公共人事行政范文10篇

【英文標題】TheThreeDimensionStructureofEnvironment,ValueandInstitutioninPublicPersonnelAdministration

【作者簡介】柳青，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業2008級博士研究生。（武漢430072）

【內容提要】公共人事行政的環境、價值與制度是公共人事行政系統的三個核心要素，環境從根本上制約著作為動力機制的人事價值和作為共同秩序的人事制度，而人事行政價值與制度又通過各種渠道對環境進行選擇和重塑，三者共同構建了整個公共人事行政系統。這種環境、價值與制度互動的三維結構對我國的公共人事行政研究提供了有益的思考。

【日期】2007-11-19

【關鍵詞】公共人事行政/環境/價值/制度/功能

從理論的宏觀性和外延性上來講，公共部門人事行政是一個很宏大的體系，它不僅僅包括了公共部門的人力資源規劃、開發、配置和激勵等一系列具有系統性的活動，還涵蓋了人事行政制度的歷史沿革與發展，人事行政職能的完善與變遷，人事行政價值觀的積淀與演變等更為深入的內容。雖然體系龐大、內容龐雜，但貫穿公共人事行政理論和實踐有三個核心的概念和要素，或者說可以從三個層次來理解公共人事行政，那就是：環境、價值與制度[1]。它們三者之間相互影響，共同構成了整個公共人事行政系統。

長期以來，關于中美公共人事行政比較研究的文獻相對較多，但目前對中美公共人事行政的比較研究大多偏重于宏觀的制度分析以及具體的“操作”領域。這就使中美公共人事行政比較研究缺乏理論基礎，單純以這種研究路徑分析中美公共人事行政的差異是不夠的，它無法深入到中美公共人事行政差異的內核之中。我們認為公共人事行政的程序、方法、技術和工具等是在一定的人事管理制度規范之下進行的，而一定的人事管理制度是在特定的價值觀下制定出來并付諸實施的，制度是對人事行政價值的體現和回應，而價值的形成依賴于一定的環境，并隨環境的不斷變化而變化。雖然公共人事行政體系龐大、內容繁雜，但貫穿公共人事行政理論和實踐的有三個核心概念和要素，或者說可以從三個層次來理解公共人事行政，那就是:環境、價值與制度。［1］

它們三者之間相互依賴、相互制約，共同構成了整個公共人事行政系統并推動公共人事行政的不斷變革和發展。因此，理清環境、價值與制度三者之間的相互關系和中美公共人事行政在環境、價值、制度之間的差異，有助于我們深入了解中美公共人事行政差異的本質所在，正確對待中美公共人事行政在各個方面的差異，對于我們借鑒美國公共人事行政的經驗和教訓，促進我國公共人事行政的改革和發展，完善我國公共人事行政制度具有重要的意義。

一、公共人事行政中的環境、價值和制度

(一)環境:行政生態學的視角

行政生態學理論認為，當我們研究一個國家的行政制度和行政行為時，應從兩個方面入手:一方面要探討該國行政生態環境因素是如何影響并塑造該國的公共行政;另一方面又要研究公共行政如何影響該國社會的變遷和發展。由此可見，公共行政與環境之間的關系是相互依賴、相互影響的。所謂環境就是那些直接或間接影響人們日常生活與發展的各種社會因素和自然因素的總和。同樣，公共人事行政的環境就是那些直接或間接影響公共人事行政系統的各種社會因素和自然因素的總和。按照里格斯的說法，這些環境要素主要有五類:經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統以及政治構架。［2］顯然，這些環境要素對公共人事行政的影響并不是同等重要的。里格斯在考察行政生態環境對公共人事行政的影響時，進一步將環境因素劃分為敏感性要素和非敏感性要素兩類。敏感性要素是指那些對公共人事行政最直接、最顯著、最重要的影響因素;非敏感性因素是指那些對公共人事行政間接地、隱形的影響因素。無論是在學術研究中還是工作實踐中，我們所關注的大都是由敏感性因素所構成的環境。這“其中最重要的是政治圈、經濟圈和文化圈”［3］。我們在研究人事行政環境對公共人事行政的影響時也主要從政治、經濟、文化三個方面進行分析。

