水權制度范文

導語：如何才能寫好一篇水權制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：資源水 產品水 水權交易

一、我國水權體系現狀

水權一詞由來以久，但是在我國的現行法律上并沒有明確使用，它目前僅是一個法學概念。學界對水權體系的具體結構，主要還是取決于他們對水權的定義和對水的種類的看法。

（一）水資源所有權

我國現行《水法》規定了水資源的所有權屬于國家，國務院代表國家行使對水資源的占有、使用、收益和處分等相關權利，同時還明確了地方各級政府不是水資源所有權的代表，因而不能擅自處分其境內的水資源，只能依法負責行使對本行政區域內水資源統一管理和監督的權能，并服從國家對水資源實行的統一規劃、調配等宏觀管理行為。因此，我國資源水所有權的內容是指國家對其所有的水資源享有的占有、使用、收益和處分的權能。雖然國家享有水資源的所有權，但是在一般情況下，國家并不直接行使水資源所有權的具體權能，所以，水權體系的充實還需要其他權利種類的補充。

（二）水資源的使用權

水資源使用權是指自然人、法人和其他組織依法在不改變水資源自然狀態下對國家所有的水資源進行使用和收益的權利。水資源使用權有其特殊的地方：1、水資源使用權不具有排他性；2、水資源使用權一般不會導致水量的減少，但是一般會導致水污染；3、水資源使用權對水資源的載體依賴性很強。在現實生活中，我們通常見到的水資源使用權有灌溉使用權、水上娛樂使用權、航運使用權、養殖使用權和供水使用權等。

（三）取水權

我國現行《水法》明確闡釋了取水權的內涵。在現實中，正當取水行為的實施必須以獲得取水權為必要前提。取水權是自然人、法人或者其他組織以對水的利用為目的，依照法律規定或經過國家有關水行政主管部門的許可，改變水在自然狀態下的空間位置，直接從地下、江河和湖泊等水資源中取水的權利。取水權是國家對水資源進行配置的表現和結果，成為資源水轉化為產品水的樞紐。通過這一權利的行使，權利主體實現其對水資源消耗性利用的自由權利，同時也將給取水權人帶來一定的經濟利益。

二、水權交易的障礙

（一）水權不明晰

根據我國《憲法》和現行《水法》規定，國家行使水資源所有權，集體享有對農業集體經濟組織的水塘、水庫中水的所有權，也就是說，我國現行法律上的水資源所有權的行使者包括國家和集體兩種形式。然而在實際的水資源開發利用中，各地方政府和流域組織卻是事實上的水權享有者，這就造成了水權法定所有權主體與事實所有權主體的不一致。實行取水許可制度之后，水資源的所有權與使用權發生了分離，但《水法》卻沒有明確規定國家應當如何行使其所有權，也沒有明確水資源費以及水權交易產生的收益是歸中央政府所有，還是地方政府所有，或者是兩者按一定的比例分享。除此之外，水權使用權等他項水權也不明晰。除水資源的所有權以外，現行《水法》對水資源的使用權和收益權等他項水權的享有者、權限和范圍以及獲取的條件等都沒有較為具體、明確的界定，使用權等他項水權的模糊降低了水權的排他性和行使效率，不利于水權交易。

（二）初始水權的公平性分配問題

成功實施水權交易的首要條件是確保初始水權分配的公平性。在這方面具有成功經驗的墨西哥水權分配的公平性主要依賴歷史上對水資源的利用，同時還結合考慮了集中水權的重新分配。水權的分配是通過墨西哥在公共部門登記實現的。

（三）沒有建立起正式的水權交易市場

長期以來，中國是通過行政手段配置和管理水資源，強調水資源的公共性，極大地限制了水市場的發展。隨著水資源供需矛盾的日益加劇，借助市場方式配置水資源的客觀需求日趨強烈，但相應的調節、監管手段尚未建立起來，從而給一些臨時的、應急的、地下的、隱蔽的、非法的、變相的水權交易或水市場提供了空間。

三、水權交易障礙的解決對策

（一）建立統一的水資源管理體制

目前，我國對水資源實行的分散管理體制是極不利于水權交易制度建立和發展的。建立水權交易制度意味著要對地表水資源及地下水資源、農村地區水資源及城市地區水資源安排統一的部門進行綜合管理，于此同時還要充分收集各種有用的信息、采用科學的方法對目前的水資源狀況進行合理、客觀的評價，以此為初始水權的確定奠定必要的基礎。

（二）建立比例和優先水權相結合的初始水權確定方式

我國幅員遼闊，各地方地理、水文以及社會經濟條件各有差異，因而確定初始水權不可能采用單一的方式，比例水權和優先水權綜合運用是兼顧水資源自然狀況和水資源短缺地區用水需要的較好模式。流域內部地區間的水資源分配首先應當基于優先水權的思想，再輔之以比例水權的方式。同一地區的水資源分配，尤其是同一灌區內部的初始水權的確定應在參考優先水權要素的情況下，再按照比例水權的思想進行水權的分配。在初始水權的確定中，公平原則應該被首先予以關注，在確定時還可采取民主協商等方式，優先考慮農民和落后地區的水權利益。

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一、研究背景

黃河發源于青藏高原，流經九省（區），注入渤海，其流域幅員遼闊，面積占全國國土面積的8%，而年徑流量只占全國的2%，水資源較為貧乏。

隨著人口的增長、社會經濟的發展，黃河流域用水需求不斷增加，水資源在時間、空間上的短缺日益加劇，供需矛盾日趨尖銳和復雜。黃河水資源危機主要在于量的匱乏，黃河雖為我國的第二大河，但年徑流量僅居我國七大江河的第五位，缺水形勢十分嚴峻。流域內及下游引黃灌溉區引用黃河水的人口占全國的12%，耕地面積占全國的15%。污染的加劇、地下水的嚴重超采、河口生態環境惡化等問題表明對黃河流域水資源的開發已經過度。到目前為止，對黃河流域水資源開發利用程度已達67%。這種水資源的過度開發，也導致了黃河斷流現象的出現。

據統計，自20世紀七十年代以來，黃河開始出現斷流，且斷流持續時間越來越長，距離越來越遠。尤其是自1988年以來在汛期也出現了斷流，這不僅使黃河沿岸的生態環境遭受破壞，而且對沿岸的工農業生產和居民生活造成了巨大影響。據資料顯示，僅山東省1996年因斷流造成的損失就達20億元，勝利油田在1995年因缺少注水，就造成原油減產30萬噸。

由于過度開發所造成的黃河斷流，從現象上看，是由于用水量增長過快（尤其是上游地區過量用水）、農業用水方式粗放效率低、管理落后等原因。在1997年之前，黃河水分配制度既缺少激勵機制，更沒有懲罰機制，使其處于“開放式、自由索取”狀態，流域上下游自由取水，各行其是，區域水“以需定供”，導致水需求惡性膨脹。

從經濟學角度，黃河斷流表面上是流域水資源稀缺的宏觀體現，實質上反映了流域水分配體制失效。也就是說，制度失效導致黃河水資源出現危機。因此，要緩解黃河流域水資源供需矛盾可以從科學有效的配置黃河水資源的角度入手，即如何建立一種科學有效的黃河水權分配制度。

二、黃河水權制度變遷

黃河水權制度，大體經歷了從“自由取用”到“先來先用”，再過渡到競爭性水權制度的過程。主要可以分為以下幾個階段：

（一）“自由取用”階段。在之前，黃河洪水泛濫，在這一時期，人們不憂河中水少，唯恐河中水大。受這種水觀念的影響，在建國之后，我國對于黃河的管理曾長時期以防洪治理為主，在水資源的利用上，則是一種典型的“開放的、可獲取資源”，沿岸的任何單位和個人都可以自由取用黃河水，澆田灌地無需繳納任何費用。在這個時期不存在水資源匱乏的憂慮，這種制度使各地競相建設了大量的引水工程，同時農作物采用大田漫灌的灌溉方式，造成了對黃河水資源的浪費和過度開發。

（二）“先來先用”階段。由于“自由取用”制度使沿岸對水資源進行了過度的開發和利用，造成黃河水資源的相對短缺，在水權的分配上也逐漸過渡到“先來先用”的水權制度。在這種制度下，上游地區取水處于自然優先地位，在五約束的條件下，上游的過度取水致使黃河從1972年以后多次出現斷流，最嚴重的年份，斷流時間竟長達200多天，給下游地區造成了巨大的經濟損失。

（三）分水方案。為了緩和黃河流域上下游之間競爭性用水矛盾，1987年國務院批準了南水北調生效前的《黃河可供水量分配方案》，對黃河水權進行了高度集中的行政性分配。本方案界定了沿黃各省區的初始用水權利。

1994年實施了黃河取水許可制度，規定了干支流之間、省際之間、工程項目之間等的用水許可申批方式，細化了初始水權的分配。

分水方案的實施，在流域層面引入了正式的分配規則，結束了沿黃各省區無序用水的歷史。該方案的失敗之處在于，一方面，分配機制過于剛性且不完整，初始權利界定不盡合理，取水許可管理很不完善；另一方面，該方案缺乏有效的信息和權威性的流域統一管理及相應的法規，無法對實際引水量實行有效監督、控制和對個別超額用水地區和部門進行制裁。

（四）統一調度階段。1998年12月經國務院批準，國家計委、水利部聯合頒布了《黃河可供水量年度及干流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》，授權水利部黃河委員會對黃河水量實行統一調度。1999年黃河委員會依據《黃河水量調度管理辦法》正式對流域水資源進行統一調度。

通過黃河水量統一調度，遏制了下游日趨嚴重的斷流局面，盡管2000年遭遇了嚴重的干旱，但黃河下游仍實現了20世紀九十年代以來首次不斷流，保證了城鄉居民生活用水，農業用水也有了較大的改善。但是到2003年黃河仍遭遇了20年一遇的水資源危機。爭水事件在上下游間、左右岸間、支流間、工業間、農業間頻有發生。

2000年11月24日浙江東陽――義烏的水權交易事件打破了行政手段水權再分配的傳統。對黃河而言，無論是使用“分水方案”還是流域統一調度，從根本上說還是計劃經濟的延續。這種配置模式就水權的初始分配而言具有一定的合理性，但對于尚未建立水權交易（轉讓）市場的黃河流域來說，是缺乏效率的。而從黃河水權配置的發展過程來看，黃河水權經歷了一個從無到有，再具體細化的過程。此過程中，水權日趨清晰，因此，黃河水權的發展趨勢就是產權的逐步明晰。

三、文獻綜述

（一）國內對黃河水權的研究。國內對黃河初始水權的研究主要集中在初始水權的優先次序及分配方式兩個方面：

1、關于優先次序的研究。黃河流域初始水權分配原則有四點，即①以人為本，堅持任何自然的協調與和諧，共同發展的原則；②保障社會穩定和糧食安全原則；③非正式約束的習慣用水優先原則；④公平與效率兼顧，公平優先的原則。由此可見，初始水權分配優先位序的確定，應首先考慮人類的生存，其次才是發展。

