國有土地房屋征收法范文

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篇1

摘要:

國有土地上房屋征收這一行為之屬性符合私法中的所有權社會化原則，其作為一種社會現實普遍存在于當下我國經濟發展的進程之中，其背后蘊涵著深刻的私權保障要求。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》在立法理念與技術上較原有法更為先進與合理，但在實體規制與程序設置上仍存有缺失，故公共利益的清晰界定、拆遷補償標準的明確設立以及拆遷程序的細化規范是解決國有土地上房屋征收所出現問題的必由進路。

關鍵詞:

房屋征收;公共利益;私權保障;拆遷補償;正當程序

隨著經濟社會的進一步發展，城市化進程的不斷推進，用地規模激增使得土地及附著于其上的建筑物之征收不可避免，并因此需要拆除相應土地上的建筑物、安置相關人員。在征收中，產權主體均竭力爭取對城市土地中蘊含無明確歸屬之顯化的潛在租值，且相關征收制度被異化所生之權利和權力的沖突與較量，而科學、合理的法律法規之暫付闕如引致了城市發展與私有財產權保護關系的扭曲，使得各方以利益博弈者的身份相互對峙。雖然2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》已經頒布施行，但具體的規制內容仍存有漏洞，對被征收人私權保障的力度依然孱弱，暴露出國有土地上房屋征收①法律制度的結構性悖論和實踐操作中的功能性混亂等諸多問題。因此，有必要對國有土地上房屋征收問題進行深入研究。

一、國有土地上房屋征收的私權保障要求

我國《物權法》第四十二條第一款規定:“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！钡谌罾^續規定:“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件?！睆囊欢ㄒ饬x上說，《物權法》確立了國有土地上房屋征收補償的私法基礎與私法要求，填補了規范與事實的縫隙，體現了“法治的基本要求(形式法治)是‘法律主治’”［1］。國有土地上房屋征收這一行為屬性符合私法上的所有權社會化原則。傳統私法秉承所有權絕對原則，其過度強調個人的絕對權利所帶來的弊害使得現代權利觀念逐漸由個人權利轉向社會權利。德國學者耶林在其《法律的目的》一書中指出:“所有權行使之目的，不獨應為個人的利益，同時也應為社會的利益，因此現今應以‘社會的所有權’制度取代‘個人的所有權’制度?！保?］而《魏瑪憲法》第153條所規定的“所有權負有義務，其行使應同時有益于公共福利”即表征了這一理念。從另一側面與此相對照的是“對所有權的拘束與個人在社會秩序中承擔的內在和外在義務拘束相符”［3］。在現代社會中，任何私人財產權利都不是絕對的、不受限制的權利。國家為了維護公共利益的需要，有必要在特殊情況下通過征收的方式限制私人財產權。這既是所有權社會化限制的表征也是私人所有權的義務所在。誠然，所有權社會化并非是對私人所有權的否定，其本旨是調適所有權保護與所有權內在義務拘束的平衡，在最大程度上使得私人所有權的行使與社會公共利益并行不悖。正如王澤鑒先生所言:“所有權并非絕對，基于公共利益的限制(包括征收的可能性)，實乃寓存于所有權本身。所有權的內容兼括權能和義務、限制及拘束，使私的所有權更具存在的依據，而發揮其功能?！保?］因此，所有權社會化并非導致所有權失去獨立的價值意蘊，倘若在所有權社會化的過程中對所有權造成了損害，仍然應當參照私權的損失加以救濟。

(一)拆遷補償的私法基礎公民的合法財產受法律保護，確立物權法律關系的重要意義就在于明確物之歸屬及利用，保障所有權人對所有權的信賴保護以及合理預期利益，強化所有權的安全屬性及穩定性。從私權保障的角度檢視，城市房屋拆遷卻有違物權穩定性，且極易破壞所有權的安全屬性。國有土地上的房屋拆遷法律關系中所涉及的物權內容至少包括三個方面:土地所有權、土地使用權以及土地附著物房屋的所有權問題。根據我國現行法律，城市土地所有權歸國家所有，城市土地使用權被相應的房屋所有權人所享有，作為城市土地附著物的房屋所有權亦歸城市居民所有。土地所有權歸屬于國家，其不能成為國家征收的對象，不構成城市房屋拆遷補償的私法基礎。根據我國《物權法》第一百四十六條、第一百四十七條所確立的“房隨地一體轉移”與“地隨房一體轉移”的規則，我國城市土地使用權與房屋所有權從權利流轉的歸屬分析是一致的。城市房屋拆遷直接損害的是城市居民的房屋所有權，所有權的滅失直接導致損害賠償，因此國有土地上房屋拆遷補償的私法基礎首先在于對城市居民房屋所有權的侵害。同時，城市居民享有城市土地使用權，而城市房屋拆遷的最終目的即是提前終止土地使用權并收回土地以使土地資源得以重新分配。所以，從應然的角度出發，在房屋拆遷法律關系中，拆遷補償的私法基礎包括兩大方面的內容，即拆遷主體對被拆遷人房屋所有權以及土地使用權的損害。忽略二者之一的看法都是不全面的，因為此兩種基礎法律關系關涉補償原則及范圍的問題。

(二)拆遷補償的私法原則國家基于公共利益的需要，即依循“公共利益較個人之必要為大(Necessitaspubulicamajorestqua-mprivata．)”及“私人利益，次于公共利益(Privatumcommodumpublicocedit．)”［5］，可以對城市房屋進行拆遷并依法給予拆遷補償。城市房屋拆遷是對公民私有財產權的限制，但這種限制并不能表明國家力量可以毫無對價地隨意剝奪公民的私有財產權，因為“征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產權所做出的限制，但這種限制并不是對財產的無償征收，而是強制性地以適當補償為前提的權利移轉”［6］?！坝捎谛姓魇諜嗑褪枪珯嗔Φ囊环N特權，具有自我擴張的性質，加之公共利益的不確定性，征收機關在適用時往往體現了較大的自由裁量權。如果不對之進行合理約束，必然會侵犯被征收人的合法權利?！保?］具體到房屋征收法律關系，拆遷行為在實效上與一般的侵權行為無異，只不過這種行為基于法律的規定而產生，具有法律基礎，擁有合法形式，因此不能判定為侵權。但征收人因公共利益導致房屋被征收的后果一方面造成被征收人合法財產權的滅失，侵害了物權，造成權利人損害(這種后果與侵權行為引發的后果別無二致);另一方面又引起其他主體(被侵害人除外)的受益，并且后者受益之廣度與延展性顯然優于前者，這在土地使用權的補償上尤為凸顯，在地價補償標準方面，我國采用的以法定方式輔之以裁定方式作為計算基數的地價一般來說低于市場交易的地價①，而補償缺省和計列開發成本時的刻意高估所形成的高估低賠的差額利益更是極易使得被征收人陷入“新圈地運動”。所以，雖然基于公共利益導致的城市房屋拆遷行為不具有侵權性質，但依據民法之等價有償、公平原則以及侵權法的歸責原理，侵權賠償的標準理應被參照實行，賦予權利人以請求損害賠償或訴請承擔其他民事責任的權利，征收人也應當對被征收人的損失給予公平補償?！稇椃ā返谑龡l規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯”，即使該合法利益需要絕對服從于社會公共利益，基于此所產生的損害賠償卻也是不可敷衍了事甚至置之不顧的，否則這將會誘發公權力過度侵犯公民私權現象的產生。所以，從公民私權受法律保護的角度而言，基于因公共利益所生之房屋拆遷補償必須采取公平補償的標準，才能更好地保障私權。

(三)拆遷補償的私法保障范圍拆遷補償的私法保障范圍在利益分配上應當包括合理利益的保障范圍以及預期利益的保障范圍;在保障主體上應當包括直接利益主體與間接利益主體。合理利益的保障屬于直接損失的范疇，當然屬于拆遷補償的范圍。至于預期利益，根據私法精神，出于對被拆遷人利益的充分考慮以及公平原則的要求，也應當納入補償范圍之中。與此同時，主體保障的范圍也應當擴及間接利益主體的范圍，才能夠保證拆遷補償的公允性。以美國聯邦憲法所規定的征收三要件之一的公平補償為例，第5條修正案強調:“未經公正補償，不得將私有財產充作公用。(norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation．)”其部分內涵即體現出多維度補償的理念:一是有權得到補償的不僅包括財產的所有人，還包括財產相關的收益人，如房地產的承租人;二是取得補償的對象不僅包括房地產本身，還包括其附加物，以及與該房地產商業信譽有關的無形資產(odwill)②。此外，1970年聯邦國會還制定了《針對聯邦或聯邦資助規劃的統一搬遷補助與不動產征收政策法》(UniformRelocationAssistedandRealPropertyAcquisitionPoliciesforFederalandFederallyAssistedProgramsAct)，規定應當向被征用人補助搬遷費用、搬家津貼以及其他雜項費用。很多州受其影響，肯定搬遷費用等應當計入征收補償的數額之內③。三是補償的公平市場價值并不單純反映被征用財產的當前用途，它還反映該財產適宜投入使用的其他合法用途④。通過全方位的保障，被拆遷人并不會因公益而生的征收、征用導致利益減損，這是符合當代私權保障的民法精神的。因此，在借鑒國外經驗的基礎上，擴大拆遷補償的私法保障范圍在我國成為一項重要任務。

二、國有土地上房屋征收原有法述評

(一)國有土地上房屋征收問題的形成與現狀從廣義“法”的角度看，國有土地上房屋征收由我國現行的多部法律同時進行規制⑤，既有國家的根本大法《憲法》，又有如《城市房屋拆遷管理條例》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等行政法律法規，還有如《物權法》這樣的民事法律。鑒于涉及法律規范的位階層次之較大跨度和部門領域之繁多數目，我們必須承認調和我國現行的房屋征收制度兼具復雜性、重要性以及必要性。通過對涉及的各法律施行之時間、具體規定以及實踐操作的境況之分析，我國房屋征收問題的形成與現狀可得以基本把握。第一，由1990年5月國務院頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和1991年1月國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》時間間隔之短暫，我們可以窺知我國對土地使用權制度的法律調整與對城鎮房屋征收問題的法律調整幾近同步。因此，城鎮房屋征收問題之獨立存在和極易產生糾紛的現狀背后必然存有多元化因素，而非僅僅是土地使用權制度的不完善所致。第二，土地與建筑物“房地分離”的本質關系與“一體主義”的法律后果所引致的結構性悖論是導致我國現行房屋征收相關法律問題的重要根源。為凸顯房屋的本身價值與獨立地位以及便利房屋的流轉交易，我國并未延循古羅馬法的“一切建筑物從屬于土地”的土地吸附地上物原則①，而是采納了建筑物所有權獨立于土地所有權的所謂“房地分離原則”［8］。然而在法律后果上，“房隨地走”或“地隨房走”的房地一體之自由流通模式，從立法技術和思想上體現的交易模式是建立在國家所有權基礎上的“國家物權主義”，“在土地國有的條件下，土地所有權與使用權(從而土地所有權與房屋的所有權)的分離變成強制性的，不能通過相關各方的談判來加以改變。人們并非是在各種可能的選擇中去選擇自己認可的權利分配模式，而是被強制接受某種權利分配結果”［9］。這使得國家在對國有城市土地進行征收的同時，不重視或者根本否認國家對城鎮房屋的征收，亦或是只著眼于房屋本身的補償而回避土地使用權隨征收活動潛在租值的顯化而導致的利益糾紛。這種房地結構性矛盾實際上根源于我國的計劃經濟體制，其更加強調公民對國家安排的絕對服從。隨著我國社會主義市場經濟的提出與發展，房屋流轉交易形式逐漸多樣態化、土地使用權出讓和轉讓的法律制度日臻完善，如何促使房產與地產妥適結合以體現客觀價值的最優化愈加受到重視。第三，隨著社會主義市場經濟發展的深入和公民權利意識的自覺而生，在對房屋違法征收的一片反對聲中，立法者開始密切關注并愈發重視房屋征收中被征收人的合法權益。這最突出地反映在我國2004年《憲法》第四修正案、2007年《物權法》以及2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布與施行。在城市房屋征收法律關系中，作為相對弱者一方的被征收人的合法權利越來越受到全面、合理的保障，在補償范圍、補償程序上也逐漸體現出私權保障的價值訴求。

