創業教育的法律保障機制探索

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本文作者：方小燕工作單位：無錫商業職業技術學院

一、概念梳理：大學生創業教育的內涵及其展開

作為高職院校設立和發展極其重要一環，創業教育理念自其提出伊始，便以其鮮活的教學科研價值和富有創造力的教育理念成為教學、實踐的核心。1998年10月，聯合國教科文總部在巴黎召開自該組織成立50年以來首次世界高等教育會議，大會發表的《21世紀的高等教育：展望與行動世界宣言》明確提出，培養學生的創業技能應成為高等教育主要關心的問題。在大會通過的《高等教育改革和發展的優先行動框架》強調指出：“高等學校，必須將創業技能和創業精神作為高等教育的基本目標”，要使畢業生“不僅成為求職者，而且逐漸成為工作崗位的創造者”。在教育學的發展歷程上，創業教育理念是來自西方的舶來之物，注重個體獨立性、提倡學生主動性、激發創造能力是催生創業教育理念的文化要素。在西方教育學界，除了把實現個體價值作為創業教育的終極價值目標外，學者還普遍把研究“創業”視為實現利潤的“直通道”。HowardH.Steven-son認為，創業是一個人追蹤和捕獲機會的過程，創業可由發現機會、戰略導向、致力于機會、資源配置過程、資源控制的概念、管理的概念和回報政策等方面來理解。[1]JeffryA.Timmons則認為，“創業是一種思考、推理和行為方式，這種行為方式是機會驅動、注重方法和與領導相平衡。創業導致價值的產生、增加、實現和更新，不只是為所有者，也為所有的參與者和利益相關者?！盵2]從辭源學視角考察，《英漢辭海》（王同億主編，1990年）認為創業教育（en-terpriseeducation）是指計劃或設想，對于干一件事情的計劃或設想；冒險（事業）、事業、工程，尤指艱巨復雜的或有很大風險的事業；企業（單位），尤指艱巨復雜的或有很大風險的事業；企業（單位），尤指商業組織，小型獨立企業；有一定目的的活動或活動方式；探索精神，事業心，進取心，膽量。由此，“enterpriseeducation”有了多種譯法，如“企業家才能教育”，“事業心、進取心教育”、“開拓精神與技能教育”等等。綜合上述分析，從高職院校教學和大學生創業實踐角度出發，我們認為，大學生創業教育是以培養創新精神和創造能力為基本價值取向的教育形態，旨在培養創造性人才，是素質教育在現代社會的縱深拓展。其內涵包含開展關于大學生從事商業活動的教育，以及在大學生從事創業類活動中所伴生的開拓創新的技能、方法以及進取精神等心理品質的教育。研究大學生創業教育的法律保障機制，就必須圍繞創業教育的這一核心內容展開。