因此，可將初始水權配置的優先次序界定為：①確保用水。包括居民生活用水、城鎮公共設施用水、牧畜飲水、現狀天然生態最低需水、水生物生存下限需水、黃河干流的汛期輸沙用水、非汛期生態基流以及下游河道蒸發滲漏水量等。②基本情景用水。包括現階段的生態用水、無污染或輕度污染的工業用水、政府預留水等等。③高情景用水。包括未來的生態用水、重度污染的工業用水，等等。

2、關于分配方式的研究。一種建議是將黃河水資源劃分為生態用水、基本需求用水、多樣化需求用水和機動用水，對不同的用水需求采用不同的水權分配模式。具體而言：①對于生態用水采用預留的分配方式。對于黃河的生態用水，應該作為一個基數采取預留制，而不能參與分配過程。黃河總的來水量減去生態用水量即可分配水量。②對于基本需求用水采取人口分配模式?；拘枨笥盟侵腹駶M足生存與發展需要所必需的水量，這部分用水量應該按人口分解到各用水戶。③多樣化需求用水采取混合分配模式。多樣化需求用水是指用于工業、農業和其他行業的生產性用水。此類用水具有競爭性、排他性、收益關聯性等私有物品的特征，是真正需要明晰水權的流域水資源部分。具體來講，農業生產用水的分配應該考慮耕地面積因素，工業生產用水的分配則應該考慮產值這一因素。對于混合分配模式中各因素加權值的確定，可以用過去一段時間內各種需求用水在總需求用水中所占的比重作為參考。比如說，黃河流域的農業用水約在70%左右，那么在混合分配模式中面積的比重則取0.7。④機動用水采用市場分配模式。如果說基本需求用水以公平為主，那么機動用水則應以效率為主，其分配方式應采用市場分配模式。黃河機動用水的來源有如下幾個方面：豐水年份多余的水量；開發的新水源（如南水北調提供的水資源）；基本需求用水中未被購買的部分。這部分水資源作為黃河流域的機動水源，通過市場拍賣的形式，分配給流域的機動用水戶（這部分用戶一般是后進人者或原用戶的臨時性增加用水）。由于市場拍賣價格高于基本需求用水的配置價格（一般相當于水資源費），這將給機動水用戶以較大的節水激勵，提高其用水效率。這種建議充分體現了糧食安全優先、時間優先、地域優先、公平優先四個原則，為黃河水權市場的建立提供了較完備的初始水權分配方案。另一種建議是從省際總量分配、總量控制和取水許可制度結合、分水方案的進一步完善三個方面考慮黃河水取的分配。具體而言：

首先，黃河委員會依據國務院批準的黃河可供水量分配方案，按照豐增枯減的調度原則，編制流域年度分配和調度預案報水利部批準，并組織月、旬水量調度方案和實時調度方案的編制和實施。

其次，分水指標和取水口的取水指標應有機結合起來，流域調度部門應做好三方面的工作：督促省區調度部門根據流域用水計劃做好取水口年度用水計劃；通過取水口的年審工作監督取水口用水計劃的落實情況；根據分水總量指標，嚴格審批新改擴建項目的取水許可預申請和取水許可申請。

再次，進一步完善分水方案。至少包括三個問題：一是著手研究動態分水方案，1998年修訂的同比例豐增枯減的分水方案，具有規則簡明的優點，但沒有考慮不同枯水年份各地區的降雨特征和用水過程，應研究是否可以制定符合流域水資源變化規律的動態分水方案；二是在新一輪的流域水資源調查評價的基礎上，考慮是否可以將流域地下水資源納入分水方案，建立地下水可開采總量控制制度；三是需要著手研究南水北調通水后分水方案的調整問題。

此種建議主要從管理者角度，強調黃河初始水權分配過程中的管理因素，可為建立完備的初始水權分配制度提供管理方面的借鑒。

（二）國外初始水權的總結

1、從初始水權的確定方面看，水資源的產權主要有以下四種體系：

（1）濱岸權體系。是指合理使用與濱岸土地相連的水體但又不影響其他濱岸土地所有者和利用水的權利。為了能夠運用濱岸權，必須擁有濱岸土地的所有權。濱岸權指針對某一水道內的天然水流，濱岸權必須在流域內濱岸土地上運用，而且這些濱岸土地必須在水體所述流域內。這種體系的建立和發展反映了在英格蘭和歐洲以及一些地區多雨的氣候特點。

（2）優先占用體系。優先占用體系是在干旱和半干旱的美國西部各州建立和發展起來的，主要是為了解決這些缺水地區的用水問題。優先占用體系的核心是優先權。占用的日期決定了用水戶用水的優先權。最早占用者擁有最高級別的權利，最晚占有者擁有最低級別的權利。與濱岸權不同，占用權僅僅針對水的利用，該體系允許在有水的時候將其儲存起來，以便用于那些無法獲得水的地方，還允許將水從有水的地方向需要水的地方進行輸送。

（3）混合或雙重水權體系。這種體系既包括像加州那樣最初由習慣作伐演變成占用權體系，而后吸收了濱岸權體系部分要素的類型，也包括最初建立了濱岸權體系，而后經過調整又與占用權體系相適應的類型。

（4）比例水權體系。比例水權是按照一定認可的比例和體現公平的原則，將河道或渠道里的水分配給所有相關的用水戶。比例水權是智利和墨西哥在確認初始水權中運用的一種主要方法。在墨西哥，水權在技術上根據計量（水量），而不是根據河流或渠道水流的比例來分配，灌區和用水者協會負責建立相應的程序在他們的管轄范圍內分配多余的或短缺的水資源。多余和短缺的水資源將簡單地按比例分配給所有的用水者，例如，如果流量比正常低20%，那么所有水權擁有者得到的水資源也將低于20%。該程序有效地將計量水權轉變成了按比例的流量權利。在智利，水權是可變的流量或水量的比例；這樣的好處是水權擁有者在一定的地方保證擁有一定數量的水權份額。如果水資源充足，這些權利以單位時間內的流量表示（每秒升、每年或月的立方米），如果水資源不充足，就按比例計量。

2、從國外水權交易的實踐所得到的經驗。

（1）水權交易的誘導因素。①由于水資源短缺導致水資源經濟價值的迅速提升；②由于維護和運行集中管理下的水資源供給系統成本逐漸攀升，財政負擔日益加??；③全面的經濟自由化，因而維護不靈活的和低效的水資源分配系統所帶來的經濟成本不能適應激勵機制和比較優勢的變化。

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一、黃河水權管理中存在的主要問題

運用水權理論指導我國水資源的管理工作起步較晚。1988年《中華人民共和國水法》頒布執行，在《水法》中規定了取水許可制度，1993年國務院頒布了《取水許可制度實施辦法》，上述法律法規的頒布執行，標志著我國依法進行水資源權屬管理的正式開始。具體到黃河而言，1987年國務院批準了南水北調生效前《黃河可供水量分配方案》，考慮到黃河綜合治理和防洪的需要，河道內輸沙等生態需水210億m3，相應可供國民經濟用水量只有370億m3，并具體分配到了沿黃各省（區、直轄市）。1994年根據水利部的授權，黃河流域實施了取水許可制度，將黃河水資源的使用權更進一步分配到用水戶?！饵S河可供水量分配方案》頒布執行和黃河流域取水許可制度的實施，在一定程度上起到控制用水規模、合理配置水資源和促進黃河水資源可持續利用的作用。但黃河流域水權管理中也存在不少問題，主要是：

（一）使用權的界定不明確，影響了水資源的權屬管理

《黃河可供水量分配方案》為多年平均來水情況下取水許可的審批和總量控制提供了基本依據。但該水量分配方案對于黃河在不同來水情況下以及對不同河段、干流與支流不同用水部門的水量分配辦法沒有界定，使得分水方案的可操作性不強。特別是黃河遇到枯水年份，國民經濟用水往往擠占了河道輸沙及生態用水，造成下游斷流，主槽淤積加重，影響防洪安全。

（二）監督管理措施不完善，總量控制難以有效落實

《黃河可供水量分配方案》是進行流域水權總量控制也是目前實施的取水許可總量控制的依據，即流域機構和省（區）各級水行政主管部門審批的許可總水量扣除回歸黃河干支流河道水量不得超過《黃河可供水量分配方案》分配給各省（區）的用水指標。但目前流域機構和?。▍^）在取水許可管理中的關系尚未理順，流域機構不能全面掌握流域取水許可審批情況，取水許可總量控制難以有效實施。

（三）沒有建立相應的補償機制，用水戶的合法權益難以保障

水資源具有流動性和不易計量等特點，使得水資源的外部效應明顯，水資源使用權所有者的合法權益很容易受到外部影響而遭到損害。如部分沿黃省（區）無償占用其他?。▍^）的分配水量和河道內輸沙等生態用水，使其他?。▍^）的經濟效益和黃河下游防洪安全受到影響。解決上述問題的關鍵是在建立水權制度時引入補償機制，對權益受到損害的地區或用水戶給予補償。

（四）水權轉讓沒有法律依據，水市場在水資源配置中的作用難以充分發揮

我國《水法》中沒有規定允許水權轉讓，《取水許可制度實施辦法》規定取水許可證不得轉讓，實際上限制了水權的轉讓和建立水市場的前提條件。

二、流域水權界定中應把握的幾個原則

水權也稱水資源的產權，包括所有權、使用權、經營權和處分權，其中水資源的所有權是基礎，其它權力依附與水資源的所有權。我國《水法》中明確規定了水資源屬于國家所有。水資源是人類生存和發展不可或缺的資源要素，是有限的可再生性資源，國家作為水資源所有權的主體，是水資源優化配置的基礎保證。水資源配置的目的是保證水資源使用的公平和效率，因此，對水資源宏觀配置原則，以及水權轉讓的原則、范圍、形式和程序的研究，都應該以水資源的使用權為主要對象。

（一）使用權的量化和總量控制

使用權是和一定的物質量即水量相聯系，由于水資源量的稀缺性和不確定性，決定了水權的有限性和不確定性，即水權受水資源條件的限制。因此，使用權對應的水量可表示為一定保證率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水許可審批的水量是指在正常來水年份下可使用的最大水量。進行水權審批和用水的總量控制，這是保證水資源的可持續利用和各用水戶合法權益的有效手段?？偭靠刂频那疤崾且锌刹僮鞯目晒┧糠峙浞桨?，總量控制的關鍵是授予水權主管部門相應的權力，如當出現枯水年份或枯水季節，來水難以滿足用水需求時，流域機構可以按比例核減各?。▍^）年度分配水量，各級水權主管部門可根據流域年度分水預案有權核減年度或年內某一時段的許可水量，以及對水權擁有者施加相應的約束條件，如節約用水、合理用水和保護水資源的義務。

（二）生態用水的權力

生態問題已越來越引起人們的重視，生態保護的關鍵是維護生態用水的基本需求。目前在不少國家，生態用水是得到政府承認并給予法律保護的。近年來，我國對生態用水日漸重視，但生態用水作為一種合理的用水需求，并沒有在法律上得到認可和置于應有的用水優先地位。我國生態系統比較脆弱，承受的壓力很大，生態遭受破壞的現象十分嚴重，其中無節制地擠占生態用水是其中一個十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游綠色走廊的萎縮、黃河下游輸沙用水得不到保證，就是其中十分典型的例子。因此，在規定水權時，應承認生態用水權力，并界定生態用水的范圍和研究生態需水量的多少。