(二)價值:一種動力機制任何一個社會的發展，都有作為一個動力源的“動力結構”，即一定的動力機制與相應的由社會主體勞動性質所規定的行為動因的結合［4］。在社會的發展中，這種“動力機制”就是人類所追求的價值，假設沒有對這種美好價值的追求，人類社會的發展就失去了動力。公共人事行政的發展同樣也是如此，它的發展也需要價值這種強有力的動力機制。公共人事行政的價值是指人們在長期的行政實踐活動中與特定的行政環境中所形成的與人事行政相關的理念、思想、觀點、態度和觀念等所構成的價值體系。公共人事行政中的動力機制—價值是否有效，取決于人們對該價值體系是否認同、接受并付諸實施，并建立與這種價值體系相適應的人事行政制度。如果能夠把這種價值體系與人事制度有效的結合起來，則將促進人事行政的發展。反之，這種價值體系必然要打破與之不相適應的人事行政制度的禁錮，進行功能與制度的重塑。在公共人事行政環境、價值與制度這個互動的鏈條當中，價值因素的核心動力機制是無法被替代的。因此，在公共人事行政模式變遷過程中，不僅要考慮環境因素對其變革的要求，更要考慮到價值這一核心要素，使制度的變革與價值的變革相一致。

【內容提要】環境是價值與制度產生與變遷的外生變量，它的改變引起了公共人事價值的轉變。價值是公共人事行政的核心；價值決定采取何種功能，而功能又依賴于相應的制度來實現。公共人事行政有四項基本功能：人力資源規劃；人力資源獲?。蝗肆Y源開發；紀律與懲戒。它們分別體現了不同的人事行政價值，并在不同的具體制度設計中運行，從而促進公共人事行政目標的實現。

【關鍵詞】公共人事行政/環境/價值/制度

長期以來，公共人事行政被認為是缺乏理論基礎的，其研究大多局限于“操作”領域。當前絕大多數的相關教材、專著對它的闡釋，幾乎都聚焦于公共人事行政的程序、方法、技術與工具等。但是，如果一門學科被降格為對某項“技藝”的操作訓練時，這門學科將難以建立自己的理論范式，從而失去賴以“安身立命”的學科基礎，以至于無法構建科學的知識系統，難以建立規范的研究范疇，而沒有規范研究范疇的學科是永遠不能走向成熟的。有鑒于此，建構公共人事行政的研究范式無疑是亟待研究的理論問題。

我們認為，公共人事行政的架構大體是由環境、價值和制度三個層面的因素構建起來的。環境是制度產生與變遷的外生變量，它的改變引起了公共人事價值的轉變；價值是公共人事行政范式架構的核心；價值決定采取何種功能，而功能又依賴于相應的制度來實現，那些回應環境變化而轉變了的價值很快就在制度功能及具體的制度設計中得到了體現。從這個意義上講，公共部門的人事制度都是由價值觀所決定的。

一、公共人事行政中的環境、價值與制度

(一)環境：行政生態系統

黨的十七大報告特別指出：“要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制，精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊，職能交叉，政出多門等問題?！卑础笆叽缶瘛钡囊笸菩写蟛恐聘母?，是完善社會主義市場經濟體制與深化社會管理體制改革的需要，是推進政治體制改革使之與經濟體制改革相適應和協調的根本舉措，對于行政體制改革具有重要的意義。而人事行政是國家行政管理的重要內容之一，人事行政的好壞直接關系到政府工作的成敗以及國家命運的興衰。從某種意義上說，古人所謂“人存政舉，人亡政息”講的就是選官、用官之于國家和民族的重要性?！盀檎?，唯在得人?！币虼耍F代國家政府無不竭盡全力試圖構建行之有效的國家人事行政制度，制定公平合理、充滿生機和活力的人事行政政策。

一、大部制改革的內涵和本質

所謂大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務雷同的事項相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。所謂大部制改革，就是調整政府部門之間的職能和管轄范圍，把那些職能相近，業務雷同的政府部門，經過合并重構，整合為一個更大的機構，使其管轄的范圍較寬，側重于橫向的微觀管理，避免和減少政府部門對微觀經濟活動的干預活動。推行大部制改革，不只是部門之間的簡單合并，而是一種權力結構的重組和再造。它的本質是行政決策權、執行權和監督權的合理劃分和相對分離，從而實現決策科學、執行順暢、監督有力。為此，既要在政府部門整體層面上構建決策，執行、監督適度分離的組織架構，也要在部門內部建立決策與執行相分離的機制。從而達到整體功能不僅大于部分功能，整體功能更大于部分功能之和。用公式表示就是：行政成本1+1＜2，行政效率1+1＞2。

