入的資本，從土地的投入產出出發，根據對未來收益的預測，結合農地還原利率，較客觀地計算農用地的資本價值。二是采用假設開發法，即在預計開發完成后農用地正常交易價格的基礎上，扣除預計的正常開發成本及有關專業費用、利息、利潤和稅收等，以價格余額來估算待估農用地的價格。三是根據國土資源部制定的《農用地估價規程》，在農用地基準地價評估基礎上，用區域社會經濟資料評估社會保障價格，疊加農用地基準地價和社會保障價值確定農用地征收價格。這里需要注意的是，土地征收補償按照市場價值計算，將使得征地補償費用大幅提高，如何正確測算其價值，并且不受政府、被征地農民以及開發商左右，是其中的關鍵點。所以，不論是政府成立專門的測算機構還是聘請民間商業機構進行測算，都必須將測算過程及結果向社會公眾公布，從而使其得到應有的監督。此外，從長遠來看，還建議確立土地發展權補償制度，將土地發展權賦予原權利人所有，土地增值數額的測算采用《中華人民共和國城鎮土地估價規程》中規定的收益還原法，還可從土地征收補償費中拿出一部分設立調節基金，以盡量縮小補償費用的差距，保證補償的公平性。

（四）改進土地安置補償模式

除去傳統的貨幣補償安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式還有：一是在留地安置，湖南咸嘉是這一安置模式的典型代表。1995年起，市政府對該村征收土地2000多畝，剩余670畝，該村將這剩余的670畝中的200畝土地統一規劃為失地農民安置住宅區，其余的400多畝全部用于建設開發，目前，該村集體資產過億，向國家上繳稅費2000多萬。不過，這種方式有一定的風險，它要求土地在統一交給集體之后必須有更高的發展前景；二是社會保障性安置，即將失地農民納入城鎮社會保障體系，主要包括養老保障、醫療保障、失地農民最低生活保障和失業保障等。這種安置方式首先需要解決社保基金的來源，并需確定社保基金的運作機構；三是重新擇業安置，主要適合在市場經濟較發達地區。有關部門應積極建立培訓機制，給失地農民提供相關知識課程，必要時為其推薦安排就業機會。上述安置模式各有利弊，它們都為解決失地農民的生活保障問題產生過積極的作用。我們需要在實踐中結合地方實際情況，大膽創新、嘗試多種富有成效的安置模式，以從長遠和根本上保障失地農民的利益，維護和實現社會的穩定與和諧。

參考文獻：

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天津市的城中村改造工作自2010年起，計劃用3年左右時間基本完成中心城區內46個城中村改造，共需拆遷房屋878萬平方米，建設村民安置房1044萬平方米。按照天津市城中村改造工作的統一部署，天津市土地整理中心負責對座落在天津市中心城區東側的城中村實施改造，并在改造過程中同步完成村民還遷安置、地上物拆遷和剩余集體土地征收。這次改造范圍內涉及集體土地總面積約1000多公頃，土地權屬分別為相關區兩個街鎮所屬的十幾個村，其中有約五六個村的土地需要整體進行征收。

一、前期調查

在本次城中村改造工作中，要同步解決土地利用總體規劃調整、村民住宅還遷安置、預留村集體發展用地、辦理農業人口社會保障、土地收購儲備等工作。為便于開展工作，相關區政府也組建了負責本區城中村改造工作的機構，協調配合天津市土地整理中心及其他城中村改造實施主體，共同開展拆遷安置工作。

這次調查和測量工作采取將整個城中村改造地區用規劃路網劃分成36個整街坊的地塊，并統一編號，在對每一個街坊逐一完成前期調查測量后，再將各個街坊的數據整合形成完整全面的調查測量成果。這樣做一是為了更加科學合理地制訂城中村改造的拆遷工作計劃提供基礎數據，拆遷單位可根據各街坊現狀以及地上物拆遷的難易程度等情況，修訂和完善工作計劃；二是對各整街坊地塊在完成拆遷改造后能夠有多少可儲備的土地、以及儲備土地的規劃用途初步進行核實，對地塊內的規劃建筑規模先期進行估算，為完成改造和安置工作后儲備土地進行公開出讓打好基礎。對于各項數據的調查，所采取的是由區街一級政府提供、市土地整理中心赴相關區的相關部門調研采集、測繪部門到現場進行實地測量三者互相結合的方式，將整個改造范圍內集體土地面積、地類權屬情況、農業人口數量、居住類房屋建筑面積等現狀情況進行了全面而深入的調查。經初步調查，這次城中村改造范圍內村民住宅約74萬平方米、其他地上物約55萬平方米，需安置被征地農民1萬余人。