三、流域分水的原則及監督管理制度

（一）流域分水的原則

流域分水分兩個層次，一是將可供水量或將河流水量按斷面分配給有關地區，屬初始水權的分配，是實施水權管理的基礎；二是通過水權許可將水量具體分配給用水戶。由于流域分水涉及到有關地區和部門的切身利益，是一項難度很大的工作，需要認真的、長時間的協調，做到科學合理。確定科學合理的流域分水原則是確保流域分水成功的關鍵。歸納起來，流域分水應遵循如下原則：

1、可持續利用的原則

水資源是經濟社會發展的物質基礎和基本條件，水資源的可持續利用是經濟社會可持續發展的重要支撐和保障。因此，流域分水一定要堅持可持續利用的原則，水資源使用權的分配要控制在環境可承受的范圍之內，防止分水失控和由此帶來的資源過度開發、承載能力下降的局面，維護當代人和子孫后代的生存和發展空間。

2、生活和生態基本用水優先保證的原則

人類的生存和發展是第一位的問題，生活用水應首先考慮，我國《水法》中也將保證城鄉居民生活用水放在用水優先順序的首位。生態環境是人類賴以生存和發展的基礎，生態用水的基本要求應予滿足。在優先滿足生活和生態基本用水需求的前提下，再考慮兼顧生產用水。

3、民主協商和公平的原則

分水的過程實際上是利益的調整過程，一定要堅持民主協商和公平的原則。在流域分水的過程中，流域機構應廣泛聽取有關各方的意見，充分兼顧不同地區和部門的利益，使落后地區和發達地區同樣能獲得國民經濟發展所需要的水資源。

4、合理用水的原則

合理用水就是根據經濟技術條件，將用水控制在適當的水平。判定用水是否合理需要一個標準，可采用用水定額的方法，目前水利部已布置有關?。▍^）開展此項工作。流域分水要根據各地區的經濟發展規模和不同行業合理的用水定額核定分水量。

5、兼顧現狀用水的原則

現狀用水在一定程度上反映了不同地區現狀經濟發展的水平和需水的規模，但現狀用水并不總是合理的，在流域分水過程中，要分析現狀用水的合理性，扣除不合理的用水部分，作為流域分水的依據之一。

6、政府最終決策的原則

隨著人口的增長、社會經濟的發展，用水需求不斷增加，水資源在時間、空間上的短缺不斷加劇，水資源供需矛盾日趨尖銳和復雜，大大增加了分水的難度。實現流域分水，除了上述5個原則，還必須堅持政府最終決策的原則，以保證水資源分配的公平合理。

（二）流域分水的監督管理制度

有了科學合理的流域分水方案只是實施流域分水的第一步，貫徹落實流域分水方案的關鍵是要加強監督管理。結合黃河和黑河年度分水和水量調度的實踐，流域分水中應建立如下管理制度和措施：

1、年度水量分配和調度制度

一般流域分水方案是指多年平均情況下或不同保證率下的分水方案，但各年來水情況不同，為使分水方案落到實處，便于實際操作，應實施年度水量分配和調度制度，即根據年度來水預測編制流域年度分水預案和具體的實施方案即調度預案，將年度可供水量分配到有關省（區），為控制用水的過程，年度分水和調度預案一般應到月，有關?。▍^）水行政主管部門－－即未來的?。▍^）水權主管部門，根據批準的流域年度分水和調度預案編制供水計劃，將供水指標層層落實到有關地區，并報流域機構審批，各級水權監督管理部門根據本地區的供水計劃審批管轄范圍內用水戶的用水計劃。

2、動態調控和年終結算制度

實際的來水和用水與編制的預案總是會有差異的，為使預案能盡可能的符合實際，增加監控的科學合理性，應對方案進行逐時段的修正，并將各時段應分水量和實際用水進行比較，差值計入余留時段中，以此滾動修正，動態調控，年終進行水帳結算，下一年度編制預案時要考慮上一年度分水的完成情況，對超用水的省區要核減下一年度的分水指標。

3、用水總量和斷面流量控制制度

分水的完成情況通常以用水量為衡量指標，由于不同地區和部門對水量和流量均有不同的要求，流域分水應以用水總量和斷面流量兩項指標進行控制，斷面要選擇省際和重要河段水文監測斷面作為控制斷面。

4、定額管理制度

定額管理是控制用水需求增長速度，促進節約用水的重要手段。定額管理在流域分水中的作用，一是在編制流域分水方案時，要根據用水定額核算分配水量；二是在審批水權時，水權主管部門核定的審批水量不得超過利用用水定額計算的水量；三是水權監督管理部門要根據用水定額審批用水戶的用水計劃。用水定額要根據技術經濟條件不斷調整，以提高用水水平。定額管理具有一定的強制性，管理部門和用水戶都要遵守。

5、水資源論證制度

流域分水要根據水資源條件和各地國民經濟的發展規模合理分配，但由于水資源的有限性，對經濟社會的發展起到一定的制約作用。為促使經濟社會的可持續發展和水資源的可持續利用，水利部門作為水資源的主管部門，要從水資源的角度對國民經濟的總體規劃、城市規劃及重大建設項目的布局提出意見和要求，上述規劃和重大建設項目布局一定要編制水資源論證報告，通過水資源專項論證，一方面保證規劃和建設項目布局與水資源條件相適應，避免決策失誤，另一方面也為水資源分配提供科學依據。

6、水資源統計制度

水資源統計包括年度水資源量、水質情況、用水情況、水庫蓄水情況等，是實施水資源動態管理的重要手段。通過水資源統計可及時掌握水資源動態和用水動態，監督水資源使用權的所有者是否按照審批水量和用水計劃合理使用水資源，也是收取水資源費和水費的依據。

7、有償使用制度

水資源有償使用制度包括征收水資源費和水費，其主要作用是利用經濟杠桿調劑水資源的供求關系。為發揮征收水資源費和水費的經濟杠桿作用，要根據用途和經濟發展水平制定合理的征收標準，對于超計劃或超定額用水的實行累進加價。

8、有關的處罰制度

處罰不是目的，而是為了更加合理地開發利用水資源和保護不同用水戶的合法權益。要根據流域分水管理需要，建立不同的處罰制度，如：對于超過流域取水許可總量控制指標審批許可水量的?。▍^），可暫停該?。▍^）取水許可申請；對超分水指標用水的?。▍^），可核減該?。▍^）下年度的分水指標或暫停取水許可申請；對于超計劃或超定額用水的用水戶，在規定期限內仍未改正的，可吊銷其取水許可證等。通過上述處罰制度的建立，以保證流域分水的順利實施。

四、建立我國水權制度需要開展的工作

（一）制定和完善法律法規

水權制度的建立首先要完善我國現階段的有關法律法規，為水權制度提供法律保障。如盡快修改《水法》，增加水權管理的基本原則和基本管理制度等內容，將目前實施的取水許可制度進一步完善，使之成為我國水權管理的基本制度。

（二）制定和完善江河水量分配方案

1987年批準的黃河可供水量分配方案是多年平均情況的分水方案，只規定了年分水總量，1998年國家計委、水利部批準的《黃河可供水量年度分配及干流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》進一步明確了黃河不同來水年份水量分配和年度水量調度管理辦法，增強了分水方案的可操作性。下一步還要開展南水北調生效后的黃河水量分配方案。其它江河特別是北方跨行政區域的江河應盡快制定江河水量分配方案。

（三）用水監測

流域分水方案的落實、用水管理、水資源有償使用等都需要掌握用水資料，因此，加強用水監測是實施水權管理的重要手段。目前黃河用水監測設施很不完善，很多用水戶沒有按規定安裝量水設施，已安裝的量水設施也存在精度不夠，設施老化等問題，直接影響到水資源的監督管理，有必要加速量水設施建設，搞好用水監測管理。

（四）年度水權轉讓額度的控制

水權轉讓的目的在于通過水權轉讓重新配置水資源，使水資源的使用更加合理，抑制用水需求的過度增長，而不是為滿足新的用水需求使用水量持續增加。水權轉讓有時會導致用水量和排污量的大幅度增加，影響其它用水戶的合法權益。因此，有必要加強對增加用水量或向本流域之外轉讓水權的控制，限制年度水權轉讓的額度。

（五）建立水權轉讓的管理機構與水市場

水資源屬于國家所有，水權轉讓涉及到申請的提出、審批、水權的登記或對已有水權記錄的更改，必須由國家進行宏觀調控和制定交易規則。建立專門的機構負責水權和水權轉讓的管理是十分必要的。為減少水權交易的成本，為水權交易者提供交易信息、提高交易效率和便于管理，應建立專門的水權交易市場。

（六）制定水權轉讓的規則和水權轉讓標準

完善的水權交易市場須對水權交易的形式和程序加以規定，因為水權的轉讓常常會對他人合法利用水資源產生影響。因此，水權交易的規則和交易的過程都必須是透明的。為規范水權轉讓的市場行為，應借鑒國外水權交易的經驗，盡快制定我國水權交易的規則，這是實施水權交易的前提條件。

水權轉讓一般由轉讓雙方進行協商，在自愿的基礎上達成水權交易的協議。但水市場不是完全意義上的市場，可提供的轉讓水量往往十分有限，同時水權轉讓還受到供水設施的限制。因此，常常需求大于供給，受讓方在水權轉讓中處于不利地位。為避免水權轉讓過程形成的價格壟斷和謀取暴利的傾向，國家應制定水權轉讓的指導價和允許浮動的范圍。

（七）流域機構在水權轉讓中的作用和職責

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近幾年，江西省從制度建設、制度實施和制度創新層面，加強了水資源管理。在制度建設和制度實施層面，形成了比較完整的水法規體系、認真組織實施了建設項目水資源論證制度和取水許可制度、重視節約用水管理、加強水資源保護和地下水的保護與管理工作、組織開展了水資源規劃編制工作。在制度創新層面，2005年江西省開展了撫河流域水權分配試點研究。2005年，江西省水利廳委托江西省水利科學研究院開展了撫河流域水權分配試點研究，《江西省撫河流域水量分配方案研究報告》已通過審查。目前，正在征求各方意見。協商工作完成后，將報省政府審批。同時，計劃“十一五”期間完成全省各縣級行政區水量分配方案編制工作。撫河流域水權分配的下一步工作重點是水權的制度建設。

一、江西省撫河流域水權分配試點對中國水權制度建設的意義

1．為水量分配方案的編制提供了一個可借鑒的技術路徑和方法。在江西省撫河流域水量分配方案的編制中，明確提出了編制水量分配方案應遵循的基本步驟，即用水權分配方案目標的確定核實用水現狀預測用水需求確立水量分配總量控制指標編制水量分配選擇方案確立水量分配預選方案運用模擬模型確定水量分配推薦方案。這個技術路線為我國水資源相對較豐富流域或地區的水量分配方案的編制提供了借鑒。

2．為水量分配方案的編制提供了一些可借鑒的原則。在江西省撫河流域水量分配方案的研究中，針對每個編制步驟都提出了一些具體原則。比如在核實用水現狀環節，提出了尊重現狀和合理用水相結合的原則；在預測用水需求環節，提出了既要考慮各用水區域的經濟社會的發展目標，更應結合建設節水防污型社會的目標要求的原則；在確立水量分配總量控制環節，提出了以供定需、基本生態用水保障的原則；在水量分配環節，提出公平優先、兼顧效率的原則。