二、創業教育法律保障機制的現狀分析

作為公民的一項重要經濟活動權利，就業權是一種法定權利，受到憲法的保障。創業是就業權的潛在前提，是就業權權利形態得以延伸和舒展的前置性條件。特別是在就業壓力持續加大的社會環境中，通過政策層面和法律層面的努力，加大扶持大學生創業，以創業促進就業。目前，從現有政策和相關法律規定來看，采取鼓勵大學畢業生創業的措施主要集中在幾個方面。1.減免規費類根據政策規定，凡高校畢業生從事個體經營的，除國家限制的行業外，自工商部門批準其經營之日起1年內免交登記類和管理類的各項行政事業性收費；畢業兩年以內的普通高校畢業生，凡從事個體經營的，自其在工商部門首次注冊登記之日起三年內免收管理類、登記類和證照類等有關行政事業性收費。如福建省規定“凡高校畢業生從事個體經營的，自工商部門批準其經營之日起1年內免交稅務登記證工本費?！薄胺哺咝．厴I生（畢業后兩年內）申請從事個體經營或申辦私營企業的，可通過各級工商部門注冊大廳綠色通道”優先登記注冊。2.簡化手續類鼓勵和支持大學生自主創業，簡化工商和稅收部門的審批手續；高校畢業生從事個體經營和創辦企業的，任何部門不得在法律、行政法規之外設置其他登記類前置性審批條件。3.服務保障類各地人事部門所屬的人才中介機構免費為自主創業畢業生保管人事檔案。如重慶市對自謀職業的畢業生，根據本人意愿，可將戶口和人事檔案暫存就讀學校2年，或由重慶市大中專畢業生就業指導中心存管2年，存管期間免收檔案管理費。4.政策優惠類大學畢業生在畢業后兩年內自主創業，到創業實體所在地的工商部門辦理營業執照，注冊資本在50萬元以下的，允許分期到位，首期到位資金不低于注冊資本的10％。經稅務部門批準，大學畢業生創辦咨詢業、信息業、技術服務業的企業，免征企業所得稅2年；創辦從事公用事業、商業、對外貿易業、旅游業等企業，免征企業所得稅1年。提供小額擔保貸款支持。5.行政指導類強化高校畢業生創業指導服務，并保障大學畢業生就業創業權益。強化高校對大學生的創業指導教育，發揮公共就業服務的功能，為創業大學生提供政策咨詢、開業指導、小額貸款等服務。如上海市設立了專門針對應屆大學畢業生的創業教育培訓中心，免費為大學生提供項目風險評估和指導，幫助大學生更好地把握市場機會。對自主創業資金不足的大學畢業生，可申請不超過5萬元的小額擔保貸款，貸款期限為2年，由政府財政貼息，并由政府投資設立的小額貸款擔?；鸾o予提供擔保。綜覽目前關于大學生創業相關規定，存在的問題主要集中在政策原則性較強可操作性較差與立法保護不足兩個方面。根據目前相關政策規定，國家明確提出要簡化大學生創業程序，并給予行政性收費減免。但大學生創業流程中需要與國家行政機關發生法律關系的程序繁雜，究竟簡化哪些程序，何種程序是法定程序不能簡化的，在政策中都沒有做詳細規定。再如，國家要求地方各級政府對大學生創業提供財政補貼、稅收優惠支持，但是否要對大學生創業項目及其收益性、風險性進行評估卻沒有劃定具體門檻，也沒有提出補貼標準。一般僅作“對有創業愿望的高校畢業生到定點培訓機構參加創業培訓的，按照一定標準發放創業培訓補貼?！毕囝愃频那闆r還體現在為高校畢業生提供創業小額貸款和擔保的數額、條件上。再從立法層面分析，立法上的付諸實施缺失使得創業教育在發展過程中失去了強勁的制度推動力。目前，我國與促進大學生創業的法律、法規和規定主要有，《就業促進法》、《中小企業促進法》、《高等教育法》、《創業投資企業管理暫行辦法》、《普通高等學校畢業生就業工作暫行規定》，我國還沒有一部針對大學生創業教育的法律。必須要注意到的是，隨著全球經濟一體化，失業正成為高速運轉的現代社會所無法徹底根治的一種頑癥，也成為影響和諧社會的不穩定因素，并挑戰著文明社會衍生的就業權。在人類已然步入風險社會的當下，創業教育在后工業社會承擔的重要責任還體現在最大限度地規避風險社會失業頑癥的沖擊與挑戰，把處于風險社會之中的人們帶離“文明的火山口”。[3]