二、補償標準測算

在補償標準測算階段，既要優先保障天津市的城市建設對土地的需求，又要切實保護被征地農民合法權益，使農民不會因為征地拆遷而造成現有的生活水平降低，并做到今后生活能有保障的問題。因此在整個測算過程中我們遵循“確保被拆遷村民就近還遷安置，確保被征地農民落實社會保障，確保預留發展用地使農民長遠生計有保障”的原則進行測算。

1.土地補償的測算

關于土地補償標準的確定，被征地方面提出沿用先前本地推行的政策，即按照每個人頭標準測算土地補償，而不按照常用的每畝土地補多少錢的方式進行測算。這種測算方式的優勢在于：一是考慮政策的一貫性，該標準能夠被該區域的農民所接受；二是考慮土地的承載力，即單位面積內所養活的農業人口數量，這一點在實施城中村改造中是值得借鑒的。但天津市自2007年4月開始，經市政府批準在全市范圍內征收土地的補償費用（土地補償費和安置補助費兩項之和）標準執行征地區片綜合地價。天津市國土房管局在貫徹征地區片價實施意見中也明確要求，征地區片價是一個剛性的、能夠直接引用的補償標準，一經公布必須嚴格執行。同時要求在征地過程中，不得以任何理由和名義任意調整。因此，在城中村改造中需要征收集體土地一定要按照征地區片綜合地價執行。經反復溝通協調，最終土地補償的標準仍按照征地區片綜合地價執行。

2.社會保障資金的測算

在本次城中村改造工作中，關于社會保障資金的測算是最難確定的。天津市對于被征地農民的社會保障工作的指導性文件是《天津市被征地農民社會保障試行辦法》（津政發[2004]112號，下稱《辦法》）。該《辦法》從適用范圍、社會保障基金的籌集、社會保障待遇以及社會保障基金的管理與監督等方面都作了詳盡的規定，但在實際的征地工作中，我們覺得《辦法》缺乏可操作性。比如《辦法》規定土地管理部門從用地單位繳付的土地補償費和安置補助費中，按照報鄉、鎮政府備案后的具體保障人員名單，向社會保障經辦機構劃轉社會保障費用。但在實際工作中，征地補償費大多由項目單位直接支付到被征地村，土地管理部門基本不掌控補償資金撥付的渠道，無法由土地管理部門向社保機構劃轉社保費用；二是在確定參加保障人數和具體人員名單方面，絕大多數被征地農民都抱著要么誰也不參保、不想脫離村集體，要么等到整體撤村，全體村民一起辦理“農轉非”的心態。因此，在報批需要征收耕地的用地項目時，按照被征收耕地面積占被征地村耕地總面積的比例來確定參加社會保障人數的做法，在實際工作中難以操作。為此，在這次城中村改造中對于社保資金的測算，我們采取與土地補償區別開、而單獨進行測算的方式，具體做法是，先根據區、街、村逐級上報的農業人口數、性別比例和年齡結構分布等，比對當年的統計年鑒以及地籍詳查等資料，確定改造范圍內征地參保人員、征地養老人員以及征地時未滿16周歲人員等測算社保資金所需各項要素，在選取保障金的檔次標準時采取“就高不就低”的原則。

鑒于本次城中村改造的規模較大，且涉及中心城區內外兩部分，并受土地利用計劃年度指標的限制，因此不可能一次性完成全部集體土地征轉審批工作。為此，市土地整理中心與相關區政府協商后，按照開展征地工作當年農業人口參加社會保障的計算標準，測算各項社保資金，并一次性將社保費用劃轉到社會保障經辦機構，妥善解決了本次城中村改造范圍內被征地農民的社保問題。