3．為初始水權分配協商機制的構建提供了一個可借鑒的雛形。在撫河流域初始水權分配方案的協商過程中，建立了相關協商機制。一是建立了協商聯絡員制度；二是明確了協商程序；三是明確了協商的時間和決策主體。這一協商機制的雛形，為我國初始水權分配協商機制的構建提供了一些具有參考價值的內容。

二、關于江西省撫河流域水權分配試點對中國水權制度建設的思考

1．水權制度建設應是一種普遍的現實需求。無論是北方缺水區域，還是南方豐水區域，都已產生了水權制度建設的現實需求。北方更多把水權制度建設作為解決現實用水矛盾和糾紛的手段；而南方則更多把水權制度建設作為預防用水矛盾和糾紛的機制。

2．初始水權分配應是以水量分配為載體的權利義務的界定。水量分配是初始水權分配的基礎而非全部。初始水權分配必須在水量分配的基礎上，通過制度設計界定以水量為載體的權利邊界、提出水質要求、建立水權保護制度，實現水量的權利化。

3．初始水權分配需以區域水量分配作為所有權與使用權初始分離的必經之路。我國的水資源屬于國家所有，并由國務院代表國家行使所有權。由于水資源具有公共品和私人品的雙重屬性，因此，水權的初始分配必須是“公權”與“私權”的融合。區域水量分配則實現了初始水權分配的公權要求。

4．初始水量分配應是實際用水量、現有需求量、未來需求量的多元機制。中國南方因水多，初始水量分配多以未來需求量為主；而北方因缺水，初始水量分配多以現有需求量，甚至是以實際用水量為主?？陀^需求的差異性決定了初始水量分配機制的多元性。

5．初始水權分配必須解決好政府預留水量與初始配置水量的關系。隨著社會經濟的發展，初始水權分配可能會對經濟社會的發展產生瓶頸效應。政府預留水量的再分配將會成為解決這一瓶頸效益的主要途徑之一。社會對政府預留水量再分配的需求會越來越強烈。與此同時，社會對政府預留水量再分配的剛性約束也會逐步加強。這都是在初始水權分配中必須事先慎重考慮的問題。

6．水權建設必須解決好中央與地方事權劃分問題。我國水資源具有時空和地域差異性。這些客觀存在的差異性，要求中央政府在制訂一些國家層面的水權制度時，必須給予地方政府一定的自治權。中央政府和地方政府事權的劃分，應遵循“中央重控權、地方重實權”，即中央政府應通過強化宏觀調控權，引導、規范和監督地方政府的實事管理權，保障地方政府分權行使的目標與中央政府目標保持一致。

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一、國家是水資源的所有者

在我國歷史上，水資源所有權一直歸國家所有。歷代中央集權國家，創設了較為系統的水資源管理體制，為水資源國家所有權的實施提供了渠道，起到了保障作用。

相傳，早在舜的時候，就令伯禹作司空，專門負責水利。《周禮》對先秦的水利官川衡和澤虞的設置及其職能，有比較詳細的記載?！豆茏印ざ鹊仄吩敿氂涊d了當時水官的具體職責，施工組織形式和分工等等．、從我國歷史的開篇，對水資源實行國家統一管理的思想就非常明確。在這一時期，春秋末期楚國修建的“芍陂”水利工程，規模非常大；吳國開鑿的邗溝，是我國最早的人工運河。秦、漢是我國中央集權國家形成和鞏固的時期，對水資源的統一管理是當時強化中央集權的一個方面。秦漢中央國家機構均設有都水長丞，“掌諸池沼，后政為使者”。漢武帝曾經非常重視國家對水資源的管理．在繼承秦制的基礎上，中央政府專門配備了水衡都尉，掌管上林苑。到了東漢的時候，都水長丞被改為河堤謁者，并設、“司空，公一人，掌水土事?！睆膬蓵x十六國到南北朝，都基本上沿用了這種官制的設置，只是名稱略有變動。作為統一的多民族國家，秦漢集權性的水資源管理體制，表現了國家對水資源的所有權。當時著名的秦渠、漢渠、靈渠、白渠的修建，對后世產生了深遠的影響。特別是靈渠，溝通了長江和珠江水系，對航運及灌溉均發生著很大的作用。

隋唐以后，我國中央集權國家進一步發展、壯大。隋統一全國，考察了前代水資源管理制度的沿革，創新隋制。隋初在中央國家機構中設水部侍郎，屬土部領導。隋煬帝執政后，改水部侍郎為水部郎，屬工部領導。唐從隋制，自此至清，基本上沿用隋制，較少變動。

可見，在我國歷史上，通過中央國家機構對水資源進行統一管理，實現了水資源的國家所有權。水資源的國家所有，有利于形成水資源開發利用上的全局觀念，有利于對水資源實行全國統一、有序的管理，有利于充分調動人力和物力，修建全國范圍內大規模的水利工程．我國歷史上水權制度的主要特點，便是水資源管理大體停留在表達國家所有權這個層面，而且，水資源國家所有之路，一直延伸到了今天。新《水法》的重大變化之一，就是實行單一國家所有制，明確規定“水資源屬于國家所有。水資源所有權由國務院代表國家行使”，確立了所有權與使用權的分離原則。國家是水資源的所有者，也是借鑒了國外的先進立法經驗，世界上許多國家都明確規定水資源為公共所有，把水資源產權界定為國家或集體所有，加強政府的管理和控制。目前，我們完善水權制度、發展水權市場，其前提仍然是確立水資源國家所有，讓公有權力對水權進行初始分jIz，然后才退出水資源分配活動。也就是說，水權的分配，總是要先進行水權的初始分配，然后才進入初始分配之后的再分配。并且，人們總是強烈希望擁有公共水權(如航運)，由于這部分水權無法在市場上競爭，公共部門在初始水權的分配中，或者購買這部分水權，或者直接保留下來。因此，以水資源國家所有為基礎的初始配置還是必須的。

但是，僅僅確立國家水資源所有權是不夠的。特別是在水資源不足的地區，單一的國家水行政管理模式，使人們為爭奪水源而釀成的水糾紛愈演愈烈。明清時期，河西許多縣志設《水案》一章，記載縣域間、上下游間爭水的糾紛。乾隆《鎮番縣志》曰：“河西訟案之大者，莫過于水利一起，正訟連年不解，或截壩填河，或聚眾毒打”，甚至往往致傷人命，其激烈的程度即令官府嚴判也無法根本遏止。完整的現代水權制度，需要將水資源所有權與使用權相分離，在初始水權分配的基礎上，讓使用權進入水市場交易，從而由自然人、法人和其他組織進行開發利用，以滿足社會對水的需要。

完整的水權制度，還需要明確水資源的占有權、使用權和支配權。其中，關于水權是否應包括使用權和支配權的問題，現在已經少有爭議。問題是，能否允許水權的“占有”或水權的閑置呢?筆者認為，在水權的初始配置完成之后，為了真正激活二級市場的水權流轉，“不用則喪失水權原則”應該被廢除。如果水權不使用的時候就由政府收回，實際上是對市場機制缺乏信任的表現。事實上，這種不信任是沒有必要的。因為水資源只是被固定在“占有”這一層面，有違人們爭取水權的初衷，通過支付獲得所需資源才是其真正的目的；另一方面，在水緊張、水短缺的背景下，市場機制本身不會允許有閑置的水權，不論是水權流轉市場的哪一方，人們都強烈希望從水權的“占有”中得到收益，水權制度的實質就是要讓市場配置水資源，市場總會有解決自身問題的辦法。在美國，“不用則喪失水權原則”曾用來禁止水權閑置，現在已經擯棄不用了。國內學者在希望水權人憑借財產權進入市場的時候，也堅持水權的“占有”是必須的。

二、水權有一定的法律體系作保障

我國水法大體始于西周，《伐崇令》中明令禁止填水井，違令者斬。意在憑借國家力量，保護居民飲用水資源。

秦在丞相李斯的主持下，“明法度、定律令”，對水資源保護利用的法規，集中在(田律)之中。西漢有《水令》行世，其條文內容現已不詳，但它在歷史上首次制定了灌溉用水制度，規定對水資源合理分配使用。此后，據《漢書·召信臣傳》載，召信臣在南陽“為民作均水約束，刻石立于田畔，以防紛爭”。漢代在水的所有、分配、使用、管理與水事糾紛裁決方面，有了較為全面的記載。

唐代是中國古代法制建沒的鼎盛時期，形成了比較完備的水法規，在《唐律疏議》、《唐六典》中，有調整各種水事社會關系的法律規定。尤為值得一提的是《水部式》，它由唐代中央政府正式頒布。是我國古代比較系統的水行政管理的專門法典，也是現存見于文字記載的、最早的一部水事專門法典。唐代的法律有律、令、格、式幾種類型，《水部式》是單項法律、法規的一種?！端渴健范鼗蜌埦砉?9個自然段2600多字，內容十分廣泛，涉及農田水利管理、水碾設置及用水量的規定，水事糾紛的協調和獎懲，運河、船閘、橋梁的管理和維護等。在中國歷史上，就某項特定的資源進行立法并不多見，《水部式》的出現，表明我國歷史上對水資源開發利用達到了一定水平。

到了宋代，水事法規進一步發展，宋代基本法典《宋刑統》中，規定了水利管理的相關內容。在王安石變法前熙寧二年(公元1069)頒行的《農田水利約束》，也是一個全國性的法規。元朝基本法典《大元通制》，有不少關于堤渠橋道等方面的水事法律。明代基本法典《大明律》、清代基本法典《大清律例》，在總結歷代水法基礎上，著重對盜決河防、失時不修堤防、侵占街道、修理橋梁道路等進行了立法，都與水權及水利用相關。

縱觀歷代水法，(1)水行政管理的法律、法規居多，體現出法律維護水資源國家所有權，強化國家對水資源的統一管理，強化官府權利，忽視保護民事權利。受到我國歷史傳統的影響，新《水法》中對政府管理機制的改革仍顯欠缺，政府在對水資源進行經營時，應該更好地引入市場機制。(2)依據國家對水資源的所有權。長期做出了水權主體單一化的安排，在這樣的安排下，我國一直難以形成水市場?，F代水法應注重保護多種水事主體的合法權益，明確規定自然人、法人和其他組織可以進入水市場，這是水權交易的前提條件。只有這樣，才能有效推進水市場的建立和完善，讓市場自身來調節水資源的流向，優化水資源的配置。(3)對水權基本制度進行了規定。從漢代“為民作均水約束”開始，均水制度在許多法規中都有體現。同時，水法中依據國家對水資源的所有權，規定劃定供水總量和用水戶水權份額，我們還能夠找到對這些份額優先權順序的規定。長期以來，我國水權制度主要有四種：自由占用制度、均水制度、許可證制度、水量統一調度制度，基本上是與歷史上的水權制度相承接的。但是，由于歷史上的水權制度基本上不存在水權交易問題，水法的完善要注意創設水權的排他性和讓與性。新《水法》對水權制度的設計應該更加完善。轉貼于