二、我國人事行政改革的原因及歷程

當前，我們正處于全面建設小康社會新的歷史起點，改革發展進入關鍵時期。為不斷適應建設中國特色社會主義和建立社會主義市場經濟體制的要求，貫徹和落實科學發展觀，構建和諧社會以及和諧的人事行政關系，必須加快政府職能轉變的步伐，對人事行政機構和制度進行改革。只有這樣，才能更好地建立精簡、統一、效能的政府機構，更好地推動黨的方針政策的執行，緩解財政壓力，建設人民滿意的政府。在我國，人事行政的管理機構主要是依據干部人事管理體制而設置的。

在革命戰爭年代和建國初期，我國的干部除了軍隊系統實行單獨管理之外，其余的都是由黨中央和各級黨委組織部門統一管理。

第一章總則

第一條為規范本市國家公務員錄用工作，根據國家公務員錄用的有關規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本市各級行政機關錄用擔任主任科員以下非領導職務的國家公務員。

第三條錄用國家公務員應貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則，按照德才兼備的用人標準，采取考試與考核相結合的方法進行。報考國家公務員，除有專門規定外，不受公民身份和地域的限制。

第四條從事國家公務員考試錄用的工作人員，應當實行公務回避制度。

第五條市人事行政部門是本市國家公務員錄用的主管部門?？h（市）、區人事行政部門在市人事行政部門的指導下，負責本級所屬國家公務員錄用的有關管理工作。各級用人部門應當按照本辦法的規定，承擔與本部門國家公務員錄用有關的工作。

第一章總則

第一條為深化事業單位人事制度改革，規范事業單位工作人員招聘工作，保證事業單位新進人員的基本素質，根據*省人民政府辦公廳《關于印發*省事業單位人員聘用制管理試行辦法的通知》和人事部《事業單位公開招聘人員暫行規定》，制定本辦法。

第二條事業單位招聘工作人員，必須在機構編制部門核定的編制數額和人員結構比例、政府人事行政部門下達的增加人員計劃內進行。國家和省另有規定的，從其規定。

第三條事業單位招聘工作人員，應當堅持德才兼備的用人標準，按照公開、平等、競爭、擇優的原則，采取考試、考核的方法進行。

第四條事業單位新進人員除國家和省規定的政策性安置人員、按照干部人事管理權限由上級任命的人員以及涉密等崗位的人員確需使用其它方法選拔任用外，都要實行公開招聘。

第五條以下人員可以采取直接考核的方式招聘，并按照有關規定辦理調（流）動、上編制、核定工資基金、聘用等手續：

第一章總則

第一條為推進事業單位人事管理的科學化、制度化和規范化，規范事業單位招聘行為，提高人員素質，根據人事部《事業單位公開招聘人員暫行規定》（人事部令第6號），結合我市實際，制定本實施辦法（以下簡稱辦法）。

第二條事業單位招聘專業技術人員、職員和工勤人員，適用本辦法。參照公務員制度進行管理和轉為企業的事業單位除外。

事業單位新進人員除國家政策性安置、按干部人事管理權限由上級任命、涉密崗位等確需使用其他方法選拔任用人員及公務員流動到事業單位、事業單位之間流動、企業到事業單位擔任三級職員領導職務、急需引進的高層次或短缺專業人才、海外高層次留學回國人員外，都要實行公開招聘。

第三條公開招聘堅持德才兼備的用人標準，貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則。

第四條公開招聘要堅持政府宏觀管理與單位用人自主相結合，統一規范、分類指導、分級管理。

第一章總則

第一條為推進事業單位人事管理的科學化、制度化和規范化，規范事業單位招聘行為，提高人員素質，根據人事部《事業單位公開招聘人員暫行規定》（人事部令第6號），結合我市實際，制定本實施辦法（以下簡稱辦法）。

第二條事業單位招聘專業技術人員、職員和工勤人員，適用本辦法。參照公務員制度進行管理和轉為企業的事業單位除外。

事業單位新進人員除國家政策性安置、按干部人事管理權限由上級任命、涉密崗位等確需使用其他方法選拔任用人員及公務員流動到事業單位、事業單位之間流動、企業到事業單位擔任三級職員領導職務、急需引進的高層次或短缺專業人才、海外高層次留學回國人員外，都要實行公開招聘。

第三條公開招聘堅持德才兼備的用人標準，貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則。

第四條公開招聘要堅持政府宏觀管理與單位用人自主相結合，統一規范、分類指導、分級管理。

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，新時期人事人才工作面臨著改革和發展的繁重任務。要貫徹落實好黨的十六大報告為新時期人事制度改革提出的任務，就要積極推進人事行政體制創新。