三、兩點啟發和建議

1.要根據經濟發展水平，適當靈活運用征地補償政策，最大限度保護農民利益

雖然征地區片綜合地價是剛性標準，沒有浮動幅度，但是其測算過程是基于某一時點的，例如天津市征地區片綜合地價的測算時間為2005年10月至2006年3月，距離測算時點越久，區片地價與經濟發展水平的差距越大。由于區片地價的調整過程復雜，耗時較長，容易出現超過兩年尚未調整的情況。此時如果仍然堅持區片地價，必然不貼合實際，很有可能會影響農民利益。因此有必要在區片地價調整過渡時期，建立區片地價的修正機制。管理上的滯后，決不能讓農民埋單。

篇8

一、本實施辦法適用于本市中心城區。

二、被拆遷人對集體土地上的住宅房屋以選擇貨幣補償為主，也可以選擇房屋產權調換。

三、貨幣化補償金額根據被拆遷住宅房屋的合法面積計算。原合法住宅房屋面積在230㎡以內的，補償金額=貨幣化補償單價×被拆遷房屋合法面積；原合法住宅房屋面積超過230㎡的，超出部分的補償金額=被拆遷房屋重置單價×成新率×3×超出面積。

四、被拆遷住宅房屋的合法依據，以被拆遷人持有的房屋權屬證書或宅基地土地使用證、合法建房手續為準。被拆遷人長期實際居住，但無房屋權屬證書或合法建房手續的，由拆遷項目所在區拆遷管理部門會同國土、建設、規劃部門、拆遷項目所在鄉鎮（街辦）及拆遷人、拆遷實施單位等進行調查。對認定為合法建筑的，給予補償；認定為違法建筑的，不予補償。

五、貨幣化補償單價由房地產價格評估機構根據評估規范暫按被拆遷房屋周邊普通商品住房的市場價格等因素作出評估。產權調換房的價格由房地產價格評估機構采取與被拆遷房屋一致的估價時點、評估方法和技術路線作出評估。

評估時點為房屋拆遷公告之日。

六、房地產價格評估機構的選定，參照《市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》第二十三條執行。

七、拆遷人應將初評的被拆遷房屋的貨幣補償基準單價和產權調換房的市場評估單價列入拆遷補償安置實施方案，經所在區人民政府（管委會）審核后，報市拆遷管理辦公室備案。

八、財政部門會同國土部門牽頭負責拆遷補償安置資金的監管。拆遷人應按序時進度及時提供貨幣補償款，拆遷項目啟動時，拆遷人應向拆遷實施單位提供不少于總補償安置款50%的資金；項目啟動3個月內，到位資金應不低于總補償安置款的80%；拆遷結束后應及時組織核算和審計，付清全部余款。拆遷補償安置資金應足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。

九、被拆遷人可以全部或者部分選擇貨幣補償，其選擇貨幣補償的房屋價值部分，增加20%的補償。部分選擇產權調換房面積在被認定的230㎡以內的住宅房屋合法面積中扣除，不增加20%的補償。