(二)國有土地上房屋征收的原有法評價國有土地上房屋征收所涉及的原有法律法規為房屋征收行為構建了大致的法律框架，但該法律框架還遠不能滿足和解決現實生活中房屋征收出現的諸多法律問題，國家權力運作和公民權利保障相協調的要求無從實現。原有法規制的問題主要體現在以下方面:首先，公共利益界定不明確。我國《憲法》《土地管理法》《城市房地產管理法》《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《城市房屋拆遷管理條例》和《物權法》等原有法對公共利益都或詳或略有所提及，然而，于諸多規制中“公共利益”依舊“猶抱琵琶半遮面”的不明確性與模糊性，并未降低實踐中區分公共利益和非公共利益的難度，由此行政主體侵損私權的較高概率仍是房屋征收中存有的較大隱患。修正原有法立法技術上的弊端以及規制上的漏洞以擊破制度成為準確界定公共利益的原動力。其次，政府角色定位不清晰。我國有關征收的原有法律規制由于對行政權力缺乏有效制約，導致其過于膨脹，司法程序的作用沒有得到應有的重視與發揮。在征收法律關系中政府毋庸置疑是作為最終歸責者的一方主體，但在征收過程中政府作為指揮者、執行者、服務者亦或是裁決者的定位又遲遲得不到明確，而于設法減輕自身機構直接的擔責壓力或緩解現行補償的經濟負擔的考量，政府或扮演多重角色或隱匿幕后，由此導致的主體錯位造成認定程序上的混亂，從而引發政府信用危機與公信力下降等現實問題。最后，拆遷補償安置不合理。第一，補償安置實質上是充滿利益博弈的偽商談。因行政部門的強勢“兜底”，原有法從安置補償協議的啟動到制定均刻有明顯的強制性烙印，這就使得缺少雙方充分溝通和意見交流的補償安置協議是一種沖突博弈而非議價博弈。由此，征收方案的制定過程就離“接近于一個完全信息的雙方議價博弈，其最后的均衡將趨向于納什議價解①”這一理想模式漸行漸遠。第二，房屋補償標準偏低，國有土地使用權被提前終止后未得到應有補償。原有法尚未就城市建設拆遷中國有土地使用權的補償做出具體規定，將若干問題淡化為僅對征收房屋所有權而產生的補償安置問題，被拆遷人土地使用權的損失被悄然“隱去”。第三，被拆遷人難以得到真正妥善安置。按照原有法的補償標準，較低的貨幣補償使得大批拆遷戶易陷入難以承受按面積差價重新購房的經濟壓力和在外租房又明顯不能滿足利益優化的兩難境地，最終只能選擇遷移到地價相對便宜的城市邊緣居住。隨著城市經濟的不斷發展、用地需求的無限增長，如此遷移循環往復，被拆遷人的地理位置漸次被“邊緣化”，最終導致的是整個社會中低收入群體的被“邊緣化”。

三、國有土地上房屋征收新條例評述及完善之思考

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新《條例》)頒布施行，該條例較《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱舊《條例》)在權利保障方面設置更為周全，立法理念、立法技術更為先進與合理，制度的嬗變促使了許多現實性問題的解決，但新條例仍有許多規制有待完善。

(一)公共利益的界定是否應正面界定以及能否正面界定作為公權與私權連接點的公共利益一直是備受學界討論的熱點與難點問題。面對因立法的暫付闕如而導致實踐中“公共利益”之濫用境況，盡管王利明先生曾在制定《物權法》時就明確指出:“僅僅寄希望于物權法對公共利益內容的界定是物權法所不能承受之重”［10］。但不可否認的是，公共利益承擔了揭橥《憲法》第十條②精神的責任，成為《物權法》第四十二條③規定的征收程序啟動之實質要件與最終目的之應然歸宿。因此，研究公共利益的界定成為完善我國房屋征收法律制度的首要任務。新《條例》第八條就公共利益的范圍進行了具體規制:“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要?！币环矫?，立法上將公共利益作為房屋征收的前置條件，有助于界分公益征收與商業征收。判定公共利益的需要還必須堅持必要性原則，即“為了實現某種特定的公共利益必須對特定范圍內的房屋進行征收，否則該特定公共利益不能實現。也就是說，哪怕房屋征收行為的目的確實具有公益性，但若該方案不是唯一的，還有其他不需要通過房屋征收也能實現公共利益的途徑，那么該征收行為就不符合必要性原則，其為了公共利益需要的‘確需’性就不具備。必要性原則能夠有效防止政府在為實現公共利益的過程中為削減成本或其他不適當考慮而濫用征收權”［11］。另一方面，在立法技術上兼采了列舉式和概括式并舉的立法方式，妥善地處理了公共利益因具有發展性、開放性、抽象性和模糊性等特征而引致的難以界定的問題，以相對明確的標準使得在法律實踐中更具操作性。通過對公共利益進行列舉性的規定，法條能夠為一般民眾及行政主體提供統一的標準指引，對于判定某一行為是否違反公共利益的要求也大有裨益，這種具體化的法律操作模式實質上就是對公共利益類型化分析，正如拉倫茨所言:“當抽象———一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或意義脈絡的多樣表現形態時，大家首先會想到的補助思考形式是‘類型’?！保?2］而概括式的“兜底條款”即“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”之規定，一方面因開放式“兜底條款”的運用而“期待能彈性地、演變地對生活事實加以規范，而不至于掛一漏萬或不能與時俱進”［13］;另一方面也使得規制“公共利益”的法律層級有所保障，這決定了地方性法規和政府規章都無權創設新的“公共利益”的情形，限制了對“公共利益”的擴大解釋①。誠然，在房屋征收和拆遷的過程中，就新《條例》列舉的六種公共利益而言，“最容易出現公共利益被‘掉包’的情形就是政府組織實施的保障性安居工程和舊城區改建，在這兩項建設中往往存在公共利益與商業利益交織的情況，而使它們成為地方政府大量引入商業利益的缺口”［14］。因此，在判定因該兩項建設需要而進行的房屋征收與拆遷活動時，應該嚴格審查征收房屋收回土地使用權后的土地使用主體、征收與拆遷的受益者、產權的可能承受人與土地的使用功能等，以確保作為房屋征收與拆遷目的的公共利益在房屋被拆遷后能夠在相當程度上得以實現。

(二)拆遷補償標準的重塑補償系征收制度的必備要素，注重補償的征收制度，“既遵循了法制發達國家征收制度的發展規律，也抓住了我國城市不動產征收糾紛的主要矛盾”［15］。房屋拆遷補償既具有深厚的基礎，又體現私權保障的價值內涵，在房屋拆遷法律關系中，房屋拆遷補償理應體現人權保障的要求以及等價有償、公平的民法原則。基于注重完善與提升拆遷補償標準的理念，具體補償舉措應體現在以下方面:第一，從適當補償到公平補償———價值理念的轉變。我國2001年頒布實施的舊《條例》對被拆遷人采適當補償標準，這在實踐中多被等同于象征性或撫慰性補償。依據適當補償標準，被拆遷人的直接利益無法得到全面補償，更毋論預期性的利益。此外，行政補償的范圍偏小，補償基本上只限于財產權補償，而財產權補償中也只局限于對直接損失的補償。2011年實行的新《條例》首次將拆遷補償的標準確定為公平補償標準②。公平補償原則納入了嚴密的利益評估機制，并與市場掛鉤，實現了私權保障價值理念的轉變，對房屋拆遷法律關系中被拆遷人的利益保護更為周全。然而，新《條例》尚未關注或解決的問題在于:城市居民房屋所有權和土地使用權雖然歸屬主體一致，但二者的價值標準卻是相異的。新《條例》雖然對被拆遷人采用公平補償標準，但這種補償的公平性所針對的對象卻不甚明晰。新《條例》第十七條第一款限定了房屋征收補償的范圍:(一)被征收房屋價值的補償;(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;(三)因征收房屋造成的停產停業損失的補償。從條文字面看，補償僅限于基于房屋所有權所產生的合理利益，對城市土地使用權的補償不在考慮之列。然而，新《條例》第八條關于公共利益需要的界定，“無論是為了保障性安居工程建設、舊城區改建的需要，還是為了基礎設施建設、公共事業的需要，地方政府對他人房屋進行征收的真正目的并不是為了取得房屋的所有權，而是為了盡快拆除房屋和重新開發、利用土地”［16］。事實也是如此，隨著現代化進程的加快，城市土地使用權的市場價值往往要遠高于基于房屋所有權所派生出的各項利益。況且，新《條例》第二十一條第三款“因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的”規定已暗含了地價在補償中所占有的重要份量;第十九條“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”中的“房地產”更是直接顯露“地產”在征收補償中難以被忽略;住建部頒發的《國有土地上房屋征收評估辦法》第十一條也規定，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權在正常交易情況下的交易金額。由此，被征收房屋的價值補償，當然包含了對建設用地使用權價值喪失的補償，否則“公平補償”只是“金玉其外”而在實質上對被征收人有失公允———新《條例》對補償標準所依據的基礎對象之曖昧不清的態度值得反思。日后立法需要完善的事項在于:第一，在考慮補償時，是否需要同時補償基于房屋所有權及土地使用權所產生的利益之總和;第二，是否將二者價值進行比較而補償價值較高者。筆者認為，第二種方法更為合理。原因在于，我國實行房地一體主義，對二者進行總和性補償一方面會加重政府負擔;另一方面可能會引發道德風險，加劇公民的信譽危機。如前所述，土地使用權具有獨立的價值，且此價值在某些情況下相對于房屋而言在理論上甚至更為顯著，但是在實踐交易中，土地使用權的對價一般已經“吸附”于為取得房屋所有權時所支付的對價中，所以在厘定補償規制時，也理應將實踐考慮其中，故補償標準按兩者價值之和顯然并非合理。根據十八屆三中全會國務院機構改革和職能轉變方案所指出的建立不動產統一登記制度，“房地一體”的模式將會更為明顯地體現，在補償價值計算時，立法應參照實踐中“地產”之于“房產”價值的“吸附”這一事實對補償標準進行明晰規制，以兩者價值較高者為準。第二，由單一性到多樣性———亟待解決的問題。在拆遷補償方式上，目前我國基本上采以貨幣補償為主、實物補償或產權調換為輔的做法，新《條例》依然沒有解決該漏缺①。補償方式的簡單化使得被拆遷人所面臨的際遇難以被顧及甚至遭到漠視。在房屋拆遷過程中，房屋的滅失往往直接導致居民就業成本和生活成本的增加，從而引發新的生存危機，這關涉公民權利的保護及社會秩序的安定與和諧，因此，有必要堅守公平補償的原則與標準。美國研究不動產征收及補償的著名學者AbrahamBell和GideonParchomovsky指出，隨著公共利益范圍的不斷擴張，公平補償幾乎成了僅有的對私人財產權有意義的保障和對政府濫用征收權的審查②。究竟什么是“公平補償”?美國聯邦最高法院認為，需要補償的是因征用行為給財產所有人造成的損失，衡量損失的標準是財產被征用時的公平市場價值(fairmarketvalue)③。在堅持公平補償標準時，立法需要考慮兩方面的因素:一方面，公平市場價值并不單純反映被征用財產的當前用途，它還反映該財產適宜投入使用的其他合法用途④。純粹從現有價值出發評估的補償數額往往難以彌補當事人的實際損失，對被限制和剝奪私有財產權的公平補償必須包括私有財產的既有價值如被拆遷人處分不動產自遭受破壞的損失，潛在價值如被拆遷人對不動產情感價值的損失以及與不動產所處社區聯系割裂的損失、滿足個人正當的特殊需要投入的損失⑤，同時還應該將可得利益納入考慮之中。另一方面補償的方式必須考慮到分配正義，補償方式差異的背后蘊含的是價值沖突及利益沖突。龐德認為:“法學家所必須做的就是認識這個問題，并意識到這個問題是以這樣一種方式向他提出的，即盡其可能保護所有的社會利益、并維持這些利益之間的、與保護所有這些利益相一致的某種平衡或協調?！雹薰?，為平衡或協調公共利益與個人利益，立法所提供的補償方式理應能夠保證個人的生活水準不會因為私有財產權的征收或征用而降低。因此，建立多樣化的補償機制成為必須。多樣化的補償方式除了以貨幣補償為主，實物補償或產權調換為輔外，還可以考慮增加安排就業、提供升學機會、擴大社保范圍等其他措施，從多方位、多維度保障被拆遷人的合法權益。第三，由籠統性到唯一性———補償主體的特定化。房屋拆遷責任主體不明確是導致房屋拆遷糾紛的重要原因。房屋拆遷中實際包含了兩層法律關系———政府與開發商之間的土地使用權出讓法律關系、政府與被拆遷人的土地使用權收回與房屋所有權征收法律關系，被拆遷人與開發商之間并沒有直接的法律關系。舊《條例》規定，拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置。在舊《條例》下，何謂拆遷人?拆遷主體是誰?拆遷由誰補償?這些問題對于被拆遷人而言往往不得而知，加之缺乏公共利益的前提性要求，諸多商業性拆遷大行其便，無所顧忌，這些均使得主體錯位、責任承擔混亂的現象成為常態。新《條例》第四條則明確規定:“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行?！边@一規定揭示了“房屋拆遷”歸屬于“征收”，是政府行為，即市、縣級人民政府負責本行政區域內的房屋征收與補償工作，政府部門成為公益拆遷補償的唯一主體而明確歸位。新《條例》第四章又就政府職能部門的不法拆遷行為規定了嚴格的責任機制，補償主體的特定性使得政府的責任得以明定，在權利保護方面避免了被拆遷人求償無門的被動局面，健全了被拆遷人的補償保障途徑。新《條例》中，房屋拆遷補償法律關系中的政府部門承擔的是嚴格責任，“一個國家要實行法治，總要會犧牲一些原本由國家、政府、官員所擁有的東西，或者是放棄某些希望取得并且可能取得的正當目標，諸如國家的部分權力、階級利益、政黨影響力、官員職權、工作效率，甚至經濟效益”［17］。雖然政府從之前的“幕后”走入“臺前”且承擔更多的責任與風險，但這與責任政府、服務政府的科學行政理念是相符的。但新《條例》需要進一步完善的地方在于有必要具體細化被拆遷人求償程序，拓展求償救濟途徑，在歸責主體明確化的同時只有構建起健全完善的求償程序才能在終極意義上保障被拆遷人行使求償權。