人事行政體制創新，就是根據我國經濟體制轉軌時期經濟與社會發展的要求，對人事行政體系及其運作機制重新進行制度安排，使之適應其他體制創新尤其是經濟體制創新的需要。它要調整政府與市場、政府與企業、政府與社會以及各級政府之間和政策部門之間的各種權力和利益關系。要深化人事制度改革，從人事管理服務理念、工作的對象、范圍、手段方式上都要產生深刻的變革。在人事行政體制創新中當前應重視和解決好以下幾個問題：

將人事行政的部分職能繼續推向市場

職能轉變是當前行政體制改革的重點、難點。要突破這一難點，也必須抓住這一重點。轉變職能就要從計劃經濟下的“全能政府”向市場經濟下的“有限政府”轉變，充分發揮市場對政府職能的導向作用，建立“小政府、大社會”，即政府機構的設置要精干高效，按市場經濟規律進行行政職能定位。

近些年來，人事制度進行了一系列的重大改革，人事管理的對象、范圍、手段都發生了重大變化。人力資源配置方式發生了重大變化，勞動力要素市場化程度大大提高，據有關方面測算，我國商品和要素納入市場化占70%以上，市場對人力資源的配置已經開始發揮著基礎性的作用。但是在社會主義市場經濟體制的建立并完善的過程中，人事行政管理工作職能的轉變，服務型政府理念的建立，仍是當前一個突出的問題。人事管理工作必須加快部分職能推向市場的步伐?，F在突出的表現是，人才市場功能不夠完善，對人才的評價科學機制尚未建立，人才的評價、人才的身份仍然囿于人事行政部門的確定、認可、評定，人才在市場上還受到很多不公平、不平等的制度束縛。人才流動仍然有壁壘存在，黨政機關、事業單位、企業人才流動中在地域方面、身份方面、檔案管理方面、醫療保障、社會保障方面不銜接的制度障礙仍存在，限制人才充分的高效率的流動。人才調配中的地方保護政策也一定程度上影響人才的流動。尤其是市場對人才資源的配置功能還受到人事行政職能的限制，人才市場的運作仍受到人事行政的支配。

轉變政府人事行政管理職能，首先要解決人事行政職能應給市場的、應完全相信市場的，要給予市場，讓市場運作按照市場的規律運行。一些人事行政審批制度也要進一步消減，更多地通過社會參與、公平競爭、擇優淘劣，減少靠行政手段運作方式。要加快建立現代人事管理制度，用現代人事管理方式實施管理，對工資管理、崗位設計、人員招聘、檔案管理等要走出辦公室、走到管理對象中去管理、激勵他們。要實現生產要素參與分配，在市場上、社會中招聘人才，人才檔案社會流動管理。總之，要按照人才的成長、發展規律進行科學管理，使人事工作從對“事”的管理轉變到以“人”為中心、開發人的潛質的服務管理。

進入21世紀以來，隨著我國社會主義市場經濟深入發展，全球經濟一體化步伐加快，國內外環境發生了很大的變化，我國的經濟和社會面臨著深刻的轉型，我國政府的整體治理能力受到巨大的挑戰，現有的人事行政體制也越來越不能適應政府行政體制改革的要求。因此，必須盡快完成人事行政體制的改革與創新，逐漸適應新時期人事行政工作面臨著的繁重任務，為構建和諧社會提供有力保障。

一、人事行政的概念及內涵

人事行政是人事管理的理論、原則、和方法在政府組織中的運用。二者既有一定的差異性，又有共同性。一般來說，人事行政是指國家行政機關借助一系列制度和措施，運用科學的管理手段對公務人員的錄用、考核、獎懲、培訓、工資、福利、辭職、辭退等方面的事務進行管理的活動。人事行政具有以下基本內涵：

第一，人事行政一般指政府對國家公務員的管理。其主體是國家行政機關，其對象是行政人員即國家公務員。

第二，人事行政是由相關制度構成的完整系統。人事行政是通過一系列規范的制定和事實來實現的，其規范化與法制化是現代人事行政制度即國家公務員制度的核心內容。第三，人事行政的基本任務是選人、用人、謀求人與事的相稱、人與人的協調。第四，人事行政是公共行政系統的子系統，是由選才、用才、育才和留才等環節構成的整體。

二、我國進行人事行政體制改革的必要性