十、被拆遷人選擇房屋產權調換的，由拆遷人與被拆遷人計算、結清被拆遷房屋貨幣化補償金額與產權調換房屋市場評估價的差價。

十一、拆遷人應與被拆遷人簽訂《市區集體土地上房屋拆遷補償安置協議》，經被拆遷人所在鄉鎮（街道）審核后，報送區拆遷管理部門鑒證并網上備案。

篇9

關鍵詞：征地補償；未來性；可增值性

中圖分類號：D913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）05-0126-02

一、我國征地補償制度存在的問題

目前我國征地補償制度存在多方面的缺陷，并在實際征地中引發一系列社會法律問題。這里以廣州大學城的興建為例。

廣州大學城的興建，被認為是廣東省教育事業發展的一個新的里程碑。然而，在發展教育的背后，卻是以摧毀耕地和驅逐原住民為代價，而一度的強拆強遷事件更是鬧得滿城皆知。然則近年來，大學城多塊土地被拍賣，皆被開發者高價取得，此事件更是引起軒然大波?！稄V州市番禺區廣州大學城項目征地拆遷補償安置辦法》規定，“按房屋類型，補償標準從400元到850元/平方米。村民們獲補償款項的雖按照征用耕地補償標準的最高限計算，但每戶拆遷補償亦不過10.92萬元，按時搬遷拆房獎勵10.08萬元，人頭獎勵6.66萬元，加起來每戶可得的拆遷補償款僅為27.66萬元左右?！盵1]然而，征收后的土地政府以空閑為由，將多塊土地進行出賣，拍賣價格竟為征收價格的近10倍，達到每平方米價格7 000多元的高價。而今，大學城商業南區于2012年7月拆除，建設空氣質量監測站。作為一個公共利益需要的設施，竟然要拆除原有的商業中心以得到空地建設；更諷刺的是，在即將拆除的商業中心旁邊，就是拍賣出去的土地，正在建設中的商品房。

廣州大學城被拆遷后，如今只剩下4個保留村，已無耕地。在這種情況下，被征地的農民除少部分加入學校的物業管理工作中，其余大多數人卻不得不遠走他鄉，外出另謀生路，長遠生計成其最大問題。以公共利益興辦教育為幌子，以補償性的價格征收土地，而后通過出讓，轉手天價拍賣大學城土地；大學城具有的優越配套設施和濃厚人文氛圍，這正是開發商所看重的。如此“低買高賣”之舉，甚至有人將之表述為，“以大學城建設帶動房地產發展”。

無論是借著公共利益的名頭進行征地，又或是確實為公共利益征地而后變為商業用地的，在我國這類情況屢見不鮮。之所以出現這種情況，是由于我國目前對土地用途并沒有做出具體明確的區分，這樣就導致了在征地與土地出讓二者之間價格的不均衡，存在著巨額的利潤空間，從而使得政府與開發商聯手，共同獲取利益。然則作為土地使用者的農民卻只是獲得極少的補償款。

二、我國目前征地補償的現狀

按照《土地管理法》的規定，集體土地被國家征用后，相關補償費用則包括耕地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費?！捌渲姓魇崭氐耐恋匮a償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍?！钡?，“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍?！?/p>

有些學者對這種人為降低補償標準的做法大為批評，認為應該按照等價交換的原理來計算補償費用，目前的補償費并不能體現土地的真正價值；而農民作為土地的使用者，卻僅僅是獲得了一些最基本的補償，“按照我國東部地區一般耕地年產值800元左右計算，每畝土地補償費至多2萬元，僅相當于普通公務員一年的工資收入，根本不能體現土地的實際價值，損害了原土地所有人的經濟利益……改革開放以來低價征用農民的土地，至少使農民蒙受了2萬億元的損失”。

我國集體土地征用補償制度采用的是一次性貨幣補償制度。這種一次性補償方式沒有考慮到土地對于被征地農民的長期作用與保障功能，沒有考慮到土地未來的可能增值空間。因此，如何完善征地補償標準制度，體現土地的實際價值與預期價值，確保被征地農民的未來生計，就成為了一個重大而復雜的問題。

對此，有些學者將此問題用土地補償標準的“未來性”[2]來加以概括，筆者也將使用未來性一詞。

三、征地補償標準的未來性概述

征地補償標準的未來性，應該與土地現有價值和補償的一次性相對應的一個概念。其含義是土地征用的補償標準不應僅僅衡量被征土地的現有價值，還應充分考慮土地未來的可增值空間，體現出土地的未來價值。但未來性一詞涉及的又不僅僅是土地可預期的未來價值，還包括因此引起的一系列問題，如被征地農民的未來生活保障問題。

（一）有關學者的觀點

我國從20世紀90年代開始，就有很多學者對征地實踐中存在的問題進行多角度、多層次的探索研究，力圖為征地制度改革提供理論依據并據此構建新的土地征用制度，以變解決征地過程中遇到的各種問題。其中，征地補償的問題是眾多問題中的關鍵點，有很多學者就此發表過不同的意見，特別是就土地的未來價值或預期收益來衡量補償標準這一問題上，更是眾說紛紜。

黃賢金等認為，“隨著市場經濟的發展，客觀上要求土地作為商品，其價值由市場來確定。”[3]由此，征地補償費應參照被征土地的市場價格來確定；應改變國家現有按被征土地原用途確定補償標準的制度，而按土地的預期收益來確定。