(三)征收正當程序的完善目前，我國房屋征收正當程序的不完備甚至缺失是房屋征收違法現象屢禁不止的主要根源?！耙粋€健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果使用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果。”［18］嚴格程序的規制及施行是達至實體正義的前提，“征收程序要實現的基本功能是:對征收決定權的制約和對被征收方權利的保障”［19］。在我國有關規定程序的法律法規中，保障公民或行政相對人的知情權和參與權尤為必要，正當程序原則應當成為房屋征收高度關注的原則。第一，完善征收許可中的聽證程序。根據我國《行政許可法》第四十六條的規定:“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證?！痹撘幎ù嬖诘膯栴}是，聽證程序的啟動完全依靠行政機關的價值判斷，在具體行政行為所涉及的利益關系中，行政主體既是參加者同時又享有決定聽證的啟動權，缺乏一定的監督機制。新《條例》第十一條明確規定:“市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案?！笨梢姡撘幎ㄔ谔岣呗犠C的公眾參與度以及過程、結果的透明度上有所進步。但是，對于何謂聽證、何時聽證、如何聽證、向誰主張聽證這些問題的法律規定過于粗泛，聽證信息機制的設置依然嚴重失衡，被征收人缺乏實際參加聽證的路徑保障以致《行政許可法》賦予公民主張聽證的權利有被“虛化”或“架空”之嫌。新《條例》關于聽證事項中，只有因舊城區改建需要征收房屋才關涉嚴格聽證的問題，在其他事項上則無嚴格聽證的要求。“不管如何界定公共利益，也不管是哪一級別的公共利益，只要公共利益的主張會引起私人實體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統來保證這種限制與克減的正當性與合法性?！?/p>

［20］盡管新《條例》第九條規定，作出的征收決定必須符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等，而這些規劃的制定就必須廣泛征求社會公眾意見，經過科學認證。這其中完全可以將其明定為必須經過公益調查和公益聽證程序。筆者還認為，對關涉房屋征收中的所有事項都應當納入聽證程序，聽證應該嚴格執行《行政許可法》所要求的程序進行，聽證筆錄應當完整、全面，準確反映聽證過程及參加者的意見，并以此作為決策的依據?！罢敺沙绦蚓褪且笳饔卯斁直仨毬犎”徽饔萌说囊庖?，同時要充分說明行使征用權的理由，而不是根據其單方意志作出征用決定?！保?1］對于行政機關未經聽證所作出的違法行政行為，應根據征收進程中的不同情況，依法分別作出撤銷、駁回訴訟請求或者確認違法判決。第二，完善拆遷補償安置的評估程序。完善拆遷補償安置評估程序的關鍵在于保證評估機構的獨立性、客觀性與公正性。舊《條例》雖然規定補償定價以市場評估價進行確定，但同時又將評估辦法的制定權劃歸省、自治區、直轄市人民政府，市場評估受到政府政策的左右。新《條例》規定在評估辦法上增加了復核評估以及向房地產價格評估專家委員會申請鑒定的權利。在房地產價格評估機構的選任上，規定評估機構應由被征收人協商選定;協商不成的，通過多數決定、隨機選定，將被拆遷人的索償權與行政主體的行政權相剝離，盡量避免行政主體的過分干預?？傮w而言，新《條例》推行后的最終議價結果較之于舊《條例》應更為趨近公平。由于“健全第三方評估市場，賦予公民以自由選擇評估方的權利，引入有效的競爭機制應該是完善征收補償制度的一個必要進路”［22］。不難看出，在評估機構的遴選機制以及對評估機構的監督等方面，新《條例》仍有細化的空間。第三，完善房屋征收的裁決程序。

完善房屋征收裁決程序應當強化司法權與行政權的分離，強化司法權對行政權的監督，堅持司法終局原則。根據舊《條例》的規定，行政裁決程序是提起行政訴訟程序的前提條件，如果不滿行政裁決，即使申請訴訟，也不能避免房屋被強制征收的命運。賦予政府部門對征收糾紛的行政裁決權后，政府部門在下發行政許可后還對其自己作出的行政許可予以裁決，“在中國現行的房屋拆遷制度框架中，政府既是給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，行政許可、裁決及執行的角色重疊，政府一身兼具運動員和裁判員的雙重身份?！保?3］行政主體行使行政權時往往肆無忌憚，不利于被征收人合法權益的保護。行政的特點固然講求效率，但是在公民權利可能受到極大損害的時候，還應當充分注重正義、公平的要求，這是實現最優效率的途徑之一。新《條例》第十四條規定:“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。”這是對房屋征收的裁決權實行司法終局原則的確認。從私權保障的角度而言，只有將房屋征收的最終裁決權由行政裁決轉化為司法裁決，建立起有效的監督機制，才能避免行政主體對房屋征收裁決權的權力壟斷，更好的保障被征收人的合法權益。在國有土地房屋征收中，房屋征收作為越來越普遍的社會現象所引發的一系列社會問題不容忽視。新《條例》在保障被拆遷人的權利方面雖有顯著進步，但關于拆遷補償的制度設計無論在理論層面還是立法技術層面都存在著不足。在正確處理社會公共利益與私權沖突的過程中，需要構建起公平合理的平衡機制，強化被征收人合法權益的保護，健全被征收人權利救濟途徑，將公平補償、正當程序納入法律保障體系之中，這樣才能更好地處理好城市房屋征收糾紛，促進社會和諧秩序。

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篇2

現將省人事廳《關于一九九七年度機關、事業單位工作人員提前或越級晉升工資檔次問題通知》（粵人薪［1998］1號）轉發給你們，請按照執行。

我市機關、事業單位1997年被市委、市政府授予“廣州市勞動模范”的工作人員，根據穗工［1995］173號文件規定提前或越級晉升工資檔次的，與本單位1997年度工作人員提前或越級晉升工資檔次同時辦理。其中，1996年、1997年連續兩年考核評定為優秀等次的，只能提前或越級晉升一個工資檔次。今后提前或越級晉升工資評定為優秀等次的考核年限重新計算。

工作人員提前或越級晉升工資檔次的，由單位填寫《廣州市機關和事業單位工作人員年提前或越級晉升工資審批表》（附后）一式三份，按隸屬關系由主管部門審核后，于1998年7月底前報同級政府人事部門。增資標準批復后，個人增資按干部管理權限審批。

各區縣房地局（土地局）、市局各有關業務處所：

為適應我市住房制度改革的需要，加快房改售房權屬審查、買賣過戶、登記發證工作的進度，現將有關事項通知如下：

一、房屋權屬審查

售房單位所售房屋的產權，房地權屬管理部門按以下規定進行審查，經審查確認后，出具確權證明。確權證明要按統一格式（見附件）并加蓋主管部門公章。

（一）已取得房屋所有權證的房屋，凡與現狀相符未發生權屬糾紛的，不再進行產權確認。

（二）新建、翻建、擴建的房屋，提交建設工程規劃許可證，可以確認產權；1984年4月10日以前建設但手續不全的，單位出具書面具結后，可以確認產權。

（三）合建、聯建的房屋，有關各方提交計委立項批復、建設工程規劃許可證及合建、聯建協議，可以分別確認產權。出地方在計委立項的，可以先確認其相應部分的產權；出資方應當以出資額為限，辦理交易手續后，可以確認其產權。

（四）集資建設的房屋，提交集資建房的批準文件、建設工程規劃許可證、集資建房協議書，可以確認產權。

本規定第（二）、（三）、（四）條在房屋產權審查確認時，申請人在1991年5月31日以前取得土地使用權，無權屬糾紛、又無法提交土地來源證明文件的，可以由申請人出具書面具結；1991年6月1日以后取得土地使用權的，應當提交土地來源證明文件。

（五）調撥及單位合并、分立沿用的房屋，應提交調撥或單位合并、分立的文件，可以確認產權；證件不全、確無權屬糾紛的，由申請人出具書面具結后，可以確認產權。

（六）交換的房屋，提交房屋產權交換協議，可以確認產權。

（七）企業改組、改制、重組發生產權轉移的房屋，提交企業改組、改制、重組的批準文件以及房屋產權移交文件，可以確認產權。

（八）1988年10月1日以前購買的商品房，提交買賣合同；1988年10月1日至1995年4月18日期間購買的商品房，提交建設工程規劃許可證、買賣合同、買賣契證；1995年4月18日以后購買的商品房，應提交商品房銷售許可證、買賣合同、買賣契證、竣工質量驗收證明，可以確認產權。

（九）1987年10月1日前購買的公有住房，提交買賣合同；1987年10月1日以后購買的公有住房，提交買賣合同、買賣契證，可以確認產權。

（十）有權屬糾紛的房屋，糾紛各方同意先向職工出售公有房屋再解決權屬糾紛并達成書面協議（包括售房價款的管理）的，有關各方提交協議后，由房地權屬管理部門書面向房改售房方案審批部門說明糾紛各方達成協議的有關情況，并附協議書。售房方案審批后，可以為購房人辦理買賣過戶、登記發證手續。

（十一）以上規定適用于國有土地上房屋所有權的確認。

1986年12月31日以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位在農村集體土地上建設、購買、受贈等房屋產權的確認，凡符合國家土地管理局《確定土地所有權和使用權若干規定》并辦理相應手續、提交有效證明文件的，可以確認產權。

1987年1月1日以后，全民所有制單位、城市集體所有制單位在農村集體土地上建設、購買的房屋，提交依法補辦集體土地轉為國有土地手續的證明文件，以及房屋建設、買賣的證明文件，可以確認產權。

二、房屋面積測算

（一）房改售房方案經批準后，售房單位可以自行測算或委托專業測繪部門對所售房屋的面積進行測算。

（二）房改售房面積應當按照有關規定進行測算，并出具房改售房面積測算書面報告，報告內容應當包括：房屋面積測算方法，整幢樓房的建筑面積，各單元（套）建筑面積清單。采用實測方法的，應當按照市房地局市房政字〔1989〕第030號文規定進行，各單元（套）的建筑面積之和應當與減去應扣除公用部位建筑面積后的整幢樓房的面積相等；采用1.333系數測算的，應當按照市房改辦、市房地局京房管改字（1992）第480號文規定進行，各單元（套）的建筑面積之和應當與用該系數測算的整幢樓房的建筑面積相等。

多產權樓房中的各產權單位可以分別采用1.333系數單獨進行房屋面積測算，只提供所測算的各單元（套）的建筑面積清單。

（三）房改售房面積測算后，只須填寫北京市房屋登記表，不再繪制房地平面圖。

三、房屋買賣過戶

（一）辦理房改售房買賣過戶手續，售房單位須提交房改售房方案批復、北京市房屋登記表、房屋買賣合同、房屋所有權證，未取得房屋所有權證的，應當提交確權證明。

（二）交易管理部門辦理買賣過戶手續均以房屋買賣合同中的房價為準，在房屋買賣合同上加蓋房改售房鑒證章。

四、房屋登記發證

（一）售房單位辦理房屋買賣過戶手續后，須提交房改售房方案批復、北京市房屋登記表、經鑒證的房屋買賣合同、房屋所有權證，未取得房屋所有權證的，應當提交確權證明，到房地權屬登記部門申請登記。

（二）登記部門審查確認后，填制核發房屋所有權證。證中只須附北京市房屋登記表，不再附房地平面圖。

五、辦理時限

自售房單位按本規定提交全部證明文件之日起，各部門應當按以下規定時限辦結：

（一）交易部門：自收件之日起20個工作日內，辦結買賣過戶手續。

（二）登記部門：自收件之日起30個工作日內向售房單位出具房屋確權證明；30個工作日內核發房屋所有權證。

六、其他事項

（一）房改售房應當由售房單位為購房人統一辦理房屋買賣過戶及登記手續。

（二）房改售房所需房屋所有權證，由市房地局加印公章及“成本價出售住宅”專用章或“標準價出售住宅”專用章后，由各區縣房地局領取使用。

（三）售房單位在房改售房后，批余部分應當按規定辦理變更登記。如果批余部分需繼續出售，登記部門應當在房屋所有權證或確權證明中注記已售出房屋情況。出具確權證明后，房屋全部售出的，不再向售房單位核發房屋所有權證。

