當代農業保險法律建設的思索

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本文作者：喻曉玲唐書麟工作單位：江西財經大學法律

農業保險作為市場經濟條件下現代農業可持續發展的三大支柱(農業科技、金融、保險)之一,從世界范圍看,已經有將近100年的發展歷史。據聯合國糧農組織1995年公布的資料顯示,目前全世界已有40多個國家建立了農業保險制度。我國的農業保險從新中國成立不久,就由中國人民保險公司在全國范圍內辦理,1959年隨著國內保險業務的停辦而停辦。1982年,剛剛恢復機構和國內保險業務僅兩年的中國人民保險公司就開始試辦農業保險。據不完全統計,從1982年至1997年間,中國人民保險公司累計為價值7000億元的農業財產提供了風險保障,支付賠款47.7億元,及時地為農林牧漁業生產中的災害損失進行了經濟補償。但是,值得注意的是,改革開放二十年來,正當我國經濟和其它保險迅猛發展的同時,而事關國計民生的農業保險則由起步、發展、徘徊到急劇下降的態勢則令人憂慮不安。筆者認為,國家如果沒有新的辦法和政策,農業保險將會逐步過渡到停辦。加快農業保險法律建設勢在必行。

農業保險的開展比一般的商業保險要晚。在遠古時期,雖然人類在經營農業過程中所采取的一些作法已包含有分散危險的原理,但真正意義上的農業保險,始于18世紀初。本世紀以來西方市場經濟國家,一些私人商業性保險公司針對農業對保險的需求,開始試辦農業保險,但都失敗了。市場經濟是法律經濟,農業保險作為國家的社會保障制度或宏觀產業政策的一部分,要正常開展,也必須納入法制的軌道。從世界各國特別是一些發達國家的實踐來看,農業保險起初只是商業性保險在農業領域里的嘗試,隨著市場經濟的發展和各國政府對農業保險認識的深化,通過立法,農業保險逐漸步入制度化階段。例如,自本世紀30年代以后,美國、加拿大、法國、日本、西班牙以及一些發展中國家政府不得不從保護農民利益、保障農業發展的角度,以不同程度的政府行為方式,來支持和發展農業保險,從而使這項看似為一般財產保險的保險事業,由于其相關產業的基礎特性而取得了政府特別支持的發展政策,也使農業保險的立法不同于一般的商業保險,而成為一項特別的法律制度。我國是正在轉入市場經濟的發展中的農業大國。同時,我國也是自然災害多發國家。據民政部報告:大自然平均每年使我國6億多畝農作物和2億人口受災,直接經濟損失在260億元左右,僅1998年的特大洪災就造成直接經濟損失1666億元,其中,農業損失占了相當比重。由此可見,我國廣大農民靠天吃飯的局面并沒有從根本得到改變。為保護農民的生產積極性,提高農民生活水平,鞏固農村改革成果,地方政府和廣大農民對發展農業保險要求十分迫切。5中華人民共和國保險法6于1995年6月30日由第八屆全國人大常委會第十四次會議通過并公布,于1995年10月1日起施行。而在此之前,我國開展農業保險所依據的規則,是1985年國務院頒布的5保險企業管理暫行條例6。該條例第五條規定:國家鼓勵保險企業發展農村業務,為農民提供保險服務。保險企業應支持農民在自愿的基礎上集股設立農村互助保險合作化,其業務范圍和管理辦法另行制定。05保險法6頒布實施后,該條例廢止。但時至今日,農業保險管理辦法并未制訂出來,而且5保險法6也依然沒有對農業保險作出具體規范,只是在第一百四十九條規定:國家支持發展為農業生產服務的保險事業,農業保險由法律、行政法規另行規定0。此外,盡管17年來,中央重要文件及領導人的講話中,都再三提出政府要鼓勵0、提倡0、支持0農業保險發展,而且5中華人民共和國農業法6第三十一條也明確規定:國家鼓勵和扶持對農業的保險事業的發展。0但是,隨著改革的深化和保險公司向商業性保險公司的轉軌,這些概念化的條文和口號已無法指導農業保險的運作和發展。事實證明,沒有專業的法律法規,農業保險將無可避免地步入困境。誠然,為挽救我國農業保險長期徘徊不前甚至萎縮下滑的局面,多年來,無論是國家還是保險公司,對農業保險的實踐與求索一直沒有間斷,早在1987年的中央5號文件指出:要發展農村社會保障事業,有條件的可試辦合作保險。