鐘水映等學者也認為，現行補償標準沒有體現土地的真正價值，不能體現農民對土地的長期收益，也不能全面體現“土地產權關系”，從而造成征地過程中的經濟利益分配不均衡，從而引發各種社會矛盾；其建議在征地時應按照等價交換的市場原則進行，體現土地的可增值性，從而確定征地補償標準[4]。

當然，也有學者對此持有不同的觀點。

以周誠代表的學者就不認同，其認為，以土地的市場價值進行補償不盡合理，理由是土地增值區分為自力增值和外力增值兩種情況?！稗r地轉非后的土地增值屬于外力增值，不是原土地所有者或使用者對土地進行投資的結果，而是來源于整個社會，那么增值應該歸公?！盵5]就此，征地補償只能按土地的原用途進行補償。

孫計川認為，“征地補償標準應當是按照原有條件使用土地本來可以獲得、由于征地而失去的收益?！盵6]即認為征地補償應立足于土地原用途，而不應包括土地未來可能的收益。

在上述兩種觀點中，筆者贊同第一種觀點，即征地補償應當體現土地的未來預期收益，即具有未來性。本文將從理論和實踐兩個方面分別進行論述。

（二）理論基礎及其現實依據

1.公平補償的原則

在實踐中，政府在征用農民的土地后，就通過劃撥和出讓的方式轉讓給使用方，在這一過程產生的巨額利益，都將歸征地方所有，而農民作為土地原本的使用者卻只僅僅獲得低額的補償款。如上述提到的大學城的“地王”；滬寧高速的土地補償費僅為8 000元/畝，而其在香港的上市的土地市值高達20萬元/畝。農村集體土地在被征收后，土地的性質將發生轉變，這過程產生的增值利益全部被政府取得；在某種意義上，征地成了政府獲利的工具。這實際上是剝奪了農民對其土地享有的預期利益，違背了公平原則。因此，應確定征地補償標準的未來性，立足于土地的預期利益，通過某種制度的設計使被征地的農民也能夠分享到這一可期待的利益，對被征地農民進行公平合理的補償。

2.保障農民的可期待利益

土地由于其所具有的特殊屬性，其收益是長期可持續的。在正常的環境下，農民可以在這塊土地上不斷獲得收益。而一旦土地被國家征收，即使農民得到了一部分的補償，但并不能真正填補其對土地的預期收益。如《土地管理法》中提到的征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，這里我們可否理解為只補償了農民6到10年的可期待利益。那10年后的耕地利益就這樣被國家剝奪了嗎？而當農民在投入大量精力與金錢對土地進行改良后，預期利益與補償費的反差將尤為強烈。因此目前這種補償標準并不能彌補農民對土地未來持續收益的預期，應通過制度的設計來保障農民的可預期利益。

3.土地的社會保障功能

在我國，集體土地尤其是耕地有一個顯著特點：承載了農村的社會保障功能。在目前農村社會保障體系尚未完善的前提下，耕地所產生的糧食就成了就直接的社會保障。我國農民的心態其實很簡單，只要有飯吃，將生活地很安穩。而土地被征用之后，雖然可以得到一次性的貨幣補償款，但面臨著其他眾多的問題。如何重新謀生，如何重新安穩的生活；而一旦大量的農民涌入城市，又將導致其他的社會問題。立足土地的未來利益，充分考慮這一現實問題，保障被征地農民的未來生計，體現原有的土地保障功能，這都必須在新的征地制度中體現出來。

4.國外的相關立法

世界上的一些國家在規定土地補償標準時，其關注的不只是土地的現有價值，還包括未來預期的增值。如美國在征地補償方面采用的是公正補償原則，其補償標準則是以征用時的市場價格為計算標準：包括被征用土地現有的價值和土地可預期、可預見的未來價值；除此之外，還補償相鄰土地所有者因征收所受到的損失。法國采用的是公平補償原則，簡單地說，其要求的是被征收者并不因為征收而受到損失，也沒有因為補償而獲利。