（四）本通知中有關測量技術問題，由市房地局勘察測繪所解釋，其他問題由市房地局權屬管理處解釋。

 附件：確權證明

     確權證明

＿＿＿＿＿＿＿＿市／區／縣房改辦：

    座落于＿＿＿＿區（縣）＿＿＿＿號的房

屋＿＿＿＿＿＿＿＿幢，建筑面積＿＿平方米，

正在申請辦理房屋所有權登記，經審查房屋所有

權屬于＿＿＿＿＿＿所有。請貴辦公室辦理該

單位房改售房方案審批的有關手續。

篇3

【關鍵詞】國有土地；制度；房屋征收；保證

中圖分類號：D922.33 文獻標識碼： A

自《房屋征收條例》出臺和實施以來，我國在國有土地上房屋征收補償方案方面存在的不足正在不斷的體現出來，并因此而導致了大量征收糾紛的出現，在一定時間內已成為社會矛盾的熱點，對于和諧社會的構建帶來了極大的影響。因而為了確?！斗课菡魇諚l例》得到有效的實施，筆者結合自身工作實踐，提出以下幾點探究性的分析。

1.國有土地上房屋征收制度保證的根本前提

為了確保國有土地上房屋征收得到制度上的保障，就必須始終堅持民主決策的基本原則，切實加強對社會穩定風險評估，才能實現合法征收，也是房屋征收的根本前提。

1.1始終堅持民主決策的基本原則

民主決策是《房屋征收條例》中提出的國有土地上房屋征收原則。即在廣泛聽取民意的同時，還應征詢房屋被征收人所提出的意見，盡可能地確保房屋征收行為的支持率得到有效的保障和提升。因此房屋征收決策的民主性、透明性、科學性。

1.2切實加強對社會穩定風險評估

任何工作的開展都具有一定的風險，而為了工作成效的提升，就必須加強對風險的評估，才能更好地采取有效的措施，盡可能地降低因風險而帶來的損失。因此對于房屋征收工作的開展更應如此。所以為了確保房屋征收的合法性，得到被征收人的支持，就必須加強對其風險的評估。否則就會引發諸多導致社會和諧被破壞的現象發生。所以在做出征收決定，作為政府職能部門，必須組織專家加強對房屋證書開展而可能的導致社會穩定風險的評估，對存在的風險因素進行分析的同時提出相應的措施予以解決，當發現由于征收可能對社會穩定帶來重大影響時，就必須否決征收決定，最大化的確保政府征收決定的科學合理性。與此同時，還應加強與人民群眾的溝通，對民情民意有一個全面的掌握或了解，著力實現政府工作的社會化，廣納諫言，以最大化的確保房屋征收工作得到有效的制度保障[1]。

2.國有土地上房屋征收制度保證的主要措施

2.1人性化的征收國有土地上的房屋

目前，人性化已成為政府部門為人民群眾服務水平高低的重要指標，因此在國有土地上征收房屋時，除了要嚴格按照《房屋征收條例》第十七條之相關規定的基礎上，還應確保征收過程的人性化，基于此，筆者提出以下幾點人性化的征收措施。一是從提高征收補償靈活性入手，既能選擇采取貨幣的方式對被征收人進行補償，同時也能采用房屋產權置換的方式進行補償，所以作為政府部門，還應為此提供置換產權的房屋，同時還應房屋產權置換過程中，新舊房屋之間的差價，若征收房屋的價值低于所置換房屋的價值，則應要求被征收人向政府補差價，反之，則應由政府向被征收人補差價，并盡可能確保所提供的房屋與被征收房屋的地段相同或相近，總之，必須征得被征收人的同意。二是結合實際采取針對性的補償方式，例如被征收人由于房屋被征收而搬遷時所產生的搬遷費應有征收部門進行支付，對于置換房屋產權的被征收人，在置換之前，被征收人由于房屋被征收而臨時安置時所產生的搬遷費應有征收部門進行支付，或為其提供周轉房，以此最大化的確保被征收人因為房屋征收導致的利益損失降低最低甚至不損失，體現補償方式的多元化；三是對于生活條件上存在困難的被征收人而言，若其與住房保障條件相符，在享受上述個性化服務的同時，還應將其優先享受住房保障，在促進其居住條件改善的同時進一步彰顯房屋征收的人性化[2]。

2.2市場杠桿下評估和確定補償價值

隨著市場經濟時代的到來和不斷的發展，我國很多行業的發展得益于市場的杠桿作用和調節作用。因而在對國有土地上的房屋進行征收時，必須嚴格按照《房屋征收條例》中的第十九條之規定的相關內容對被征收房屋的補償價值進行確定，最大化的避免出現只補房而不補地的傳統貨幣補償中的不足，通過市場的杠桿作用對房屋的價值完全體現出來。與此同時，在通過市場確定房屋的補償價值時，還應嚴格按照《房屋征收條例》中有關被征收房屋價值評估之相關規定進行科學的評估，若被征收人對評估價值不認可，則可向評估機構申請進行復核評估，若對復核結果仍不認可，則可以向評估專業委員會對其進行鑒定，并由所在地的縣一級的住建部門制定相應的評估辦法，同時還應向社會廣泛的公開征求意見，最大化的確保房屋的補償價值得到科學的確定，確保房屋被征收人能在同等區位中以市場價夠得類似住房，保證房屋被征收人的合法權益。

2.3實行補償決定與強制搬遷相分離

政府作為征收房屋的主體，因此在嚴格按照《房屋征收條例》的相關規定下，有權作出被征收房屋的補償決定，若房屋被征收人沒有在規定期限內提請復議或行政訴訟時，那么該補償決定的法律效率就會生效，但是房屋被征收對象拒絕執行時，人民政府可以向人民法院申請對不成決定強制性的執行。但為了保護房屋被征收人合法的權益，應嚴格按照《房屋征收條例》中提出的實行補償決定與強制搬遷相分離的規定，人民政府在向法院申請強制執行時應接受司法的審查，若審查后發現補償決定的程序違法和法律缺乏適用性以及根據錯誤等，即使房屋被征收人沒有提請復議和行政訴訟時，同樣應補償決定撤銷，利用司法審查對錯誤的補償決定進行完善和改進。

2.4被征收人行政訴訟權利得到保障

《房屋征收條例》對征收決定法定條件、作出決定的程序等均作了詳細的規定，如果對不符合規定條件的項目，政府作出征收決定，或者作出的征收決定程序違法，或者征收決定損害了被征收人的合法利益，作為被征收人可以依法提起行政訴訟，要求法院對征收決議予以撤銷。如果政府不能提供充足的證據和法律依據來支持作出的征收決定，法院就會作出撤銷征收決定的判決。此外被征收人最關心的就是補償安置結果，征收決定作出之后，就需要與被征收人就補償安置問題進行協商，經過協商達成一致意見時，應及時簽訂補償安置協議，并全面履行。若無法達成協議，在征收決定規定期限后由政府作出補償決定[3]。

3.結語

綜上所述，《房屋征收條例》為國有土地上房屋征收提供了良好的制度保證。因而為確保房屋被征收人的合法權益得到有效的保護，就應以合法征收為前提，在堅持民主決策的基本原則的基礎上，切實加強對社會穩定風險評估，人性化的征收國有土地上的房屋，利用市場杠桿下評估和確定補償價值，實行補償決定與強制搬遷相分離，保障被征收人行政訴訟權利，最大化的實現房屋征部門收與被征收人的雙贏。

【參考文獻】

[1]吳海洋.淺析國有土地上房屋征收與補償工作[J].現代交際，2013，12:16.

篇4

建設區域內涉及國有土地上房屋征收補償方案

（征求意見稿）

 

因實施諸暨市2021年“三改”專項行動工程項目建設需要，擬對諸暨市暨南街道城新村（局部）城中村改造、暨陽街道孫陳村袁家村（局部）城中村改造、暨陽街道“暨陽印記”項目涉及人民中路、朱公湖新村等局部區域、浣東街道諸中村新東自然村和城東村東山吳自然村城中村改造、浣東街道盛名路以東工業園區、浙江恒久機械集團有限公司（陶朱街道迎賓路8號）、白門至大路楊公路建設工程、紹大線改建工程、G60科創走廊諸暨創新港項目、店口鎮集鎮改造及大唐街道集鎮改造等工程項目建設區域涉及的國有土地上房屋實施征收，按照國務院 590 號令《國有土地上房屋征收與補償條例》《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》《諸暨市國有土地上房屋征收與補償辦法》及房屋征收相關法律法規的規定，制定本房屋征收補償方案。

一、房屋征收目的

為加快實施城市更新、新型集鎮建設、及交通工程項目建設需要，對相關地塊實施綜合改造，并對改造區域內的國有土地上房屋實施征收并補償安置。

二、房屋征收范圍

諸暨市暨南街道城新村（局部）城中村改造、暨陽街道孫陳村袁家村（局部）城中村改造、暨陽街道“暨陽印記”項目涉及人民中路、朱公湖新村等局部區域、浣東街道諸中村新東自然村和城東村東山吳自然村城中村改造、浣東街道盛名路以東工業園區、浙江恒久機械集團有限公司（陶朱街道迎賓路8號）、白門至大路楊公路建設工程、紹大線改建工程、G60科創走廊諸暨創新港項目、店口鎮集鎮改造及大唐街道集鎮改造等工程項目建設區域涉及的國有土地上房屋。（具體范圍以房屋征收紅線圖為準）

三、補償資金情況

項目所需房屋征收補償資金由各相關出資單位籌措解決，并已全部到位。

四、征收補償方式

1.住宅房屋的補償

實施貨幣補償和產權調換公寓房安置（包括市場化安置）兩種安置方式。選擇貨幣補償的按照被征收房屋的評估價再給予15%的貨幣補助。產權調換公寓房安置實行拆一還一”補差價，被征收人也可選擇市場化安置，通過向被征收戶開具《商品房安置購房證明》的形式發放安置房補助，鼓勵被征收戶向房產市場購置商品房用于安置，房產企業憑《商品房安置購房證明》向征收部門結算安置房款的安置方式，并按政策相關規定進行具體結算。

2.非住宅房屋的補償

原則上實行貨幣補償安置。其中用地性質為工業及參照工業類土地上的房屋征收，按照成本法對土地及房屋進行評估，并按評估價值進行補償，再給予15%貨幣補助。用地性質為商業或辦公用房的，按照市場評估價格進行補償，再給予15%貨幣補助。

五、相關政策補助標準

1.住宅房屋

（1）搬家費：按照2000元/戶計發兩次，其中被征收房屋合法建筑面積超過80㎡部分按標準再給予10元/㎡計發兩次搬家費。

（2）臨時安置補助費：選擇產權調換市場化安置或貨 幣補償并自行解決安置用房的，過渡期限為20個月，市區范圍內按照被征收房屋合法建筑面積每月20元/㎡發放（鎮鄉按照當地住宅房屋市場租賃情況確定），計發 20 個月；每戶每月不低于500元。

（3）裝潢補償：按照評估的價格補償，放棄評估的按 照 500 元/㎡補償。

2.非住宅房屋

（1）搬遷費：工業及參照工業類的按被征收合法土地面積200元/㎡計發；用地性質為商業或辦公用房的按被征收合法建筑面積200元/㎡計發。

（2）臨時安置補助費：工業及參照工業類的按被征收合法土地面積200 元/㎡計發；用地性質為商業或辦公用房的按被征收合法建筑面積200元/㎡計發。

（3）職工歇業損失：憑從業人員勞動合同、參保依據 及征收公告前三個月的工資清冊，補助一年期的生活費6000元/人。

（4）停業停產損失補助；依據被征收單位有效的營業 執照、稅務登記證及納稅證明，按被征收房地產的評估價值的 6%給予補助。

（5）機械設備的補償：按照評估的價格進行補償，可以拆裝的補償拆裝搬遷調試費用。

（6）裝潢補償：按照評估的價格補償。

六、簽約及搬遷期限

房屋征收工作計劃在2021年4月下旬開始實施至2021年9月下旬結束，為期半年，其中在公告規定的簽約搬遷截止日前簽約并搬遷完畢的發給按時簽約搬遷獎，按合法房屋征收建筑面積550元/㎡計發（其中工業及參照工業類用地的除外）。逾期簽約或搬遷的，不再計發按時簽約搬遷獎。

篇5

關鍵詞：國有土地；房屋征收；補償；條例；可操作性指標；評價

中圖分類號：D912.3　文獻標識碼：A　文章編號：1004－0544(2012)04－0134－04

土地，作為國家賴以存在、延續的最重要物質資源，自文明創始以來就一直是人類所珍視、追逐的目標，“人類文明的標志就在于通過以國家強制力為后盾來確定人們或各社會集團對于土地的權利”。土地征收法律制度作為土地法律制度中的重要組成部分，更需高度關注與重視。2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)正式公布并生效，這標志著我國的土地征收法律制度進入了一個全新階段，公眾普遍對其操作性有著更高的功能期待，然而該條例的可操作性究竟如何，在《條例》剛實施不久的情形下，可以針對《條例》文本進行評價。