三、有明確的水權基本制度

1．均水制度

在《漢書·召信臣傳》中，就有均水制度的記載。漢元帝時，南陽太守召信臣對這一時期水利有特殊貢獻。在他領導下，幾年之內，建設引水渠數十處，灌溉面積約合今二百多萬畝，成績十分可觀。召信臣不僅注意新建工程，而且也重視灌溉管理。為了合理地調配用水，他制定了“均水約束”，也就是今天的灌溉用水制度。

唐代《水部式》記載了各級渠道的溉田次第、造堰、斗門節水的分量、斗門的開閉時期、渠道和斗門的修繕以及相應各級官員的職責等法令。其中規定“凡澆田皆仰預知頃畝，依次取用。水遍即令閉塞。務使均普，不得偏并”仍然體現出“均水約束”的思想。當時規定“諸灌溉，大渠有水下地高者，不得當渠造堰，聽于上流勢高之處．為斗門引取，其斗門皆須州、縣官司檢行安置，不得私造?！倍烽T的有無及其尺寸大小，直接關乎分用的河水數量，因而須經州、縣一級官府親予審批方可安置，以使各個地塊均勻收益，不可偏廢。灌區管理由官府派官主持，管理的主要工作是對灌區農田的水量分配，并把官吏的實際成績作為考核晉升的主要依據。

均水制度的理想是合理分配水資源，避免水事糾紛的出現或擴大化。它的基本特點是，以行政命令為基礎，政府把供水份額分配到各個地區，由用水戶自由使用，這在豐水地區并無不妥。但是，在水資源不足的地方，取水份額不足卻極易引起人們對行政命令的怨恨，年羹堯不得不憑借軍事壓力消除甘肅內部水事糾紛。而且，依照這種制度產生的分配用水方法，無論計算和分配都很不準確，因用戶遠近不同，渠道高低不等，不同時間流量的大小不一，用戶所得灌水量很不均勻，有的地方實際分配到的水量很少，甚至幾乎分配不到。所以，有些地區盜水現象非常嚴重，以至于“人皆犯法，動觸刑憲”。歷史告訴我們，隨著水短缺、水危機現象的加劇，即使政府不計較水行政管理負載的過高成本，恐怕也無法協調水資源開發利用上的矛盾。水資源的配置必須選擇由市場來進行，競爭性水權市場的培育和完善，是我國市場經濟的重要組成部分?？扑苟ɡ淼奶岢?，也使得市場在資源配置中的作用范圍大大擴展，包括水資源在內的自然資源都有可能通過市場機制來配置。

2．水權分配模式與水權優先順序

在我國歷史上，往往根據農田面積或農業人口劃定用水地區或用水戶水權份額。唐朝李泌主持開鑿并由白居易修復的杭州六井，除供應田地的灌溉用水外，還可確保城內生活用水。白居易在任期間經常到灌區進行實地觀察，他在《錢塘湖石記》中制定了相關的管水措施：“先須別選公勤軍吏二人，一人立于田次，一人立于湖次，與本所由佃戶據頃畝、定時日、量尺寸，節限而放之。”水權分配是依據農戶“頃畝”及“尺寸”，也就是按面積決定的。

在《長安志圖》中，涇渠灌溉用水以水渠所能灌田的多少為總數，分配到每年維修渠道的丁夫戶田。按水例規定，“渠下可澆五縣之田九千余頃，以今屯利人夫一千八百名計之絕多補少，每夫一名為四五頃”這是根據人口計算各縣所應分配的水量之后，由管理官吏按數開閘放水，以六十日為一周期。按渠道每日輸送多少“繳”水量為計算標準，確定每縣放水時間長短，各縣再按此方法分配到用戶?！皯{驗使人知某日為某村之水，某時為某家使水之期”。

按照優先用水原則進行水權分配，規定水權份額的優先順序，內含了對水資源的壟斷性，內含了水權的排他性，為枯水季節水資源的分配提供了依據，可以彌補水行政管理的不足，是現代水權排他性和讓與性的基礎，是我國水權制度歷史上的一個亮點。

唐代《水部式》對于用水的規定是，“每年八月三十日以后，正月一日以前聽動用。其余之月，仰所管官司于用斗門下著鎖封印，仍去卻石，先盡百姓灌溉。”關于航運用水，如果航運與灌溉不能兼顧時，優先滿足通航要求。轉貼于

這則史料，至少說明我國歷史上對水權優先順序的規定是存在的，說明歷史上家庭用水和農業用水是優先于其他用水的。當今世界各國進行水權配置，首先也是考慮人的基本的生活需求的水量，其次是農業用水、工業用水，然后是生態環境用水以及航運用水等。同時，以歷史的觀點來看，水權的優先順序應當是可以變化的。過去水權優先順序的排列中不包括生態環境用水，現在由于人們高度重視環境保護與可持續發展，生態環境用水位列其中。

3．獲得水權需要向國家交納一定的費用

水費最早以勞動力支付形式出現，勞動力的攤派實質上是一種原始的水費形式，因為水費是供水價值的體現，服役直接以勞動價值去表現供水價值。《管子·度地》載，“常以秋歲末之時閱其民，案家人，比地，定什伍口數，別男女大小。其不為用者，輒免之；有痼疾不可作者，疾之；可省作者，半事之。并行以定甲士當被兵之數，上其都?！奔粗魏雨犖橐獜睦习傩罩谐檎{，秋末按人數、土地多少組織隊伍。分別男女大小，喪失勞動能力的免其服役，有病不工作的算病假。不能出全工的，可出半工。被征派治河的，可以代替服兵役，并造冊上報官府。我國古代一些水利工程的維修，都由農戶輪流服役完成。

隨著中國社會的發展，改變單純以力役為主的徭役制度勢在必行，元代吉當普大修都江堰時，規定“不役者，日三緡”“三緡”是當時一個勞動力一個工作日的勞動價值，勞動價值以貨幣形式表現出來，并引入水費之中。

歷史上的水費內涵，與現代水費概念有很大差別，但水費的征收。使水資源的經濟價值在歷史上有了明確的體現。我們從價值論的角度看，水權制度的重要支撐，是水資源被認為有其經濟價值，無價的水資源是不需要水權制度的。新

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論文關鍵詞：水權；取水權；水權轉讓

一、國外水權轉讓制度的發展

水權是權利人依法對水資源使用、收益的權利。水權轉讓又稱水權交易，是指平等的市場主體之間對水權進行的有償讓與。水權轉讓是實現水資源優化配置的有效方式之一。在國外，關于水權制度的研究起步較早，發端于二十世紀七十年代末八十年代初，九十年代達到。在研究過程中，各國的學者均注意到本國的社會制度、水資源狀況、社會經濟發展情況和歷史文化傳統等因素對水權制度構建的影響，同時，他們注重將水權制度的理論研究與本國的水資源使用和管理實踐相結合，從而形成了各具特色的水權制度理論。這些理論主要包括河岸權制度理論、優先占用權制度理論、可交易水權制度理論和公共水權制度理論等。

可交易水權制度產生于美國西部的缺水地區，近些年來擴展到其他國家和地區?？山灰姿畽嘀贫仁侨藗優榱颂岣咚Y源配置效率而建立的一種與市場經濟相適應的排他性水權制度。允許水權交易，可以促使水資源使用向效率高的地區、行業和用戶轉移，利用市場機制優化配置。近些年，可交易水權理論逐漸被廣泛接受，美國、澳大利亞、日本、智利等國家正在培育和完善水權市場。墨西哥自20世紀90年代初實施綜合的水資源管理體制和法規體系改革后，水權交易也隨之發展起來。此外，中東的一些缺水國家也在討論和準備實行這種制度。縱觀國外的研究進展，各國的水權制度理論還不完整，遠未達到成熟、經典的程度。相應的，水權轉讓法律制度有待于各國學者的進一步研究。

二、我國水權轉讓法律制度的立法現狀及缺陷

我國《憲法》、《民法通則》和《水法》等法律中明確規定水資源所有權屬于國家所有，并禁止買賣、出租、抵押或者以其他形式轉讓?！端ā返?條規定：“國家鼓勵單位和個人依法開發、利用水資源，并保護其合法權益。”《水法》并未規定水資源使用權為用益物權，但是，由于我國水資源所有權主體的唯一性以及所有權的不可轉讓性，法律上明確水資源使用權或者水資源的用益物權無論在理論上還是實踐中都將具有重要意義…。

《水法》第48條規定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定，向水行政管理部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。但是，家庭生活和零星散養、圈養畜禽等少量取水的除外。實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法，由國務院規定?！边@一規定主要明確了水資源有償使用制度和取水許可制度，明確規定了取水權這一重要的水資源使用權，從而，取水權的確立對中國進一步確立水權和完全以市場機制為基礎的水權交易提供了制度設計路徑。為配合《水法》的實施，清除水權轉讓的法律障礙，實現水資源市場配置的改革，我國2005年1月頒布并實施了《水利部關于水權轉讓的若干意見》，2006年2月制定并頒布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日國務院的《取水許可制度實施辦法》同時廢止。

自此，水權轉讓法律制度有了質的發展。《取水許可和水資源費征收管理條例》第27條規定：“依法獲得取水權的單位或者個人，通過調整產品的產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內，經原審批機關批準，可以依法有償轉讓其節約的水資源，并到原審批機關辦理取水權變更手續。具體辦法由國務院水行政主管部門制定?！彪m然僅有一條規定，但該條為水權轉讓確立了法律依據，具有特別重要的意義。

以上寥寥數條的法律規定遠未為水權轉讓提供完整的法律上的保障，現行水權轉讓制度還存在一定的缺陷，例如：水權制度不夠明晰，法律上缺乏對水權種類、內容和取得方式的具體規定；《取水許可和水資源費征收管理條例》僅僅規定取水權可以轉讓，沒有明確取水權以外的水權是否可以轉讓；水權的歸屬、權限范圍和取得水權的條件沒有明確的法律規定，特別是沒有建立水權交易的規則和程序制度，不利于維護正當的水權交易的安全等

三、我國水權轉讓法律制度的完善

1．建立明晰的水權制度

自1993年8月1日國務院頒布實施《取水許可制度實施辦法》以來，取水許可制度已初步形成一套比較完整的管理運行機制，在強化水資源的統一管理和保護，合理開發利用有限的水資源等方面都取得了明顯效果。明確取水權與有償使用制度，是對水的自然屬性與商品屬性認識的結果，而這種認識是市場經濟條件下水資源配置的前提與基礎。取水權的確立對中國進一步確立水權和完善以市場機制為基礎的水權交易制度提供了設計路徑。

然而，取水僅僅是用水的一個方面，取水權包含的權利內容太少，并且取水權的行政色彩過于濃厚。取水權不足以反映水權的豐富內涵，但在目前的法律框架下，取水許可制度是用水人取得水權的法律根據之一。近年來，水利發展進人一個新的歷史階段，把水權制度當作最重要的制度之一加以積極推進是現實的需要，更是水利面臨的形勢和任務的需要。取水許可證制度實際上是一種對水權的初始分配，是在國家享有水資源所有權的前提下賦予用水戶對水資源的使用和收益的權利。但是由于用水戶沒有明確的主體地位，取水權不具有長期穩定性，且不可轉讓，取水權不能涵蓋所有水資源的使用行為，尤其在干旱時期，通常傾向于以行政協調為主的臨時性方案設計，政府在協商中承擔大量工作，受人為因素干擾多，取水權主體和投資者不能預先把握缺水時的供水狀況，造成了“產權模糊”。它是阻礙水市場發展的最大障礙，明晰水權已經成為水利市場化改革的迫切任務。