四、土地的未來利益作為征地補償標準的實現――以現實存在的做法為依據

總體來看，要在征地補償標準中加入未來性的制度設計，就必須拋棄現有的一次性貨幣補償的做法。在強調公平補償的基礎上，將農民對土地的預期收益轉化成一種新的存在方式，讓農民不會因為土地被征用而失去對土地的可期待利益；而要想實現這種轉化，必須采取新的土地征用補償方式。

近年來，各地在征地實踐試點中都采取了一些新的補償方式，并取得了一些較為成功的經驗。這些補償方式，都較為成功地將農民對土地的長期收益轉化為新的方式，保障著農民的生活水平不因征地而有所降低。筆者對有關試點進行歸類總結，記述如下。

（一）股權補償

股權補償，指的是農民的土地在被征用的時候，并不直接支付補償款，而是將該土地補償款參與入股經營，以每年的經營收益進行分紅。這種模式直接將土地的預期收益轉化為每年的分紅，從一定程度上看，農民并沒有因為征地而失去其長期利益，有效地保障了農民（下轉130頁）（上接127頁）的根本利益。

最具代表性的則是江蘇省兩地采取的做法。其一，吳中區青口鎮的土地合作社，其對本鎮內被征收的土地進行量化處理，“以每畝一股不低于1萬元折價入股”，每年進行分紅。其二，泰州海陵區則是在各鄉鎮成立了專門的管理機構――鄉鎮農村集體資產管理辦公室，負責管理本鄉鎮的征地補償費。在發展程度不同的鄉鎮，分別采取不同的做法。大致可分為以下三種情況：一是在生產較為落后的鄉鎮，采取的做法是：由管理辦公室統一把補償費存入銀行，后每年將利息分給被征地農民。二是工業生產較為成熟的鄉鎮，補償費則統一由資產管理辦公室管理，用于鄉鎮企業的發展再生產，再進行分紅。三是而位于城市近郊的鄉鎮，由農村集體資產管理辦公室從征地補償費中拿出資金，發展生產，進行投資，年底進行收益分紅[7]。

（二）留地安置

留地安置是按照約定的一定比例設置留用地，供被征地農民按城市規劃要求開發、經營。留用地經營所得收入，只能用于發展集體經濟和改善農民生活。

江蘇省蘇州市政府了《蘇州市征用土地暫行辦法》，其中規定了留地安置的做法，留用地作為征地后政府對集體經濟組織的補償方式之一。留用地的面積也在《暫行辦法》中有具體的規定“在規劃確定的建設用地范圍內，根據需安置的農業人口中，按照留用地所在地的土地級差收益和人均年收入1 000元標準，核發留用地指標。”在該辦法中，還強調留用只能用于發展本鄉鎮的經濟建設，或由村民進行生產經營。

（三）社會保障機制

社會保障機制的補償方式，即是為被征地的農民購買社保，并規定在有條件的城鎮需將其納入城鎮居民社會保障體系。這對于被征地農民來說，相當于以土地的預期收入變換成社會保險。目前，不少地方應采取此種做法。即從征地補償費和政府土地招標拍賣出讓取得的收益中取出一定比例，用于為被征地農民辦理養老與醫療保險。

浙江省在《關于加快建立被征地農民社會保障制度的通知》中，規定了這種補償方式，具體做法為：一般應先實行基本生活保障方式；也可采用基本生活保障與社會保障相結合實行的辦法；少數有條件的地方，還應該直接將被征地農民的社會保障納入城鎮社保體系。同時規定：“被征地農民參加基本生活保障和基本養老保險所需資金由政府、村（組）集體經濟組織、個人共同出資籌集。政府承擔部分不低于保障資金總額的30%，村（組）集體經濟組織和個人承擔70%，從土地補償費、征地安置補助費中列支和抵交。”