一、《條例》的可操作性評價指標

一部法規范性文件，即使制定程序合法，內容完備且不違背上位法，形式規范，如果不能在實踐中得到很好地適用，也只能是沒有生命力的一紙空文，這樣的立法實際上是對寶貴立法資源的浪費。因此“可操作性指標”是評價法律質量的一個重要標準，只有具有較強可操作性的法律才可能成為高質量的法律。本文中“可操作性”是指，法律規定有效地付諸行動，得到實施的程度。法律的可操作性強，就意味著法律能夠更有效付諸行動，得到更好的實施；法律的可操作性弱，法律在運用中困難程度就更大。

具體說來，法律可操作性評價具體指標有三，即：規范完整性、規范明確性和適用頻率。

規范完整性主要考察構成要素完整的規范條數和無后果構成要素的規范條數之間的比例。完整的法律規范構成要素包括假定條件、行為模式和法律后果三個部分。構成要素完整的規范條數在整部法律中所占比率越高，其從規范完整性指標來看的法律可操作性越強。因為缺乏法律后果的規范意味著有行為卻無相應處理結果，該行為模式的法律效力在實踐中就會存在問題，常常會出現操作難與執行的局面。

鑒于《條例》出臺的時間短，在實踐中難以全面考察其適用頻率，因此以文本為對象，我們主要從規范完整性與規范明確性兩方面來評價其可操作性。

二、可操作性具體評價

(一)規范完整性

此次新出臺的《條例》共計35條，分為總則、征收決定、補償、法律責任和附則五大章。其中構成要素完整的規范條數共29條，無后果構成要素的規范條數共6條，構成要素完整的規范條數占該條例規范總數的83％。

在6條無后果構成要素的規范中，1條是有關立法宗旨的規定，2條是有關法律原則的規定，另有1條是有關實施附則的規定，這4條從立法層面而言無需具有法律后果這一構成要素。除去此4條，實際真正產生影響的無后果構成要素的規范為兩條，即第15條和第29條，僅占新條例規范總數的5.7％。因而，單就規范完整性這個指標而言，《條例》具有很高的可操作性。

《條例》第15條規定：“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。”然而卻并未規定當被征收人不予配合時該如何擔責，使得針對被征收人制定的配合義務極易在實踐中形同虛設，缺乏強制效力。被征收人不配合，征收糾紛便隨之而來。

第29條規定：“審計機關應當加強對征收補償費用管理和使用情況的監督，并公布審計結果?！比缛魧徲嫏C關未依法對征收補償費用管理和使用情況進行監督，或未公布審計結果該承擔何種法律后果?是比照第30條針對市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員的擔責規定，還是另依他法?缺乏有效的法律責任，使得審計機關自身行為缺乏規制，易怠于行使其監督職責。

(二)規范明確性

1、完善進步之處。在《條例》頒布生效之前，有關土地征收與補償，主要適用的是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權法》、《城市房屋拆遷管理條例》與各地方根據各自具體情況所制定的相關地方性規章等。其中最重要的、在全國范圍內生效的為《土地管理法》?？赏ㄟ^與上述法律法規的比較，來評價分析《條例》的進步與完善之處。

(1)適用范圍的明確性。法律規范的適用范圍又稱法律規范的效力范圍，即法律規范對于什么樣的人，在什么時間、空間范圍內對于人們具有拘束力。法律規范的適用范圍包括在時間上的適用范圍、在空間上的適用范圍和對人的適用范圍。此處，我們主要對空間上的適用范圍加以評價。

原《城市房屋拆遷管理條例》僅適用于城市規劃區內國有土地上的房屋及其附屬物的拆遷。集體土地上的房屋拆遷適用《土地管理法》、《物權法》等有關集體土地征收的規定及相關地方性法規規章的規定。在《條例》出臺前，法律規定的征收范圍不但包括基于公共利益而征收的土地，還包括非公益性商業用地。允許非公益性商業用地的征收，在實踐中極易造成征地權的濫用，利用國家權力不當地剝奪私權，侵害原土地權利的合法權益，易造成行政權力的腐敗。

為從制度上解決這一問題，此次新條例做了嚴格限制。首次對征收范圍進行了具體細化的明確。確定的土地管理制度創新精神應該是逐步縮小征地范圍。根據該精神，《條例》規定：只有為維護公共利益才可進行征收，從而排除了非公益性商業用地的征收。

統計資料表明，截止到2007年底，全國征地用途中僅有20％土地是為綠化等公共利益的，80％的農用地被征用后轉做房地產開發、高速公路修建等建設用地。

針對此現狀，《條例》第1條規定：“為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例?！痹谠冻鞘蟹课莶疬w管理條例》第1條“加強對城市房屋拆遷的管理”的基礎上增加了“維護公共利益”，與《物權法》的相關規定相一致，即只有為了維護公共利益，才能進行征收。

同時該法首次對“公共利益”進行界定，以列舉的方式嚴格限制其范圍，《條例》第8條明確規定其所指的“公共利益”主要包括國防、外交需要，組織實施能源、交通、水利、教科文衛體、資源環保、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業需要，保障性安居工程建設需要等。第一次以法律的形式劃定了在理論上和實踐上都存在較大爭議的“公共利益”的大致范圍，避免實踐中因為規定不明而出現征收范圍肆意擴大的現象。

除此，首次明確排除了“違建”補償，明文規定違規建筑不屬于《條例》的補償范圍。違規建筑是否獲賠一直是土地征收實踐中的爭議問題，《土地管理法》與原《拆遷管理條例》均未對該問題做出直接規定，造成實踐中糾紛不斷?！稐l例》第16條首次明確規定：“房屋征收范圍確定后，不得在

房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償?！边@一規定有效解決了“違建”獲賠的爭議，打擊了部分地方為獲得更多補償款而臨時突擊擴建的行為，有利于公平正義。

(2)執法主體的明確性。原《拆遷管理條例》在對征收工作主體進行規定時用詞混雜。其在第5條規定“縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門(以下簡稱房屋拆遷管理部門)對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理”，第7條卻規定“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內，對申請事項進行審查：經審查，對符合條件的，頒發房屋拆遷許可證?！蓖瑫r使用“縣級以上地方人民政府”與“市、縣人民政府”造成在實踐中區級人民政府征收權的資格爭議問題。而《條例》則統一規定為“市、縣級人民政府”，有效避免了區級人民政府征收主體資格的爭議問題。

(3)執法對象的明確性。原《拆遷管理條例》第1條規定：“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當事人的合法權益，保障建設項目順利進行，制定本條例?！庇纱丝芍?，其將執法對象定為“拆遷當事人”。但何為“拆遷當事人”?在實踐中，往往難以界定，范圍不一。是僅指房屋所有權人?抑或包括房屋承租人或其他利益相關人?《條例》則避免了“拆遷當事人”這一模糊概念的使用，而采用“被征收房屋所有權人”這一更為具體明確的表述，縮小了執法對象的范圍，在司法實踐中更具有操作性。

(4)執法程序的明確性。《土地管理法》并沒有細化具體規定土地征收程序，僅在第46條籠統規定，“國家征收土地的。依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。被征收人應當在公告規定期限內，到有關部門辦理征地補償登記。即“法律條款并沒有明確事前知情和主動參與的權利，而只是強調了被征收人要履行事后參與的義務，而法律實體之外又缺乏必要的協商或聽證程序作為補充，加上農民受知識層次、信息占有量等因素的限制，參與公共事務能力較弱，如果沒有適當的程序制度作保障，在利益受到侵害時往往不能及時有效地維護合法權益?！?/p>

《條例》則對執法程序做了具體細化。第8條至第29條完整規定了征收與補償的執法程序，涵蓋征收前至征收后的全部過程，使實踐過程中的每一步均有法可依，有法可循。特別是對于房屋所有權人私權的保護，比之《土地管理法》更為全面具體。第27條首次提出“先補償，后搬遷”的概念，順應民心地將禁止野蠻拆遷寫入條文，符合依法治國，建設社會主義和諧社會的需要?！跋妊a后搬”這一概念的首次正式提出也有力保障了房屋所有權人的財產權，從而在最大程度上地維護了私權。

同時，從程序上否定了行政強制拆遷。作為一貫爭議熱點，行政強制拆遷在此次《條例》中的廢止有著巨大積極意義。據住房城鄉建設部統計，近幾年來，行政強制拆遷的比例平均為0.2％左右，強制拆遷過程中出現的惡性事件雖然是極少數，但必須高度重視，切實采取有效措施，杜絕此類事件發生。新條例第28條規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料?！边@一規定有利于文明拆遷的實現，促使拆遷部門采取更為溫和的拆遷談判方式，在一定程度上緩和了征收方與房屋所有權人之間的矛盾。

(5)執法標準的量化不確定性。執法標準的量化不確定性可經下列公式加以計算：

執法標準的量化不確定性=(處理項上限－處理項下限)÷處理項上限

經上述公式計算所得的商越大，則執法標準的量化不確定性就越大。因為根據上述計算公式所得百分比越大，意味著條文在內容上就具有更大的自由把握與發揮的空間，在實踐中行政機關的自由裁量權就越大，即該條文在內容上的隨意選擇性與量化不確定性就越大，操作起來因缺乏明確規定與標準就越發困難，法律可操作性也就越小。

《土地管理法》在多方面存在執行標準的量化不確定性。以征收補償標準為例，該法第47條是有關土地征收補償的核心規定，這條概括性的規定構成我國土地征收的根本制度。透過條文可知，我國《土地管理法》規定的土地補償標準是：土地補償費為被征耕地前三年平均年產值6－10倍，安置補助費為4－6倍，二者的總和最高不得超過被征用前三年平均年產值的30倍。套用執法標準的量化不確定性公式，將字母a設為常量，代表被征耕地前三年的平均年產值，則土地補償費的上限為10a，下限為6a，代入公式即為：

(10a-6a)÷10a=0.4

即該條文的量化不確定性為40％。

反觀，新條例第19條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格?！卑凑绽硇缘慕灰滓巹t，開發商給付的補償款會盡可能貼近市場價格，不太可能過多偏離市場價格。因此土地補償費的上限價格會接近于其下限價格，即接近于市場價格。換言之，上限與下限之間的差額近乎為0，則帶入上述公式即為：

0÷市場價格=0

即該條文的量化不確定性為0，亦即意味著該條文的可操作性非常高。通過上述計算清晰可知，新條例在土地征收補償費方面，其可操作性明顯高于《土地管理法》。

需要注意的是，上述公式只適用于金額的計算，對于同種條件不同處罰或不同條件不同處罰的情形并不適用。這兩種情況因種類不同而不能相比。對于前者，即同種條件不同處罰的規定，在實踐中很易造成執法機關都傾向于選擇更有利于自己的A處罰方式，而逃避另一種相對而言獲益少的B處罰方式。比如條文若規定執法機關可以采用罰金或吊銷執照的方式進行處罰，則在實踐中絕大多數執法機關都會選擇罰金而不采用吊銷執照的方式，從而造成行政權力的濫用。這種選擇權實際上具有很大任意性與自主性。量化不確定性大，法律可操作性小。

而對于后者，即不同條件不同處罰的規定，雖在形式上是放于同一條文中，然而在實質上卻可拆分為兩個不同條文的內容。在A條件下實施對應的A處罰，此為一個條文的內容；在B條件下實施對應的B處罰，此為另一個條文的內容。不同前提條件，不同處理結果，應分開確定計算其量化不確定性，不可籠統套用上述公式計算。

2、存在問題。雖然總體而言，《條例》具有較強法律可操作性，較之《土地管理法》與原《城市房屋拆遷管理條例》在規范明確性方面有了很大改善與進步，但不可避免的亦在一些方面仍存在問題，需進一步完善其內容，以增強其可操作性。

(1)在適用范圍的明確性上，有關“國有土地”的范圍規定還需要進一步界定?！稐l例》的適用范圍是“國有土地”，相對于原《城市房屋拆遷管理條例》，適用范圍更大，然而“國有土地”的界定是一個復雜問題?！艾F實中的‘國有土地’大

體有這樣幾種：一是已征用或已經確權給使用者的國有土地；二是依時頒發的土地房產所有證換發新使用證的國有土地；三是城市市區居民使用的土地，按城市的土地屬于國家所有，在土地初始登記時確定為國有土地：四是城市、城市郊區的農民特別是城中村居民，因轉戶、拆遷等情形，土地隨之轉為國有土地；五是第二次全國土地調查中對城市市區的土地調查登記為國有土地的：六是依法不屬于集體所有的國有土地。

實踐中面臨的復雜問題是，有的‘國有土地’未經過征收程序，有的沒有給原集體經濟組織支付過補償，有的是先辦理房產所有證后辦理土地使用證，有的仍然由農村集體經濟組織使用甚至仍然是農用地?！倍稐l例》僅籠統規定“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回”，則上述各類國有土地是否都適用“收回”規定?是否排除某些情形?如何確定哪些被收回的國有土地應該補償?“例如，因‘城中村’改造、居民轉戶等原因形成的國有土地是否補償?第二次全國土地調查中登記為國有土地是否補償?沒有支付過征用補償而直接按‘城市土地屬國家所有’規定登記發證的原集體土地是否補償?這些問題直接影響能否收回土地使用權?！币驗椤稐l例》未對“國有土地”的范圍進一步界定。所以在房屋征收的實踐操作中有可能造成無法可依的局面，從而使該新條例的可操作性大打折扣。