三、創業教育法律保護機制的構建

識別創業機會、設立創業經濟形態、推進企業成長或促成企業推出是創業教育的有機組成部分[4]，而每一部分都離不開法律的規范。如在創業機會識別方面，包含商業模式構建和風險識別所涉及的規范企業運行的法律。在設立創業企業過程中，更是需要公司法、企業合伙等法律的規范。法律制度是健全大學生創業教育體系的重要組成部分，作為促進大學生創業的一種長效的、穩定的保障機制，通過完善法律制度，促進大學生創業政策規范化、法制化是促進大學生創業發展的必然趨勢。1.明確創業教育法律保護意識。創業教育中的就業權及其前置的創業活動應受法治國家的保障，且是法律層面的保障。創業教育屬于行政法學給付行政領域所研究的對象，在給付行政中，凡涉及人民的基本權利的實現與行使，以及涉及公共利益尤其是影響共同生活的重要基本決定，應由法律來規定。因此，有必要在創業教育領域中提倡法律保留原則。法律保留是在人民主權、法治國和基本人權的理念下所衍生出來的一個重要公法原則，其學理內涵由德國學者奧托•邁耶所首創，其一般內涵是“特定領域的國家事務應保留由立法者以法律規定，行政權唯依法律的批示始能決定行止”。[5]因此，明確創業教育的法律保護意識，保障大學生在創業過程中的權利不受侵犯，不僅是創業教育法律保障機制首要且是最低的要求，也是保障創業教育及其實踐路徑的有力保證。2.適時制定出臺大學生創業教育專屬法律。美國、德國、法國等先進國家的創業教育，均以高度重視立法導引并積極貫徹執行，由此促成創業教育理念以及創業就業實踐順利推進。以美國為例，與創業教育相關的法律有《職業教育法》（1963年）、《平等就業法》（1973）、《青年就業與示范教育計劃法》（1974年）、《就業培訓合作法》（1983年）、《從學校到工作機會法》（1993年）、《勞工保障法》（1993年）等。美國政府通過建立與創業教育密切相連的法律，不斷加大政府財政支持力度，不僅在很大程度上緩解了高失業率帶來的社會壓力，更從根本上調整了美國的經濟產業結構，促進了經濟的長足發展。盡管我國已經制定了為數不少的政策以及關于創業教育的分散性規定，但是，與先進國家相比，仍存有很大差距，極有必要整合目前已有政策規定、法律規范，適時制定一部內容齊全、具有可操作性的法律，確保大學生創業者創業有法可依，進而帶動社會經濟領域的根本革新。3.建立健全創業所需經濟法律規范當前大學生創業教育法律保障機制的一個顯著特點是事后性，即只有在大學生創業過程中出現了法律糾紛的情形下，人民法院或仲裁機構才會依據民商事法律規范來調節。而對大學生在創業過程中所需的創業融資、政府財政扶助、稅收優惠、貸款擔保等法律制度還付諸闕失。因此，當務之急是在創業教育課程體系中根據大學生創業教育實際發生環節提供風險融投資類、政府財政扶持類、稅收優惠體系等領域法律法規的介紹。在創業實踐路徑上，根據現有政策和法律規定，從政策規定和法律法規兩個層次梳理大學生創業所需要的法律資源，制定明確的政策、法律導引機制，使大學生在創業過程中或在模擬創業教育實驗中能夠清晰辨認商業先機，避免商業風險和法律糾紛。在具體實踐過程中，可適當提高大學畢業生知識產權類出資的比例，提倡大學生科技創新。在政府公共資源采購過程中，在商品質量同等情形下，加大對大學生創業型企業的扶持力度。4.強化政府行政指導力度。行政指導是行政機關為行政目的之實現，要求當事人作出或不作出一定行為而在其職責范圍內實施的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的行為。它既不同于設立規范的行政立法行為，也不同于具有強制力的行政執法行為，通過一種“柔性”的行政權力形態，調整社會生活，從而更有效地實現行政目標。大力發展包括職業教育在內的雙軌制教育是符合社會長遠趨勢的必然之需，創業教育作為職業教育當中的核心組成部分，既需要政府在專業設置、課程設計、創業指導等宏觀層面加大行政指導力度，又需要政府運用財政、稅收等經濟手段，充分借助行政指導方式，圍繞大學生創業教育的各個環節，通過系統完備的保護創業教育的政策、有效的運行機制等，推進大學生創業教育的縱深發展。