參考文獻：

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篇10

關鍵詞：征地補償公路建設

中圖分類號： U412.1+4 文獻標識碼： A 文章編號：

近十多年來,為適應經濟快速發展的需要,我國高速公路建設突飛猛進,取得了顯著的經濟和社會效益。但是,如此大規模建設高速公路,必然要使用大量的土地，征收土地的補償以及對被征地農民的安置，是我們遇到的主要問題，現在社會矛盾激化，政府由于資金及地方建設發展的需要，一直沒有出臺多層次的補償文件，補償費用滿足不了農民日益增長的物質需求，致使有些地方公路建設寸步難行，影響了高速公路建設。我們在高速公路建設中力爭以最少的資源占用滿足經濟社會發展的要求。要合理利用土地資源，建設生態公路和景觀公路,走可持續發展之路。寧夏的高速公路建設仍將處于增長的階段。公路建設要提高土地利用效率，在路線設計時，要特別注意對土地尤其是耕地資源的影響。少占耕地、果園，多利用荒坡、荒地、灘涂等荒蕪土地。嚴格落實征地補償安置，保障被征地農民的合法權益，已成為我區交通、土地等有關部門著力解決的一個重要問題。

一、征地補償工作具有一定的地域性

根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，因建設需要使用農民集體所有的土地，必須辦理土地征收手續。并按照規定給予一定補償。因此，國家進行非農建設占用農民集體土地時，必須將集體所有的土地征收為國有。在征地過程中，不僅要給予集體土地所有者補償，還要安置在被征收土地上耕作的農業人口。也就是說，征收土地的補償費用是被征收土地權利的轉移價格。我區從90年代初起對土地實行有償使用以來，土地的增值效益非常明顯，土地資產已實現資本化，為經濟社會發展帶來許多深層次的矛盾，需要我們在工作中逐步調整解決。

1、征地補償存在差異性

目前全區各市縣在高速公路征收集體土地時，都采用政府統一征地的方式。由政府制定統一的征地補償標準，上報有批準權的一級政府批準轉用征收為國有建設用地后，由各市、縣政府再按項目分別以劃撥或有償出讓方式供地。

近年來，全區隨著經濟社會的快速發展，工業化、城市化進程的加快，對土地資源供需矛盾日益突出。城市人口增長較快等因素，一些基礎設施、城市公共設施等新上項目的建設，以及工業園區和小城鎮建設的快速發展，對土地增量的供應提出了更多的要求。各地為了招商引資，加快發展，在征收土地方面出臺了一系列相關政策。目前全區各地執行的征地補償標準不盡相同，征地補償標準差距較大，全區基本上是川區的征地補償標準高于南部山區，地級市市轄區的征地補償標準高于市、縣。這也與各市、縣經濟社會發展水平、農民生活水平以及土地類型、質量、人均耕地等密切相關。

2、征地補償費用的確定情況

根據《中華人民共和國土地管理法》規定，征收土地的補償費用的計算，是按土地的原用途及農作物產值的倍數進行補償，征收耕地的土地補償費標準是按照該耕地前三年平均年產值的6—10倍計算，安置補助費標準按照需要安置的農業人口數計算，而每個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4—6倍計算。目前全區基本上按照自治區人民政府2005年第56次常務會議規定的“川區水澆地要達到地塊年標準產值的15倍以上；山區要達到10倍以上；同地同價，不得隨意降低?！钡难a償倍數計算土地補償標準。

二、征地補償工作中的障礙

近年來，各市、縣在落實征地補償安置，保障被征地農民的合法權益上做了大量的工作，保證了國家建設用地需要，但是一些地方在征地工作中不同程度地存在著補償標準低、經費不到位、安置不落實等問題，損害了被征地農民的利益。

1、土地補償費標準調整難

隨著經濟建設的快速開展，大量的農村集體土地被征收為國有建設用地，可耕種的土地資源少了，被征收土地的農民的生產、生活受到了較大的影響，部分農民的生活水平急劇下降，而征收土地的補償標準，尤其是安置費用標準則受到有關法律及地方政府規定的限制。目前我國征地補償標準是按照原用途給予補償的，采用的是“適當補償”原則，僅僅站在國家建設的角度，卻較少考慮被征地農民的利益。更重要的是，這一規定沒有考慮土地增值的部分。土地征收后用途的改變，通常會導致地價的飆升，對增值部分的分配因素，難以保證被征地農民失地后生活水平不降低。還有些地方政府片面追求經濟利益，將土地作為“第二財政”，低價征地，高價出讓以賺取高額利潤。面對巨大的土地增值收益的差距，被征地農民與各級政府的矛盾沖突有激化的趨勢。