明晰水權，完善水權初始分配制度，確立明確的水權主體，必須轉變水管理體制，即由取水許可證制度向水權制度的轉變。而水權的種類、內容和取得方式是水權制度的核心組成部分。實行這一改革有助于提高水資源的利用效率，通過水權主體之間的平等協商，由國家進行水資源的宏觀調控，充分發揮水權主體的積極性，利用市場機制來達到水資源的優化配置，實現生產力的提高。

2．允許多種類型的水權轉讓

由于法兼具穩定性和變動性的要求，且2002年8月29日修改通過的《水法》并未對水權的轉讓作禁止或同意的規定，基于對《水法》穩定性的要求，國務院適時制定了《取水許可和水資源費征收管理條例》，明確規定取水權可以轉讓。然而，取水權只是水權的一種，除取水權以外的水權是否也能依法轉讓呢?《水法》等現行法并未明文禁止水權轉讓，是否意味著水權可以轉讓呢?這主要取決于我們采用何種解釋原則。

按照民法解釋學的原則，解釋法律，首先采用文義解釋規則；文義解釋難以確定法律規定的含義時，要考慮體系解釋、歷史解釋與比較法解釋的規則；依靠這些規則仍不能澄清法律規范的意義時，須再進一步探求立法目的，以資闡明?？v觀《水法》及《取水許可和水資源費征收管理條例》的全部條文，均未明確規定除取水權以外的其他水權可否轉讓。體系解釋也于事無補，因為從這些法律、行政法規的全部規范的相互聯系上仍然找不到答案。這就必須求助于法意解釋。

法意解釋，又稱立法解釋，指探求立法者于制定法律時所作的價值判斷及其所欲實現的目的，以推知立法者的意思。今所謂法意解釋，非為探求歷史上的立法者于當時的主觀意思，而是探求法律于今日所應有的合理意思，亦即客觀意思。立法理由(書)的重要性，因法律實施期間及社會變遷的程度而有不同。在法典制成初期，立法者的認識及價值判斷相去不遠，立法者的意思應受高度尊重，自不待言。反之，法律實施久已，社會變遷迅速，立法者的意思應依社會變遷情事而斟酌?！胺ü俦仨氉龅牟⒉皇谴_定當年立法機關心中對某個問題究竟是如何想的，而是要猜測對這個立法機關當年不曾想到的要點——如果曾想到的話——立法機關可能會有什么樣的意圖，以便深入地發掘實在法的含義”，那么，解釋《水法》就不能迂腐地去探求立法者當時禁止水權轉讓的立法目的，而應宣稱《水法》具有符合今日社會要求的立法目的，那就是允許包括取水權在內的水權轉讓。

因此，在相關法律中清晰界定水權的概念、明確水權可以轉讓以及水權轉讓的法律效力等為當務之急。水權轉讓是權利移轉的一種形式，是水權主體對自己權利的一種處分。在目前我國法律尚無水權轉讓的專門規定的情況下，可以參考我國法律有關土地使用權轉讓的規定，例如，我國《憲法》第l0條關于“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定、《土地管理法》第2條關于“土地使用權可以依法轉讓”的規定，以及《房地產法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》關于土地使用權轉讓的規定。這樣可以保持我國法律術語、法律概念的一致性、統一性和關聯性。

3．完善水權轉讓登記制度

對于水權的登記，我國臺灣地區采的是登記生效主義。這從其《水利法》中的相關規定可以得知。我國臺灣地區《水利法》第27條規定：“水權之取得、設定、變更或消滅，非依本法登記不生效力?！睆膬r值層面看，登記對抗主義重在倡導交易自由，登記要件主義重在維護交易安全。水權登記能夠防止水權交易對第三方造成的損失，使國家能夠合理地引導水權交易，并適時進行監督。水權在我國仍是新興事物，水權交易目前在我國還不是很活躍，采登記生效主義有利于推進水權轉讓實踐的深入。

關于水權轉讓的登記機關，依據《取水許可和水資源費征收管理條例》的相關規定，取水許可證的審批與發放由各級水行政主管部門負責，相應地，水權轉讓的登記也可由各級水行政主管部門負責。申請水權轉讓登記的當事人雙方應當向水行政主管部門提交下列文件：水權轉讓申請書；水權轉讓合同；水權轉讓與第三者有利害關系時，第三者的承諾書或其他文件。水權轉讓合同應當包括合同當事人雙方的個人或單位信息、水權類別、水權的年限、轉讓目的及利用方式以及轉讓價格等條款。擬轉讓水權的年限不得超出該水權存續的剩余年限。同時要強調的是，對公共利益、生態環境或第三者利益可能造成重大影響的不得轉讓。

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【關鍵詞】水利設施；公共產品；產權改革

農田水利基礎設施按照規?？煞譃榇笮娃r田水利設施和小型農田水利設施，其中小型農田水利設施是指以堰塘、機井、小河壩為代表的，只能為少數農戶甚至是單家獨戶提供灌溉服務的水利設施。本文主要論述的主要小型農田水利設施的產權改革。

一、安徽省農田水利設施發展

安徽省是中國的農業大省，也是全國重要的產糧大省，農業在全省國民經濟中占有重要的地位。農田水利設施建設對安徽農業和經濟的發展起到至關重要的作用。2007年至2009年，安徽省改造中低產田374萬畝，改造區區增產糧食3.3億公斤，完成8座大型水庫、81座中型水庫和1640座小型水庫除險加固。同時，安徽省積極加強淠史杭等七個大型灌區節水與續建等相關配套改造，農業水利設施的完善對地區農業的發展起到非常大的貢獻，但是農田水利設施的發展也存在相關問題，具體概括為如下：

1.管理落后

在產權制度未明晰，由于缺少合理的管理制度和相應的配套措施和專業人才，結果是具有“公共物品”性質的農田水利設施大部分沒有得到合理的管理和維護。以安徽地區2000年至2008年時段為例，農業水利設施年平均維護費用雖然逐年遞增，但是管理與維護總支出僅占其總支出的5%，80%以上的費用都用于新建設施，存在較為不合理的“只重投入，不重維護”的問題。同時，作為農業主體的農民在水利設施建設管理和建設中參與意識不強，全社會對農田水利建設的問題認識不清，支持不夠。大部分農田水利設施遭到嚴重破壞，整體水利設施設備老化，抵抗自然災害的能力較弱，這不僅是農業生產受到巨大威脅，也是農田水利設施資源的浪費。

2.規劃不合理

首先，安徽省農田水利設施建設總量不足，現有的設施多建于上世紀六七十年代，使用年限過長，現在的農田水利設施水量遠遠無法滿足一個農業大省的農業需求。其次，安徽省水利建設規劃不合理，安徽南北地區應該根據不同的自然生態環境和經濟社會發展特點，因地制宜，制定規劃。但是一些地區在農田水利設施建設的過程中，忽視當地生態環境和經濟社會特點，造成生態環境受到破壞，農田水利設施的供應與需求不相匹配。最后，由于缺乏必要的監督，使得尋租行為發生，新建農田水利設施質量很差，無法抵抗自然災害。

二、農田水利設施發展問題分析

（一）農田水利設施性質認識

1.農田水利設施具有正的外部性

相對于一般的基礎設施，農田水利基礎設施的正外部性比較明顯，農業是關系到國計民生的基礎產業，而農田水利基礎設施是農業經濟活動順利進行的根本保證，因此其具有較強的正外部性；其次，農田水利設施具有非排他性。巴澤爾在其著作《產權的經濟分析》中認為，某一物品產權的完整性，取決于交易費用的大小，這里的交易費用包括為了保證其完整性而消耗的人力和社會資本。農田水利設施由于交易費用較大，具有經濟意義的非排他性。農田水利基礎設施因為較高的交易費用，使其法律意義上產權的擁有者，產權并不完整，具有一定程度上的排他性。

2.農田水利設施具有一定程度的壟斷性

農田水利具有規模經濟性，主要表現為設施建造時所需要數額巨大的固定成本，也稱之為“沉淀成本”，而當建設完成后其所提供服務的邊際成本很低。對于這種情況，增加用戶規模會導致平均成本的下降，產生規模經濟效應。這種效應導致它在更大規模的水平上生產（供給水源）更有效率，成本更低，進而具有某種程度的壟斷性；最后，農田水利設施具有投資屬性。農田水利基礎設施本質上是一種資本品，對它的投資取決于它所生產（或者輔助生產）的產品的收益。由于它的最終產品農產品價格較低，相應的投資收益也就較低。

（二）農田水利設施存在問題分析

1978年以后，農村經濟體制改革開始在全國范圍內啟動，特別是上個世紀80年代以后，我國大部分農村地區開始實行家庭聯產承包經營責任制，而農村小型農田水利設施基礎仍然繼續施行計劃經濟體制下由集體統一經營的模式。依托個體家庭為主體的生產經營體制與水利設施的集體經營模式產生了矛盾，由此開始產生主體產權人出現缺失等問題，最終導農田水利設施效率的低下，不能滿足農業用水的需求，嚴重制約了農業生產的發展。農田水利設施出現的種種問題歸根于農田水利設施的使用權和所有權相互分離。農田水利設施建設和使用的主要參與者農民對農田水利設施只要使用權，沒有所有權，再加上農田水利設施具有明顯的公共產品性質，使得農民只關心農田水利設施如何使用，而不關心農田水利設施如何建設和管理。

三、農田水利設施產權制度改革的措施

（一）對已建的小型水利工程采取拍賣的形式

對現有水工程設施要以明晰產權，搞活管理使用權為重點，采取拍賣、承包、租賃、戶辦、聯戶辦、股份合作等形式，將水工程設施的產權、管理權、使用權落實到單位或個人，其中水庫要堅持鄉鎮、村統一管理，以承包租賃為主的方法，不搞拍賣，對其他小型水工程設施要以拍賣、承包、租賃開發為主，宜賣則賣，宜包則包，宜租則租。村集體和鄉鎮水利部門要在明確水工程管理范圍和開發利用規劃方案情況下，合理作價公開競標拍賣。對拍賣的水工程，允許繼承、轉讓，對租賃的期限，要根據工程運行狀況和當地實際，合理確定，但一般不得低于15年。合同期內，購買、承包、租賃者新開發配套的水工程設施，其增值部分歸購買、承包、租賃者所有。

（二）對新建水利工程實行股份合作制的形式

對新建工程，要以明確產權，放開建設權，落實管理使用權為重點?？梢约w承建、拍賣、承包、租賃到單位或戶；也可以本著誰建、誰投資，誰有、誰受益的原則，鼓勵單位和個人采取戶辦、聯戶辦、股份合作的形式投資建設。在使用期內建設者享有繼承、轉讓、轉包、轉賣權，任何單位和個人無權變更和收回，對因國家和集體用地或責任山（田）調整，確需變更調整的，要合理作價有償轉讓，保護農戶投資權益。

（三）明確農業水利設施的管理責權問題

小型農田水利設施管理使用到戶以后，村集體和管理使用者，要以合同約定的形式，明確各自的職責權限，嚴格履行合同規定，共同保證工程安全運行和工程效益的發揮，村集體及鄉水利部門要本著興利除害、通盤考慮，綜合運籌的原則，做好監督指導，管理協調服務工作，幫其建章立制，處理好與群眾利益的關系，重點加強對防汛保安，用水、放水、水費收取等方面的指導管理，防止管而不護，超量攔蓄，攔而不蓄，蓄而不用，抬高水價等各類有害工程安全，破壞工程設施，侵害群眾利益的現象發生。

參考文獻

[1]張琦.中國土地儲備開發模式與比較研究[M].北京:北京師范大學出版社,2011:1-21.