(2)在執法主體明確性上，有關房屋征收實施單位及其法律責任的規定需要進一步完善。按照現行規定，“建設單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實施拆遷，由于拆遷速度和建設單位、拆遷單位的經濟利益相關。容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當時的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規定政府是征收補償主體、取消建設單位拆遷的基礎上，進一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實施機構，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施機構不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施機構實施房屋征收與補償的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。”首先，此處的房屋征收實施單位到底指誰?“不以營利為目的單位主要有三種：一是國家機關，二是承擔行政管理職能的事業單位，三是民辦非企業。從立法意圖來看，國家機關可以排除，但房屋征收實施機構究竟是屬于承擔行政管理職能的事業單位還是民辦非企業，抑或兩者兼而有之?”期望予以明確。其次，對于超出房屋征收部門委托范圍所實施的行為，房屋征收實施部門該如何承擔法律責任?若由房屋征收實施部門自身承擔，則若在其不具有承擔能力的情形下，誰該為其承擔?這些都是實踐中將遇到的問題。

(3)在執法程序明確性上，有關土地價值確定程序、房屋調查登記的規定和被征收房屋的“土地用途”的認定規定需要進一步細化。《條例》第2條規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收入)給予公平補償?！倍鴮τ诒徽魇盏耐恋兀瑒t只在第13條規定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回?！背瞬o進一步的處置辦法。有收回，則應有補償。法律規定的補償標準僅為“合理”二字，那么這便涉及到對“合理”的判斷。何謂合理補償?補償多少才謂合理?這其中的關鍵問題即為對被收回土地的“價值”進行確定。尤其是劃撥土地，作為被收回土地的主要類型之一，其價值在實踐中向來難以確定，然而新條例并未對劃撥土地的價值確定程序予以規定。

實踐中收回國有土地使用權的操作程序應該如何?有關國有土地“收回”應由誰執行?補償主體是誰?鑒于當前我國大多城市社區(居委會)是從原生產隊改制而來，集體經濟組織實體早已發生轉移，那么，轉移后的補償主體是誰?“許多住宅用地原來給村(居)委進行過補償，那么，現在應補給誰?國家、省級項目在被征收房屋的國有土地上進行建設的，要不要給市、縣政府進行土地補償?”進一步探討，依什么程序計算補償金額?“《條例》明確被征收房屋價值的補償是‘被征收房屋類似房地產的市場價格’，顯然已包含了土地補償或土地使用權收益。那么，原集體經濟組織的土地補償應該如何計算?單位和個人獲取的‘市場價格’中要不要顯化‘土地價值’?同時，房屋價值由‘具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定’，其‘相應資質的房地產價格評估機構’實際上是住建部門確定的資質，那么國土資源部門確定資質的‘土地價格評估機構’能否參與?”以上均是尚待進一步明確之處。

新條例第15條規定：“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記。被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布?！?/p>

“對房屋及相關情況進行調查登記，是新條例新設立的程序，調查登記的情況在很大程序上決定了公平補償的基本要求能否實現。但對被征收人拒不配合的，如何處理，新條例并未規定?！惫P者以為，可采用信息登記公開的方式，將拒不配合的被征收人情況登記在冊，用以備案，建成檔案系統歸總，便于隨時查閱。

新條例第16條規定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。房屋征收部門應當將前款所列事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續。暫停辦理相關手續的書面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年?！比绾谓缍ㄊ欠裆米愿淖儭巴恋赜猛尽?被征收房屋所使用的土地用途如何認定?條例尚未有明確規定。依據前述《條例》第15條規定，被征收房屋用途的認定，主要采取調查登記的辦法，那么如何“調查登記”?法律并未明確規定。條例只規定房屋征收部門進行調查登記，則國土部門是否同樣有權參與調查登記?“房屋用途與土地用途是否應該‘登記一致’?改變房屋用途的同時改變土地用途是否不予補償?新建、擴建、改建房屋的同時，擅自改變土地用途和改變土地使用條件的是否要處罰?改變土地用途行為在被征收房屋‘調查登記’時被認定為‘合法’的，國土部門還要不要處理?

事實上，長期以來拆遷工作中房屋和土地用途的認定，與能否順利達成拆遷協議有著十分直接的關系。為了獲得更大的經濟利益而改變了住宅用途，但在拆遷時得不到滿足，一些‘釘子戶’就是這樣產生的?！币虼?，必須對被征收房屋的“土地用途”認定程序加以進一步明確。

三、評價結論

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房地產調控政策在房地產市場、土地供應、保障房建設、商品房銷售、稅收和金融等方面不斷深入，房價、地價上漲趨勢得到初步控制。保障房建設規模和政策支持力度空前加大，相關建設、配置、運營、退出等管理制度開始完善。同時對拆遷市場造成了深遠的影響，首先拆遷成本將受到控制，但被拆遷人的期望不會降低，從而拆遷周期將延長，最終影響土地上市。其次需優先保證保障房用地供應，從而政府和開發商的市場目光將投向何方將不言而喻。最后對商品房購買的限購，將導致拆遷人需準備更多的安置房源用于安置被拆遷人。

在房地產市場變化多端的時期，必然要求作為該行業的專業人員不斷學習，從而適應市場，滿足相關方的各種需求。本文將從征收相關的政策文件解讀出發，分析征收政策對各種類型項目的影響，并就北京市征收項目的操作流程進行匯總。

一、征補條例及其配套文件的要點解讀

（一）征補條例要點解讀

1、對公共利益的界定清晰，非公共利益拆遷暫時無法可依。

《征補條例》對公共利益的六種情況進行了列舉，概念界定更加清晰，但調整范圍變窄了；同時，為彌補法律法規的滯后性，增加了第六條作為兜底條款，即法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

政府亟待改變在拆遷工作中的角色和被動局面，明確政府只承擔國有土地上公共利益項目的房屋征收職責，并通過強化行政力量保證關系國計民生的項目能夠順利實施，使政府擺脫開發商盈利工具的形象；同時，征補條例沒有涉及非公共利益部分拆遷，也意在讓政府退出非公共利益拆遷領域，讓非公共利益拆遷回歸市場行為。

2、征收取代拆遷，房屋征收的主體為市縣級政府。

3、想通過政府行為來保證征收與補償不存在任何營利目的。規定建設單位不能參與搬遷，征收實施機構不以營利為目的。

4、補償范圍和標準予以明確，補償程序規定先補償后搬遷。

補償標準一直是引發搬遷矛盾的主要因素?！墩餮a條例》對征收補償的范圍、標準和程序進行了明確，并規定可對被征收人給予補助和獎勵。明確補償不得低于被征收房屋類似房地產的市場價格。使市場價格成為了補償底線，彰顯征收的強制性補償，保證被征收人所得補償在市場上能買到區位、面積類似的住房，保障被征收人的居住水平不降低，對被征收人的切身利益進行了保護，有利于避免發生社會矛盾和糾紛。

5、強調決策民主、程序正當、結果公開、公平補償的原則。

一是作出房屋征收決定前，準備工作更多，要求更高。包括組織社會穩定風險評估、聽證會、制定征收補償方案等，準備周期也將拖長，制約因素增多，項目啟動將會變得更加困難。

二是尊重被征收人的知情權、參與權和選擇權，該條例以大量條款對“公開、公平、公正”的原則進行了落實，改變了過去拆遷人制定拆遷政策被拆遷人被動接受的局面。

三是有利于被征收人之間互相監督，對“釘子戶”形成廣泛的社會輿論壓力，促進形成公開透明和良性互動的征收環境；同時，征收可能會因多次論證、聽證等因素影響，導致征收周期加長，與被征收人的溝通工作更加凸顯重要。

6、對已簽協議不履行的，只能通過向法院解決。

取消原《拆遷條例》中規定已簽協議可以仲裁、可以訴訟，訴訟期間可以申請強制執行的救濟途徑，規定只能等法院判決生效后，申請法院強制執行，這樣等待的時間會較長，征收進度會因此變慢。

7、對于未達成補償協議的處理辦法。

可以申請行政訴訟或行政復議的只有被征收人一方。征收的主體是政府，政府不能既當運動員又當裁判員，強制執行的機關只能是居中的第三方人民法院。

8、征補條例增加被征收人產權調換的選擇權。

在過去的拆遷中，補償方式是由拆遷人一方決定的，如果拆遷人沒有房源，則可以不提供房源?！墩餮a條例》強調被征收人的選擇權，即被征收人如果提出房屋產權調換的要求，則征收人必須要提供相關房源。為了舊城改造進行的征收，則還應在改建地段或就近地段提供住宅。因此，按照《征補條例》精神，預備符合要求的房源是項目啟動的重要前置條件，這對今后征收工作的實施提出了更高的要求。

9、強調征收的前提是保證社會穩定。

《征補條例》的出臺背景是因各地違法拆遷、暴力拆遷、野蠻拆遷等惡性事件層出不窮，在拆遷領域出現了大量社會矛盾和沖突，不僅使政府面臨巨大的輿論壓力。而且對黨和政府形象造成了嚴重損壞?！墩餮a條例》的出臺，除順應民意呼聲之外，更是將征收維穩工作提高到講政治，講大局的高度，防止征收工作再次成為破壞或影響社會和諧穩定的事件多發地帶。

10、對未登記房屋規定更為細化，違法建筑均不補償。

《征補條例》采用更為審慎的態度，在征收之前對未進行登記的房屋進行合法性界定，相當于將房地產領域的相關遺留問題提前予以解決，既體現了對被征收人權益的尊重和保護，又為以后的征收掃除了障礙，保障了征收工作的進程。

11、僅針對被征收房屋產權人補償，房屋租賃人沒有規定。

征補條例只是針對房屋的產權人，對于有租賃關系的房屋產權人與租賃人之間的關系及補償處理由出租人自行解決。

（二）2011年6月7日住建部下發《國有土地上房屋征收評估辦法》（建房【2011】77號），該文件較2003年出臺的《城市房屋拆遷估價指導意見》（建住房【2003】234號）更體現公開、公平、規范，體現一大政治特點，向民主邁進了一步，關注民生，使補償更為公平。

1、體現市場價值補償原則，使征收補償價格與市場交易價格相匹配，實現公正評估。

2、明確強調由被征收人選擇評估機構，保證了被征收人的自主選擇權，充分體現民主原則。

3、規定初步分戶評估結果要公示，避免拆遷工作人員適用標準的不統一性，實現陽光補償，透明拆遷。

4、操作程序和救濟措施規范化，明確規定征收評估的流程和方法，力求充分體現被征收房屋的市場價值，避免因房屋價值被低估而帶來的不公平現象。

（三）2011年5月27日北京市人民政府下發《北京市國有土地上房屋征收與補償實施意見》（京政發【2011】27號），該文件主要規定了征收決定項目主體、工作步驟（九步驟）及需公開的相關內容（五公開）。

（四）2011年6月10日北京市高級人民法院下發《關于施行前已取得拆遷許可證項目所涉案件有關審判、執行工作的若干意見（試行）》（京高法發[2011]194號），該文件主要規定《征補條例》施行前本市國有土地上已取得拆遷許可證項目所涉案件的申請、受理、判決、執行（先予執行和強制執行）等相關程序規定。在審判和執行過程中遵循爭取各方理解和支持，嚴格依法審查標準，多做矛盾化解工作，慎用強制手段，切實維護社會和諧穩定，努力實現“不強而解、不執而行”的工作方針。

（五）2011年10月19日北京市人民政府下發《關于廢止〈北京市城市房屋拆遷管理辦法〉等規章和規范性文件的決定》第239號，該文件主要規定廢止《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（2001年11月1日北京市人民政府第87號令）、《關于北京市城市房屋拆遷補助費有關規定的批復》（2001年12月5日北京市人民政府京政函109號文件）等相關規范性文件，但《征補條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。

（六）2011年11月2日北京市住房和城鄉建設委員會下發《北京市國有土地上房屋征收與補償中住房保障優先配租配售管理辦法》京建法〔2011〕17號，該文件主要規定征收主體及住房保障相關管理部門應優先滿足被征收人符合本市公共租賃住房、廉租住房、經濟適用住房或限價商品住房條件的配售配租工作，并要求住房保障部門拆遷現場辦公，簡化審批程序，提高辦事效率等相關事宜。

（七）2011年11月2日北京市住房和城鄉建設委員會下發《北京市國有土地上房屋征收房地產價格評估機構選定辦法》京建法〔2011〕16號，該文件主要從維護大多數被征收人的利益出發，規定國有土地上房屋征收房地產價格評估機構的資質要求，評估機構選定的組織主體，組織程序等內容。