2、征地安置方式單一，被征地農民缺乏社會保障

全區各市、縣對被征地農民的安置補償，基本上都是采用一次性貨幣安置的方式，這種補償方式將補償費用付給農村集體經濟組織、農民個人之后，就不再考慮失地農民的日后生活，讓失地農民自謀職業。再加上我區被征地農民社會保障辦法還沒有出臺，目前全區只有銀川市、永寧縣、賀蘭縣、靈武市開展了被征地農民社會保障工作，其它市縣特別是一些山區市、縣，征地補償費解決不了社會保障問題。同時由于經濟發展相對落后，政府財力有限，以及政策措施不到位等原因，至今還沒有開展被征地農民社會保障工作。

3、集約、節約用地意識薄弱，土地使用效率不高

各地交通部門由于發展的需要，超前快速的擴大公路建設規模，不同程度的存在土地粗放、土地利用率低的現象。特別是有些項目綠地面積過大，投資強度低。急需對公路建設集約利用土地資源的引導。

三、對策與建議

為了妥善有效的解決以上提出的問題，根據國家和自治區有關規定，結合實際，提出以下對策和建議：

1、完善和改革征地制度

現行的征地制度已經不能適應時代進步的變革要求，無法切實保障被征地農民的合法權益，應當按照國務院關于嚴格土地管理的指導方針，不斷進行修正和完善。

一是建議抓住國家深化改革、嚴格土地管理的契機，盡快制訂、修改法律、法規。二是完善征地程序。要求各地在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準和安置途徑告知被征地農民；要建立完善征地聽證制度，保障被征地農民的知情權、參與權和監督權；同時，要制訂土地補償費在村集體內部的分配辦法。

2、及時提高土地補償標準

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的有關規定，為保護被征地農民的合法權益提供了新的政策保障，確立公平補償原則。征地補償應當足以使被征地農民保持原生活水平，即按照被征土地所承載的農民的實際社會安置成本來確定補償標準，被征地農民的生活費用、社會保障等費用都應作為征地補償考慮的因素。針對現在各級政府制定的征地補償標準偏低，而且在制定標準時隨意性較大，應由自治區人民政府出臺最低保護價補償制度，并且同時要求按征地面積數量支付被征地農民的社會保障資金，征地補償時充分聽取農民的意見。

3、建立被征地農民社會保障制度

失地農民問題事關改革發展穩定的大局，為了更好的妥善安置失地農民，切實保障他們的合法權益，從根本上解決被征地農民生產生活問題，提出幾點建議：

（1）、建立長效的保障機制。對城市規劃區內的失地農民實行農轉非政策，全部納入城市戶籍管理，實行撤村建居，享受城市居民待遇，并逐步納入社會保險體系的保障安置辦法。這需要有關部門認真研究有關政策，使失地農民逐步實現土地征用與勞動力安置、建立社會失業和養老保險制度同步進行，將失地農民基本生活保障納入規范化、法制化管理軌道。

（2）、在促進被征地農民就業方面，對不具備生產生活條件地區的被征地農民，要異地移民安置或有組織地開展勞務輸出，實現穩定就業，并按規定享受推進勞務產業、促進就業的相關扶持政策。凡從事經營活動的用地單位，要建立創業基地或留出一定的經營場所，用于安置被征地農民就業。勞動保障部門要會同有關部門對轉移就業的被征地農民免費提供一次性職業技能培訓和職業技能鑒定服務。對被征地的特困城鄉家庭的青年勞動力，要納入就業培訓援助對象，組織進行中長期職業技能培訓，實行定向就業。

（3）、在建立被征地農民養老保障制度方面，針對被征地農民的特點，堅持"以土地換保障的原則"，建立獨立于其它社會保障形式之外的養老保障制度，明確了政府、集體、個人、社會等多方籌資機制，根據地區經濟差異和參保人員不同年齡段，實行不同的資金籌集標準，在個人繼續繳費標準上給被征地農民以自由選擇的權利，提出了建立以"個人賬戶為主，社會統籌為輔"的養老保障制度，明確了個人賬戶資金所有權歸個人所有，并按照城鄉統籌的原則，建立相應的養老關系轉移接續等配套措施。