[2]張琦,王昊.中國土地制度改革面臨的困惑[J].經貿論壇,2012(4):53-58.

[3]趙婧,張翔.對安徽省農業水利設施建設的思考[J].北京城市學院學報,2012(1):39-43.

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（一）已建工程的產權改制形式

1.承包

所謂承包即是在工程所有權不變的情況下，由承包方與發包方簽訂承包合同，承包方按發包方的意愿進行管理或經營，按合同規定向資產所有者交納承包費。這是一種把土地承包責任制引入到水利行業的形式，將“小農水”整體承包給個人或團體。具體做法為由集體根據工程造價和灌溉能力確定每年上交的承包費用底數，然后公開競價投標。承包的年限一般為5～15年，各地方具體年限均不相同。在承包期內工程的經營權、使用權和收益權承包給農戶。雙方簽訂承包合同，在合同中寫明承包費用、水價及雙方的責任和義務，尤其是承包方具體的服務任務和工程的管護標準需要在合同中具體體現。從承包主體有個人和合伙兩種情況，在承包期內承包者自主經營自負贏虧。

2.租賃

根據產權交易的定義：租賃就是一方向另一方支付租金，以取得在一定時間內對另一方資產的使用權。從企業和財會角度來講，承包和租賃區別具體體現在：（1）承包經營是以一定的經營利潤為目的，對象是經營成果；租賃經營則是以資產使用權的轉移及企業的經營管理權為標的，對象是資產；（2）承包的自不完全，而租賃產權分離的比較徹底；（3）由于租賃經營需要實行財產擔保，風險比承包高；（4）經營期間新增資本屬于租賃經營者，但不屬于承包經營者。

3.拍賣

根據2004年修訂的《拍賣法》，拍賣是指“以公開競價的形式，將特定物品或者財產權利轉讓給最高應價者的買賣方式”。拍賣是根據工程造價和灌溉能力確定底價，按照自愿、公平、競爭的原則，公開競價拍賣水利設施的經營權、使用權或所有權，年限為5～20年，一般不超過50年。拍賣主要分為經營權、使用權的拍賣和所有權的拍賣。一般來說，規模小的工程拍賣所有權，規模大的工程拍賣使用權。承包和租賃相比，拍賣屬于比較徹底的產權制度改革形式。

4.股份合作制

建設“小農水”的關鍵是資金是否能夠順利籌集，而股份合作制是多渠道籌集資金的一種重要制度安排，是一種農民自愿合作辦水利的新形式。農民按照誰投資誰收益的原則，由農民聯合在承包租賃的土地上，通過入股合作新建、購買或承包、租賃各種農田水利工程。不僅農民可以入股，集體和國家也可入股，不僅資金入股，還可以以勞力、土地和技術入股。入股農民共同出資、共同勞動，共同擁有工程的所有權和經營權，既取得勞動報酬，又按股分紅（國家股一般不分紅），一定程度上克服了資金、技術和人力等的不足。

5.組建用水者協會

以工程的受益農戶為協會成員，每戶為一個會員，把原來屬鄉鎮或村集體管理的工程集中，將“小農水”經營權、使用權或所有權轉移給用水者協會，協會屬于民間組織，是具有法人地位的服務型社會實體，成立監委會，財務制度、章程和管理制度健全。協會經營具有獨立性，與水管單位之間的關系是水的買賣關系，且不屬于村委會管轄。

（二）未建工程的產權改制形式

1.農民（單戶）、農民聯合體或其他農民專業合作組織投資興建

按照“誰投資，誰所有，誰受益，誰負擔”的原則，采取放開建設權，完全由民間資本投資興辦的水利工程產權全部歸投資者，并且允許繼承、轉讓、抵押和對外租賃、承包，這種模式有效地調動了農民的積極性。為了避免互相搶奪資源，需要從宏觀規劃上進行有效控制，即由鄉鎮政府批準和水管部門選址、設計，然后由農民投資興辦，這樣既避免互相哄搶資源，又能優化布局。工程建成后由農民自主選擇承包、租賃、聘用人員管理等運營方式。

2.由農民用水者協會興建和管理

按照水系或者村、組為組建單位先建立用水者協會，然后具體的籌資、建設、運行和維護均由協會負責管理。這種模式的關鍵是新的協會是否能夠承擔和勝任這些職責。

3.集體興建，專人管理

指工程及配套設施全部由集體出資興建和購買，村委會委派專人負責管理。這種模式與原先集體興建、管水員看護的區別在于：規劃、建設時需要向農民集資，農民就會對工程的規劃、設計和建設、運營和維護具有發言權和監督激勵，尤其是“一事一議”制度更加促進了農民的主觀能動性，對于工程的具體管理者，農民也有相應的選擇和監督權力和激勵。

4.政府、村集體與農戶集體共建

這種模式屬于股份合作制的特殊形式，指國家以一定的資金參股，一般是鼓勵性的資金投入，希望以政府財政投資來吸引更多的其他投資，政府資金一般是參股不分紅。另外部分政府還出臺優惠的政策，鼓勵農民投資搞水利。除此之外，政府還可以技術、扶貧貸款等形式支持農民發展“小農水”，以此為依托，可以吸引村集體經濟組織、農戶等投資主體投入資金、勞動力，起到以少促多的作用。這種三方投資的情況中，集體股所占的比例一般較大（資金來源于銀行貸款，或集體經濟組織的積累等），農民股所占的比重一般較?。ㄞr民的資金投入有限）[1]。這種建立以土地、資金、技術、勞動力為紐帶的股份合作制，有效地解決了農民有土地、有勞力但無資金、無技術的難題，政府和集體通過投資為導向，吸收農民的勞力和經營、維護優勢達到優勢互補，建設農田水利工程，擴大灌溉面積。

實踐證明，通過新建和已建工程幾種產權制度創新模式實踐，共同之處是引入了激勵機制、競爭機制、補償機制等市場經濟活動的基本原則，大大緩解了工程資金缺乏以及管護責任無法落實的局面。擁有者或參與者取得經營權或使用權后，不僅在經濟上享有受益權、在用水上享有一定的優先權以外，同時要承擔相應的管理、維修、養護義務，并要遵守相應的約束機制，保證用水和收費的公開公平，有效調動國家、集體、農民三方合力共同興建和管理農田水利工程。

二、改革主要成效

1.增加“小農水”新建數量，擴大灌溉面積，提高資金使用效率。（1）吸引民間資本投入“小農水”治理。改革放開建設權，搞活經營權，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農水”數量。（2）盤活了存量資產，拓寬了小型水利工程的投資渠道，增加“小農水的數量”，擴大灌溉面積，增加農民種植收入，提高農民經濟生活水平。（3）農民資本投入的增加，相應減少國家對“小農水”的資金投入或提高中央和地方政府投入資金的效率，節省的資金可以用到其他非灌溉產業，增加其他產業的收入，提高整個社會的福利水平。2.提高了現有工程的運營效率，提高工程的完好率和經濟效益。改革將工程集中到懂技術、善經營、會管理的能人手里，經營者掌握了對工程的自主經營權和對工程水的使用權和處置權，利用收取水費或種植、養殖收入等經濟利益的激勵，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高帶來的收益體現在以下四個方面：（1）減少農業生產成本，相應增加農民的收入，提高經濟收益。①（2）水資源的節約可以擴大灌溉面積。（3）節約之水通過水權轉讓給缺水或高效產業或領域，促進這些產業的發展。（4）提高用水者的水商品意識和節水意識，減少水事糾紛，提高農民之間關系的融洽度，減輕村鎮干部壓力，改善干群關系，鄉村干部也從這類煩瑣的事務中解脫出來，將工作重心轉移到提高農村整體發展水平上來。

3.提高農村社區社會資本。主要從三個方面體現這種提高：（1）產權制度改革發動群眾加入工程的建設和運營，提高其參與意識和管理水平，減輕村干部工作壓力，增加農村社會資本。同時水費收取職責從村干部轉移到工程運營者，減少了搭車收費現象，改善干群關系。（2）通過灌溉成本的核算和水費的征收，提高用水者節水意識和水商品意識的增加，同時通過用水足額交費措施減少“搭便車”行為，改善農民間關系，提高合作水平。（3）形成多個經營組織或管水組織等民間組織，在提高農民的經營能力和管理能力的基礎上提高了組織協調能力和溝通能力，同時農民的參與意識也得到增強，這些都有利于鄉村治理以及農村經濟發展。

三、小結

“小農水”產權制度改革是一件政策性很強的制度變革，雖然改革涉及的工程規模較小，卻是一項涉及農民切身利益的大事。在改制過程中不能急于求成，需要在試點成功的基礎上總結經驗和教訓，不斷完善政策和規范，然后以點帶面輻射發展，保證改制工作有序健康進行。

雖然“小農水”產權制度改革取得了比較好的成效，但是在改革進程中仍然存在一些問題和阻力：一些利益相關者從自己的利益出發，不想破壞現有的利益格局；一些干部和群眾還存在一定的思想顧慮；由于缺乏監督機制，存在違規操作現象。因此，必須要結合當地的可行性條件，精心設計改革的具體條款，盡可能降低經營風險，激發農戶的積極性，更好地將工程管理權力和職責轉移到經營戶手中。此外“小農水”產權制度改革需要符合產權界定清晰、有效轉讓和受到法律保護等要求[2]，如果不能克服人道德風險和改制成本過高，將導致“改革失靈”。“小農水”產權制度改革同時還要與歷史、社會、農民、環境等相關正式、非正式制度發生矛盾和沖突，它并不是“小農水”治理的靈丹妙藥，而是對原有政府主導治理模式的市場化有益探索。

參考文獻：

[1]呂亞榮.小型農田水利建設的制度模式及績效評價——以河北省懷安縣調查為例[J].人大全文2001年經濟類專題，2001,(9).