（八）2011年11月18日北京市住房和城鄉建設委員會、北京市人力資源和社會保障局、北京市工商行政管理局聯合下發了《北京市國有土地上房屋征收停產停業損失補償暫行辦法》京建法〔2011〕18號，該文件規定主要是國有土地上房屋征收時，停產停業損失補償房屋的認定標準，補償標準以及進行補償相關程序等。

二、征補條例及配套文件對拆遷市場的影響

1、對在施項目的沖擊性較大。主要體現為：居民期望值升高，要求貨幣補償或安置房屋標準更高，普遍存在觀望態度；拆遷周期將延長，隨之拆遷成本增大，拆遷難度加大；政府支持力度減弱，沒有強制拆遷保障，后續收尾難度大。從而拆遷主體就需創新工作方式，多渠道尋求拆遷突破點。

2、對停滯項目和已取得前期手續但未啟動的項目的影響更大，再啟動的可能性更小，拆遷成本、難度增大；具有實施主體變更的可能性；操作程序和組織模式將發生變化。從而需詳細分析項目狀況，結合政策，創新工作方式，多渠道尋求拆遷突破點；需進一步研究分析是否可轉入公共利益范疇，由政府實施征收工作或按協議收購方式實施。

篇7

    現將財政部、國家土地管理局財綜字（1995）10號文《關于加強土地使用權出讓金征收管理的通知》轉發給你們，并結合我市具體情況，補充通知如下，請一并遵照執行。

    一、土地收入征收的范圍：

    （一）土地出讓預定金

    （二）出讓地價款，包括土地使用者轉讓劃撥土地使用權補辦出讓手續支付的地價款；

    （三）土地收益金，包括地租；

    （四）土地使用費，指土地出讓合同中規定的每年應收取的土地使用費；

    （五）其它有關收入。

    1.按照規定延期付款期間應當收取的資金占用費；

    2.土地使用者違約造成的扣繳定金；

    3.其他收入

    二、土地收入的交繳

    （一）土地使用者支付的土地有償使用費用，由市、區縣房屋土地管理部門填寫市財政局統一印制的《北京市國有土地有償使用收費》專用票據，將土地收入存入經財政局認定的房屋土地管理部門在銀行開設的國有土地有償使用收入專戶。

    （二）市、區縣財政局要在同級房屋土地管理部門國有土地有償使用收入的相同開戶銀行開設財政國有土地有償使用收入專戶。

    （三）經辦國有土地有償使用收入的銀行，應在房屋土地管理部門收到土地有償使用收入的次日，將全部款項劃入同級財政部門國有土地有償使用收入專戶。

    （四）因合同取消、調整等原因應退還的有關收入，市、區縣財政局應根據房屋土地管理部門提供的情況，及時核實并辦理退還手續。

    （五）各區、縣也可采取由土地管理部門與用地單位簽定土地出讓合同后，由用地單位將土地有償使用收入直接繳入財政專戶的辦法。

    （六）各級開發區土地收入的交納也應按上述辦法執行。

    三、市、區縣財政局應當按照本級人民政府出讓土地使用權的批準權限分別負責土地有償使用收入的征收管理，并監督本通知的實施。

    四、土地使用者應按土地使用權出讓合同規定的期限繳納地價款，未按照合同規定交款的，房屋土地管理部門可解除土地使用權出讓合同，不予辦理土地登記，不發放土地使用證，并可追究受讓方的賠償責任。

    五、房屋土地管理部門須按照有關規定填報“國有土地出讓情況報表”和“國有土地有償使用收入情況報表”，有關報表及要求另行制發。

    六、本通知下達前已經取得土地收入的遠郊區、縣應當按照本通知進行清理，按此規定將土地收入繳入同級財政專戶。

    七、本通知自之日起執行。

    財政部、國家土地管理局關于加強土地使用權出讓金征收管理的通知（財綜字〔1995〕10號）

    各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、土地管理局（廳）：

    為了進一步加強土地使用權出讓金（以下簡稱“土地出讓金”）的征收管理，現對土地出讓金征收管理的有關問題通知如下：

    一、根據國務院和財政部的有關規定，土地出讓金應全部上繳財政，由財政列入預算，?？顚Ｓ?，專項用于城市基礎設施建設和土地開發。

    二、財政部門是土地出讓金收入的主管機關，土地行政管理部門是土地出讓金的代征機關，其他部門和單位一律不得代為征收。

    三、國有土地使用權有償出讓合同簽訂后，土地管理部門根據土地出讓合同，負責填發“繳交國有土地使用權出讓金登記單”（以下簡稱“登記單”）。登記單一式五聯，第一聯存根（土地部門），第二聯、第三聯和第四聯土地部門填寫后，送交財政部門；第五聯代交款通知單，交土地受讓方。

    四、土地受讓方應根據交款通知單規定的金額、開戶銀行和帳號，按規定時間將土地出讓金直接繳入“土地出讓金財政專戶”。

    五、土地受讓方按合同規定全部付清地價款后，財政部門應為土地受讓方開具“土地出讓金專用票據”，并在登記單第四聯和第五聯上加蓋收訖章。加蓋收訖章后的登記單第四聯，退土地部門存檔。土地管理部門根據土地受讓方所執加蓋收訖章后的登記單第五聯、土地出讓金專用票據及有關規定，辦理土地登記手續，填發土地使用證。

    未按合同約定交繳土地出讓金的，土地管理部門可解除土地使用權合同，不予辦理土地登記，不發放土地使用證，并可追究受讓方的賠償責任。

    六、財政部門應設“土地出讓金財政專戶”，用于土地出讓金的專項存儲和清算。財政部門應于次月五日前和土地管理部門核對、清算當月的土地出讓金收入和支出。土地部門應按出讓宗地填報“國有土地使用權出讓金清算單”（以下簡稱“清算單”）。清算單一式三聯，第一聯土地部門存檔；第二聯和第三聯報送財政機關。財政部門應根據土地管理部門填報的清算單，及時清算、撥付有關費用并核撥土地出讓業務費。清算核撥有關費用后的土地出讓金凈收益應按季繳入金庫，由當地人民政府根據城市基礎設施建設、土地開發和管理情況，專項使用。

    七、“繳交國有土地使用權出讓金登記單”、“國有土地使用權出讓金清算單”、“土地出讓金專用票據”式樣由財政部統一規定，由各省、自治區、直轄市和計劃單列市財政部門監制并發放。

    八、各省、自治區、直轄市和計劃單列市財政廳（局），應會同土地管理部門，根據本通知結合本地實際情況制定實施辦法。

篇8

ⅹⅹ路南段征收補償方案聽證會主持詞

（2016年月日）

現在開會，請與會者關閉通訊工具或調靜音狀態。

尊敬的各位領導、聽證代表、列席代表、同志們:

大家上午好!請各位代表和旁聽人員找位置坐好。

為了廣泛征求社會各界對《ⅹⅹ路南段國有土地上房屋征收補償方案》的意見，切實維護被征遷戶的合法權益，使補償方案更切合實際，更具科學性和可行性，今天在這里召開ⅹⅹ路南段（國有土地上）房屋征收補償方案聽證會。今天會議共有七項議程: 一是說明聽證主題，介紹聽證代表、出席及受邀人員，并核對聽證參加人的身份及到場情況。二是宣布聽證紀律及注意事項。三是陳述征收補償方案的合法性說明。四是聽證代表質詢、提問和發表意見。五是聽證陳述人進行答辯。六是聽證代表最后陳述。七是總結歸納。

下面，進行第一項議程，說明聽證主題，介紹聽證代表、出席及受邀人員，并核對聽證參加人的身份及到場情況。

聽證主題是：“賢路當廣不當狹，言語當開不當塞”。為完善ⅹⅹ路南段（國有土地上）房屋征收補償方案，加快推動項目實施進度。今天，我們在此以公開的方式召開聽證會，這是依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十一條：“因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會”的要求，在此對ⅹⅹ路南段（國有土地上）房屋征收補償方案進行廣泛聽取社會各界的意見和建議，以提高政府行政決策的透明度，推進民主決策、科學決策。誠懇地希望各位仁者見仁、智者見智、建言獻策。

6月1日，項目指揮部在政府網站了（國有土地上房屋）征收補償方案聽證會的有關事項公告，并采取公開報名和推薦的方式征集參會聽證代表,截至昨天總共報名 人，經過社區和職工代表確認，我們從個人報名和推薦代表中產生 人，分別來自 人、 人、 人。另外從縣人大代表、政協委員、政府辦、監察局、公證處、審計局、物價局、新聞媒體、城關鎮、社區等單位邀請代表10人。下面，讓我們以熱烈的掌聲對各位領導、聽證代表、應邀代表和參加聽證會的表示熱烈歡迎!

受指揮部委托，今天的聽證會由我擔任主持人，本人是ⅹⅹ; 聽證員由ⅹⅹ擔任。聽證陳述人由ⅹⅹ擔任。記錄人由 律師事務所注冊律師 擔任。這里說明一點的是：會議全程錄音錄像。下面，請聽證員核對聽證參加人的身份及到場情況?！?/p>

核對完畢，參加今天聽證會的應到聽證代表 人，實到聽證代表 人，符合法律規定，會議可以舉行?，F在進行第二項議程，宣讀聽證紀律及注意事項:

1、會議紀律：

(1)參會人員不得隨意提前離開會場。

(2)全體參會人員應自覺維護會場秩序，會場內嚴禁喧嘩、哄鬧或隨意走動。

(3)與會人員應相互尊重、真誠相待，嚴禁使用偏激語言攻擊、指責或詆毀他人。

(4)代表發言時，請舉手示意，經同意后方可發言。其他人應認真聽取，不得隨意發言、提問和插話，影響代表發言。擅自退出聽證的，視為放棄聽證權利，不影響聽證正常進行。

2、注意事項：

(1)因會議時間較緊，每位代表發言時間一般控制在5分鐘之內（發言超過時間，將被提示）。

(2)代表發言時，請先介紹自己的姓名、單位和職業，并圍繞會議主題，簡明扼要地闡明自己的觀點，對本次征收補償方案提出具體的意見和建議。

(3)旁聽代表、特邀代表、列席代表和會務工作人原則不在會上發言，如時間允許，旁聽人員也可發言（2至3 人），意見建議相同的則不重復，其它意見可以以書面形式提交。

……

現在進行第三項議程，請縣征收辦主劉佩冉同志陳述《ⅹⅹ路南段國有土地上房屋征收補償方案 (聽證稿)》。

……

現在進行第四項議程，聽證代表質詢、提問和發表意見。下面，請參加聽證會的代表發表自己的意見和建議，也可遞交書面材料，請記錄人員做好記錄、收集和匯總工作。

……

現在進行第五項議程。請陳述人就聽證代表提出的相關建議和詢問進行現場解答。

……

現在進行第六項議程，請聽證代表最后陳述?？紤]時間問題，允許2名旁聽發言，現在想發言的請舉手

……

現在進行會議最后一項議程，總結歸納，會后請各位代表、聽證員、記錄員在聽證記錄上簽名。

……

篇9

關鍵詞：房屋征收；財產權利；公共利益；補償

中圖分類號：D923 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）11-0045-02

一、房屋征收中的公民財產權利

財產權是憲法賦予公民的基本權利之一，也是公民享有的最為重要的私權利之一。而作為民法基本原則之一的私法自治原則，也要求公民對其財產享有獨立的排他的支配權。但是在現實生活中，卻不斷遭受各種違法征收行為的侵害和剝奪?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》的施行雖然表明了國家要對被征收人進行公平補償的決心和信心，但是縱觀其內容，我們不難發現《國有土地上房屋征收與補償條例》只涉及國有土地上的房屋所有權[1]，公民的財產權利未能獲得全面、系統的保護，這主要包括以下兩個方面。

（一）國有土地上的房屋所有權

我國《物權法》第39條規定，“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益、和處分的權利?！泵穹ㄍㄕf認為處分權是所有權內容的核心，是所有權最基本的權能[2]。而在房屋征收過程中，公民不能根據個人的想法和意愿處分自己的房屋，若不對公民的房屋所有權進行充分的保護，公民的財產權利很容易受到的侵犯。

（二）租賃權

與已廢止的《城市房屋拆遷管理條例》不同的是，《國有土地上房屋征收與補償條例》取消了對房屋承租人權利保護的規定，他們無法作為房屋征收關系的一方主體參與其中以維護自身的合法權益，這是較為不妥的。

當征收標的為房屋所有權時，被征收人當然為房屋所有權人，但是我們應該看到承租人的租賃權雖然不是征收標的，但房屋承租人基于所享有的租賃權也應當獲得征收補償。房屋承租人的租賃權會因房屋所有權的變更而受到影響，承租人若只是通過向房屋原所有權人主張交付租賃物和使租賃物適于使用收益的狀態[3]，是很難得到實現的，否則《城市房屋拆遷管理條例》就不會在《合同法》已經制定和頒布的情況下，專門設立法律條文對其進行規范，明確房屋承租人有獲得拆遷安置補償的權利，這無疑不是為了強化承租人的法律地位，使其可以在有法律依據的情況下行使自身的合法權益。況且，房屋承租人的財產權雖然并非是征收直接剝奪的對象，但其權益損害卻與征收的實施具有直接的因果關系[4]。