篇9

第二條在本市礦泉水特殊保護區內取用礦泉水，適用本暫行辦法。

本暫行辦法所稱礦泉水特殊保護區**

第三條本市城區礦泉水資源由市人民政府實行統一管理。市地礦、水利、城建等部門按照各自職責，密切配合，共同做好礦泉水資源管理工作。

第四條在礦泉水特殊保護區內，禁止取用地下水，任何單位和個人不得擅自取用礦泉水。在下列區域不得開采礦泉水：

一、嚴重超采或地面已明顯出現沉降的地區；

二、礦泉水已受到嚴重污染的地區；

三、開采礦泉水嚴重影響城市建筑物及市政公用設施安全的地區；

四、開采礦泉水對城市防洪有嚴重影響的地區；

五、其他不宜開采的地區。

第五條在礦泉水特殊保護區內，除用于科研、觀測、救災、戰備等特殊用途外，禁止進行其他非商業性開采?，F有特殊用途外的其他非商業性開采井點，一律予以封閉。

第六條在礦泉水特殊保護區內，允許商業性開采礦泉水，但單個企業年開采量必須達到3000噸以上規模。對用于科研、觀測、救災、戰備等特殊用途的礦泉水開采井點，由市水行政主管部門和市地質礦產行政主管部門進行監督，實行限時限量開采。

第七條開采礦泉水必須先經市地質礦產行政主管部門會同市水行政主管部門、市城市建設行政主管部門對其取水規模、井點布局、開采層位等進行審核確認，并報請人民政府批準后，到市水行政主管部門辦理取水許可證，憑取水證可到地質礦產行政主管部門辦理采礦許可證。

開采礦泉水必須依法繳納礦產資源補償費和采礦權使用費。礦產資源補償費和采礦權使用費由市地質礦產行政主管部門及時全額上繳財政。

第八條市地質礦產行政主管部門負責對礦泉水特殊保護區內礦泉水開采情況進行監督管理，并依法對開采的礦泉水水質進行定期監測。開采單位應依照規定分別向市地質礦產主管部門和市水行政主管部門提交礦泉水開發利用年度報告。

第九條開采礦泉水必須按規定統一安裝計量設施，采取防護措施，努力改進和提高開采技術，防止浪費和污染礦泉水資源。

第十條擅自在礦泉水特殊保護區內開井取水的，由市地質礦產行政主管部門責令限期按技術要求封閉取水井點；逾期不封閉的，由市地質礦產行政主管部門依法強制封閉。

第十一條對為未取得取水許可證和采礦許可證的單位和個人開井取水的，由市地質礦產行政主管部門責令其停止施工，并按技術要求恢復原狀，同時依照《**省礦產資源管理條例》規定處10萬元以下罰款。

第十二條對不按規定要求提交礦泉水開發利用年度報告、拒絕接受監督檢查或者弄虛作假的，由市地質礦產行政主管部門責令其停止違法行為，并依據《**省礦產資源管理條例》規定處5萬元以下罰款；情節嚴重的，由市水行政主管部門和地質礦產行政主管部門分別吊銷其取水許可證和采礦許可證。

第十三條違反本辦法規定，將礦泉水作為生活用水或其他非商業用水，造成礦泉水資源浪費的，由市地質礦產行政主管部門責令其限期整改；逾期未整改的，由市水行政主管部門和地質礦產行政主管部門分別吊銷其取水許可證和采礦許可證。

第十四條未經審批管理機關批準，擅自轉讓取水許可證、采礦許可證的，由市水行政主管部門或地質礦產行政主管部門分別吊銷取水許可證和采礦許可證，沒收違法所得，并由市地質礦產行政主管部門依照《**省礦產資源管理條例》規定，處10萬元以下罰款。

第十五條對年開采量達不到3000噸以上規模的礦泉水商業性開采企業，由市水行政主管部門和地質礦產行政主管部門分別吊銷其取水許可證和采礦許可證，并責成其按技術要求封閉井點。對超過核準限量開采礦泉水的，由市地質礦產行政主管部門責令改正，并會同市水行政主管部門依法查處。

第十六條違反本辦法規定批準開采礦泉水的，其審批無效；造成他人損失的，由違規審批部門承擔賠償責任，并依法追究有關責任人員的責任。

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人社部發〔2019〕90號

各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團人力資源社會保障廳(局)、國家稅務局、地方稅務局，國務院各部委、各直屬機構人事部門，中央管理的企業：

根據《國務院機構改革和職能轉變方案》和《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》(國發〔2019〕27號)有關取消注冊稅務師職業資格許可和認定的要求，為加強稅務專業人員隊伍建設，提高稅務專業人員素質，在總結原注冊稅務師職業資格制度實施情況的基礎上，人力資源社會保障部、國家稅務總局制定了《稅務師職業資格制度暫行規定》和《稅務師職業資格考試實施辦法》，現印發給你們，請遵照執行。

自本通知之日起，原人事部、國家稅務總局《關于印發〈注冊稅務師資格制度暫行規定〉的通知》(人發〔1996〕116號)、《關于實施注冊稅務師資格認定考試工作的通知》(人發〔1998〕18號)、《關于印發〈注冊稅務師執業資格考試實施辦法〉的通知》(人發〔1999〕4號)和原人事部辦公廳、國家稅務總局辦公廳《關于注冊稅務師執業資格考試報名條件補充規定的通知》(人辦發〔1999〕104號)同時廢止。

人力資源社會保障部 國家稅務總局

2019年11月2目

(此件主動公開)

稅務師職業資格制度暫行規定

第一章 總 則

第一條為規范稅務專業人員隊伍建設，提高稅務專業人員素質，根據《國務院機構改革和職能轉變方案》和國家職業資格證書制度的有關規定，制定本規定。

第二條 本規定適用于從事涉稅服務的專業人員。

第三條國家設立稅務師水平評價類職業資格制度，面向社會提供稅務專業人員能力水平評價服務，納入全國專業技術人員職業資格證書制度統一規劃。

第四條 稅務師職業資格實行統一考試的評價方式。

稅務師英文為：Tax Advisor(簡稱TA)

第五條 通過稅務師職業資格考試并取得職業資格證書的人員，表明其已具備從事涉稅專業服務的職業能力和水平。

第六條人力資源社會保障部、國家稅務總局共同負責稅務師職業資格制度的政策制定，并按職責分工對稅務師職業資格制度的實施進行指導、監督和檢查。全國稅務師行業協會具體承擔稅務師職業資格考試的評價與管理工作。

第二章 考 試

第七條 稅務師職業資格實行全國統一大綱、統一命題、統一組織的考試制度。原則上每年舉行1次考試。

第八條全國稅務師行業協會負責稅務師職業資格考試的組織和實施工作。組織成立稅務師職業資格考試專家委員會，研究擬定稅務師職業資格考試科目、考試大綱、考試試題和考試合格標準。

第九條人力資源社會保障部、國家稅務總局對全國稅務師行業協會實施的稅務師職業資格考試工作進行監督和檢查。指導全國稅務師行業協會確定稅務師職業資格考試科目、考試大綱、考試試題和考試合格標準。

第十條中華人民共和國公民，遵守國家法律、法規，恪守職業道德，具有完全民事行為能力，并符合下列相應條件之一的，可報名參加稅務師職業資格考試。

(一)取得經濟學、法學、管理學學科門類大學?？茖W歷，從事經濟、法律相關工作滿2年;或者取得其他學科門類大學?？茖W歷，從事經濟、法律相關工作滿3年。

(二)取得經濟學、法學、管理學學科門類大學本科及以上學歷(學位);或者取得其他學科門類大學本科學歷，從事經濟、法律相關工作滿1年。

第十一條稅務師職業資格考試合格，由全國稅務師行業協會頒發人力資源社會保障部、國家稅務總局監制，全國稅務師行業協會用印的《中華人民共和國稅務師職業資格證書》(以下簡稱稅務師職業資格證書)。該證書在全國范圍有效。

第十二條 對以不正當手段取得稅務師職業資格證書的，按照國家專業技術人員資格考試違紀違規行為處理規定處理。

第三章 職業能力

第十三條取得稅務師職業資格證書的人員，應當遵守國家法律、法規、規章及稅務師行業相關制度、準則，恪守職業道德，秉承獨立、客觀、公正原則，維護國家利益和委托人的合法權益。

第十四條 取得稅務師職業資格證書的人員，應當具備下列職業能力：

(一)熟悉并掌握涉稅服務相關的法律、法規和行業制度、準則;

(二)有豐富的稅務專業知識，獨立開展包括涉稅鑒證、申報、稅收籌劃、接受委托審查納稅情況在內的各項涉稅專業服務工作;

(三)運用財會、稅收專業理論與方法，較好完成涉稅服務業務;

(四)獨立解決涉稅服務業務中的疑難問題。

第十五條 取得稅務師職業資格證書的人員，應當按照國家專業技術人員繼續教育以及稅務師行業管理的有關規定，參加繼續教育，不斷更新專業知識、提高職業素質和業務能力。

第四章 登 記

第十六條 稅務師職業資格證書實行登記服務制度。稅務師職業資格證書登記服務的具體工作由全國稅務師行業協會負責。

第十七條各級稅務師行業協會定期向社會公布稅務師職業資格證書的登記情況，建立持證人員的誠信檔案，并向社會提供相關信息查詢服務。

第十八條取得稅務師職業資格證書的人員，應當自覺接受各級稅務師行業協會的管理，在工作中違反法律法規及相關規定或者職業道德，造成不良影響的，由全國稅務師行業協會取消登記，收回其職業資格證書并向社會公告。

第十九條 各級稅務師行業協會在稅務師職業資格登記服務工作中，應當嚴格遵守國家和本行業的各項管理規定以及協會章程。

第五章 附 則

第二十條本規定施行前，按照原人事部、國家稅務總局印發的《關于印發〈注冊稅務師資恪制度暫行規定〉的通知》(人發〔1996〕116號)規定，取得的注冊稅務師職業資格證書效用不變。

第二十一條 本規定自之日起施行。

稅務師職業資格考試實施辦法

第一條人力資源社會保障部、國家稅務總局按照職責分工負責指導、監督和檢查稅務師職業資格考試(以下簡稱稅務師資格考試)的實施工作。

第二條 全國稅務師行業協會具體負責稅務師資格考試的實施工作。

第三條 稅務師資格考試設置《稅法(一)》、《稅法(二)》、《涉稅服務實務》、《涉稅服務相關法律》和《財務與會計》5個科目。每個科目考試時間為兩個半小時，成績滿分為140分。

第四條考試成績實行5年為一個周期的滾動管理辦法，在連續的5個考試年度內參加全部(5個)科目的考試并合格，可取得稅務師職業資格證書。

截至2019年，在原制度文件規定的有效期內的各科目合格成績有效期順延。

第五條 符合《稅務師職業資格制度暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)報考條件的人員，均可申請參加稅務師資格考試。

第六條 符合《暫行規定》報考條件，并具備下列條件之一者，可免試相應科目：

(一)已評聘經濟、審計等高級專業技術職務，從事涉稅工作滿兩年的，可免試《財務與會計》科目。

(二)已評聘法律高級專業技術職務，從事涉稅工作滿兩年的，可免試《涉稅服務相關法律》科目。

免試相應科目人員在報名時，應當提供相應證明文件。

免試部分科目的人員，須在連續的4個考試年度內通過應試科目的考試。

第七條參加考試由本人提出申請，按有關規定辦理報名手續?？荚噷嵤C構按規定的程序和報名條件審核合格后，核發準考證。參加考試人員憑準考證和有效證件在指定的日期、時間和地點參加考試。

中央和國務院各部門及所屬單位、中央管理企業的人員按屬地原則報名參加考試。

第八條考點原則上設在地級以上城市的大、中專院?；蛘吒呖级c學校。如確需在其他城市設置考點，須經全國稅務師行業協會批準?？荚嚾掌谠瓌t上為每年的11月份。

第九條堅持考試與培訓分開的原則。凡參與考試工作(包括命題、審題與組織管理等)的人員，不得參加考試，也不得參加或者舉辦與考試內容相關的培訓工作。應考人員參加培訓堅持自愿原則。