房屋承租人作為征收關系中一種非常重要的利害關系人，應當被認定為債權意義上的征收關系人，在今后的立法中，應當明確規定承租人的征收關系人法律地位，或者將其置于“有獨立請求權的第三人”的地位。

二、房屋征收中公民財產權利受到侵犯的主要原因

（一）公共利益界定不明確

在公益征收實踐中，無法將公共利益從商業目的中分離出來，造成了濫用政府權力干預房屋征收、糾紛嚴重等現象，作為弱勢一方的被征收人得不到有效的保護[5]。

而區分公益征收和商業拆遷行為的關鍵就在于對公共利益的界定。我國《憲法》第13條規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產權實行征收或者征用并應給予補償?！币虼?，只有出于實現公共利益的目的，才可以依法對公民的私有財產權實行征收、征用并予以補償，政府才能行使公權力介入房屋征收。但是《國有土地上房屋征收與補償條例》有對公共利益的概念和范圍的規定尚有模糊之處：首先，該條例第八條列舉的（二）到（五）項均是國家建設中的建設活動，但如果要判斷某一特定的項目是否屬于為了公共利益，仍沒有明確的判斷標準，沒有相對獨立的判定程序。其次，第八條中的（一）項關于“國防和外交的需要”的表述過于概括，沒有實際可操作性，而第（六）項的兜底條款更是為征收人濫用公共利益開鋪平了道路。最后，公共利益界定的權利主體交給了市、縣級人民政府，公民無法行使自身權利介入公共利益的確定程序。

（二）房屋征收補償機制不完善

被征收人的利益能否獲得應有的保護，在很大程度上依賴于征收補償，這也是房屋征收糾紛的核心問題。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》已經較之前的《城市房屋拆遷管理條例》取得了明顯的進步之處，但我國目前的房屋征收補償機制仍不完善，十分不利于保護作為弱勢群體的被征收人的利益。其主要表現為：房地產價格評估機構缺乏獨立性，房屋征收補償標準模糊，房屋征收補償范圍過窄，安置補償不到位，房屋征收補償責任分配不明確。

（三）司法救濟制度不完善

通過分析《國有土地上房屋征收與補償條例》，我們可以發現國家對于保障被征收人權益的司法救濟制度建構并不完善，這主要體現為以下幾點：第一，被征收人能夠提起行政復議或行政訴訟的事項僅為房屋征收決定，而對于房屋征收行為實施過程中的其他方面則無權進行訴訟。第二，被征收人對房屋征收決定提起行政復議或行政訴訟的期間，根據現有法律規定，征收行為將不會停止進行，即便被拆遷人果真勝訴，也無房屋可予以保護了。第三，房屋征收部門既負責實施房屋征收與補償的具體工作，又負責調查登記房屋具體情況的登記，很難形成有力的監督體制，無法實現對被征收人的權利救濟。

三、房屋征收中公民財產權利保護的建議

（一）正確界定公共利益的含義

公共利益含義的確定，能夠起到明確區分公益征收和商業拆遷，并能有效限制國家征收權的濫用，但是隨著時間的流轉，公共利益這一高度抽象概念的內涵和外延不斷發生變化，我們應該如何正確界定公共利益呢？

結合我國房屋征收的實際情況，我們可以從以下幾個方面來界定公共利益：第一，能夠使不特定多數人受益。根據少數服從多數的原則，超越個人利益的多數人的共同利益可以被認為是公共利益，但是絕對不允許政府以公共利益為借口運用權力完全不顧個人利益。此外，實現的公共利益必須要大于被侵害的個人利益以及采用最小的侵害手段實現公共利益，這是在實際運用中不可忽視的兩點。還需注意的是，少數人的利益也可能成為公共利益[6]。第二，應為向社會大眾提供公共產品或服務。這種產品和服務具有非競爭性和非排他性，由社會大眾普遍分享，而不能被個人專享。第三，以促進社會各方面的發展為目標。為了全社會的經濟、文化等方面的發展所采取的措施和手段當然應屬于公共利益，但是如果個人利益與全社會的發展相吻合，也可以被納入公共利益的范疇。第四，最終結果是使社會公眾獲得利益。如果僅口號上是為了公共利益，而實際最終的利益均為個別人所享受，則不能認定為是實質上的公共利益。

（二）完善房屋征收補償制度

1.完善房屋征收評估機制。完善房屋征收評估機制，最為重要的是房屋評估機構要保持中立，這主要包括兩個方面：評估機構經濟、組織上保持獨立和評估機構法律責任的獨立。

2.擴大房屋征收補償范圍。如前所述，租賃權作為公民的一項權利，在房屋征收過程中受到損失同樣也需要獲得補償，此外，公民依據《物權法》所享有的用益物權和擔保物權等均應受到合理的保護。故而，房屋征收應當是足額、完全的補償，補償范圍應是以對房屋所有權和租賃權為主，兼顧預期收益和其他無形財產利益等。

3.明確房屋征收補償標準。被征收人獲得的補償應當是與當時市場情況相符合的價格，絕對不能低于所遭受到的損失。我國可以借鑒世界上先進國家的做法，通過法律制度對房屋征收的具體標準和程序予以明確規定，如國務院可以根據房屋征收的實際情況，施行《國有土地上房屋征收與補償條例實施細則》，對補償的實質和程序條件、方法等問題進行詳細的規定。

4.建立安置補償監督機制。針對前述安置補償存在的問題，需要在如下幾個方面建立監督機制：首先，安置補償資金管理的監督機制，避免挪用和滯留安置補償金的現象。其次，安置房建設監督機制，督促征收人及時為被征收人安排安置房，使被征收人能夠盡快投入到正常的生活和生產中。最后，安置房質量監督機制，保證安置房質量，防止被征收人人身和財產權利受到侵犯。

（三）完善房屋征收司法解決機制

承前，我國在司法救濟層面上對于被征收人的保護是不夠充分的，國家權力機關在制定有關征收的法律時，應當對被征收人訴訟權的行使提供保障，在被征收人提起行政復議或訴訟時，征收人應當暫停征收行為的進行，以免成為無意義之訴。被征收人訴權的行使范圍絕不能夠僅限于征收決定這一個方面，其可以針對征收行為本身提訟，而更為重要的是當被征收人和征收人就補償協議產生糾紛時，被征收人提起的應是民事訴訟而非行政訴訟。

（四）提高公民的自我保護意識

在房屋征收中，被征收人法律維權意識淡薄、對拆遷知識了解的匱乏，是導致其私權利受到侵犯的一個不可忽略的原因[7]。因而，若想減少房屋征收糾紛的發生，單靠約束行政機關是遠遠不夠的，最為迫切的是提高公民的自我保護意識，這可以通過以下幾個方面來實現：首先，要培養公民參與意識，意識到自己作為國家的主人，應積極參與到房屋征收中，對各項工作的實施進行監督。其次，了解和學習關于房屋征收的法律、法規，掌握自身享有的權利都有哪些，并明確在權利受到侵犯時可以采取的救濟措施。最后，公民應意識到我國是法治社會，任何人權利的實現必須是合法的，不能侵犯他人的權利，自覺遵守法律，不企圖采取非法手段獲得更多的房屋征收安置補償。

四、結論

房屋征收中公民財產權利的保護問題，是我國在城市化建設中不可忽視的問題，其能否得以解決關系到社會財富是否可以公平地進行再分配，而這會影響到社會穩定的根基，國家必須認真處理房屋征收問題。若想使公民的私權利在房屋征收中不受侵害，我們就應該抓住問題的關鍵和實質，即公共利益內涵和外延的確定及房屋征收補償制度的完善。需要予以注意的是，除了規范征收人的行為，更重要的是公民應當提升自身的權利保護意識，其法律意識的增強可以在根本上減少自身合法私有權利受到侵犯的機率。只有內外因相結合，才能使公民的財產權利在房屋征收中獲得更加妥當的保護。

參考文獻：

[1]沈開舉.征收、征用與補償[M].北京：法律出版社，2006：113.

[2]楊震.民法學[M].北京：中國人民大學出版社，2009：226.

[3]戚兆岳.不動產租賃法律制度研究[M].北京：法律出版社，2009：105.

[4]房紹坤，王洪平.公益征收法研究[M].北京：中國人民大學出版社，2011：157.

[5]邢益精.憲法征收條款中公共利益要件之界定[M].杭州：浙江大學出版社，2008：255.

篇10

一、適用范圍

本方案適用于大街未施工建設路段1.5公里范圍內的征地拆遷，包括將東橋口段、西橋口段和東三里段集體土地征為國有，并對上述三個村征地范圍內120余戶房屋實施拆遷補償。

二、指導思想

認真貫徹落實《中華人民共和國土地管理法》、《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》、《省土地征收管理辦法》、《縣人民政府關于推進城區住宅房屋征收貨幣化補償安置的意見》等法律法規規章規范性文件，參照國有土地上房屋征收與補償有關法律法規規章有關規定，鼓勵貨幣化補償安置，積極利用開發性金融支持，為縣城中村改造體制機制創新積累可復制的經驗。

三、征地拆遷程序及補償

（一）擬征收土地公告、組織勘測調查?？h政府在被征地的東橋口、西橋口、東三里村集體經濟組織所在地擬征收土地公告?？h國土資源部門依據擬征收土地公告，組織勘測定界，并會同財政等有關部門、榆山街道辦事處及建設單位，與有關村民委員會、被拆遷戶現場調查、清點、核實，填寫土地征收勘測調查清單。

（二）實施房屋評估。

1.選定評估機構?？h國土資源部門會同榆山街道辦事處按照公開公平原則選定房地產價格評估機構。

2.評估方法及標準。被拆遷房屋比照擬征收土地公告之日被征收房屋所處房屋區位新建普通商品房市場價格評估確定。評估價值中包括房屋裝飾裝修價值以及附屬于該房屋的土地使用權的價值。被拆遷房屋依法配套建設的儲藏室、簡易房屋等附屬設施，給予貨幣補償，補償價格評估確定。被拆遷戶安裝的固定電話、有線電視、寬帶網、空調、太陽能熱水器等設施，按照拆遷房屋設備遷移補助費標準給予補償，不能遷移的按照附屬物補償標準給予補償。被拆遷房屋院落內的樹木，按照征地地面樹木補償標準給予補償。

3.房屋面積和用途確定。被拆遷房屋建筑面積和用途，以房屋權屬證書和房屋登記簿的記載為準。房屋權屬證書與房屋登記簿記載不一致的，除有證據證明房屋登記簿確有錯誤外，以房屋登記簿為準。無房屋所有權證書但建設手續齊全的房屋，其建筑面積以批準建設文件載明的建筑面積為準。

（三）簽訂征地拆遷補償安置協議?？h國土資源部門會同財政等有關部門擬定土地征收補償安置方案并公示，與有關村集體經濟組織、被拆遷戶簽訂土地（房屋）征收補償安置協議。依法報省政府批準土地征收方案并土地征收公告。

（四）補償安置。

1.被拆遷戶選擇貨幣補償方式的，對被征收土地的有關村集體經濟組織，按照被征收土地所在區位征地區片綜合地價的20%給予土地征收補償，用于舉辦公益事業或者進行公共設施、基礎設施建設；被拆遷戶的房屋補償安置費用（包括被拆遷房屋價值補償、因拆遷房屋造成的搬遷補償、臨時安置補償、停產停業損失補償、選擇貨幣補償獎勵）由縣財政部門會同國土資源部門通過榆山街道辦事處支付給被拆遷戶。搬遷補償、臨時安置補償、停產停業損失補償、選擇貨幣補償獎勵的標準，按照《縣國有土地上房屋征收補償和補助獎勵辦法》的有關規定執行?？h房屋管理服務中心要及時公布更新縣城區存量商品房源信息，為被拆遷戶提供真實準確的房源信息。

2.被拆遷戶選擇參加本村城中村改造安置且與被征地的村集體經濟組織達成房屋拆遷補償安置協議的，按照城中村改造有關規定辦理（備注：不得突破平政發〔2009〕1號文件規定）。

（五）拆除房屋、移交土地。被征收土地村集體經濟組織、被拆遷戶應當在規定的期限內清理搬遷附著物，并移交土地。未在規定期限內移交土地的，由縣政府責令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申請人民法院強制執行。

四、其他

（一）加強組織領導。成立片區部分地段征地拆遷工作領導小組，由縣委常委、常務副縣長焦衛星同志任組長，副縣長于瑞民同志任副組長，縣國土資源局、榆山街道辦事處、財政局、住建委（規劃局）、城管執法局、房管中心、物價局、司法局、法制辦、局、公安局等有關部門單位主要負責同志為成員。領導小組辦公室主任由榆山街道黨工委書記兼任，副主任由縣國土資源局、榆山街道辦事處、住建委、房管中心等有關部門單位分管負責同志兼任。從有關部門單位抽調工作人員組成征地補償、資金籌集、執法保障、群眾工作等若干工作組，實行日調度、周總結，保障征地拆遷工作順利進行。