1996年9月,國務院在深化農村金融體制改革決定中又要求:在發展農村合作保險的基礎上,創造條件成立國家和地方農業保險公司,主要為農村保險合作辦理分保和再保險業務。近一兩年來,黨中央、國務院一直十分關注農業保險,并自1996年起,國家已對保險公司的農險業務免征營業稅。根據黨中央、國務院要求,中國人民保險公司也一直在致力于探討我國農業保險的新途徑。但是,由于農險是一項涉及面廣、情況復雜、牽一發而動全身的系統工程,影響農業保險的發展有多種因素,如產業政策不順,經營體制不順,自然災害頻發,保費低以及缺乏相應的配套法規等等。從改革開放以來的我國農業保險發展的歷程來看,農業保險難以發展歸納起來主要有以下幾方面因素:第一,政策性農業保險被長期禁錮在商業性保險公司的體制中。由于依據5保險法6規定,保險公司的主體機制是商業性的。在市場經濟條件下,作為商業保險的經營目的當然是追求最大的經濟效益,而農業保險服務農業、保護農業和保本經營的政策目標是與商業性保險公司的本能要求相悖的。因此,只虧無賺的農業保險,作為商業性保險公司少經營或不經營也在情理之中。從總體上講,經營農業保險不可能盈利,所以我國的農業保險從整體上看也只能是政策性的,其經營目的,經營方式和管理規則均應與商業保險不同。但由于目前我國尚無專門的農業保險法律、法規,對農業保險的這種性質沒有明確作出規定,漠視了農業保險的特殊性。第二,農業保險在商業性保險公司內部因受其財政部管理商業性保險企業政策的制約,當年結余作為利稅上繳,不能逐步積累農業風險基金。眾所周知,農業5年一個周期,農業保險應當以此為據,在財務核算上實行跨年度綜合平衡,當年結余不計利潤,留作風險基金。滾存積累,以抵較大的災害事故。此外,從保險條款費率的制定方面看,商業性財產保險多為無生命之物,可以實行全國統一條款費率,但農業保險不但標的種類繁多,情況復雜,而且受地理、氣象、種物等制約,顯現出多方面的差別,因此采取商業性公司制定條款、厘定費率及延用一般商業性承保和理賠標準及規程辦法是行不通的。據我國農業保險的主要承保人中國人民保險(集團)公司統計,從1982年試辦農業保險到期1997年的15年間,全國農業保險費累計收入44.6億元,支付賠款47.7億元,綜合賠付率為107%,再加上20%的業務費用,其虧損率為23%,累計虧損達9億多元。因此,保險界普遍認為農業保險是大辦大賠,小辦小賠,不辦不賠。0第三,我國5保險法6規定,商業性保險公司不得借用政府行為開展業務,而理論研究和國內外實踐則一致表明,農業保險業務帶有明顯的公益性,它是國家農業和農村發展政策的組成部分,農業保險若無一定的政府行為予以政策維護、立法保障、資金支持、措施指導就無法開展業務,并使這種執行政府行為目標的特殊保險得到持續、穩定地發展。第四,經營農業保險的組織單一。迄今為止,我國已有近30家中外保險公司,但除中國人民保險公司仍在堅持經營農險外,其他商業保險公司皆是談虎色變0,根本不敢涉足這一禁區,這主要是由于農業保險作為商業性保險公司的一項輔助性經營業務,干與不干、干好干壞與政府保護農業穩定發展的大目標關系不夠緊密,盡管黨中央、國務院一再要求要大力發展農業保險0,由于難以克服的虧損問題不得不使一些公司望而卻步。作為具有9億農民的農業大國,農業保險僅靠一兩家公司兼營,當然難以支撐。

總之,由于我國農業保險法律法規缺位,導致現實中法官0斷案無法可依,而行政部門或新聞媒界給農業保險亂戴帽子或隨便干預農業保險的情況也時有發生,從而造成了農業保險展業難、收費難、理賠難,業務開展波動較大,舉步維艱。

農業保險由于危險難于測定,損失難于評估,賠償處理麻煩,保險費收入往往入不敷出。因此,這種保險,在大多數國家中,有的直接由國家經營,有的則由國家提供補貼,而很少有全部由保險商經營的。目前,世界各國都很重視農業保險,雖作法不盡相同,但有一點是共同的重視農業保險立法。美國是一個工業高度發達的國家,但對農業發展也很重視,其農業保險因而也得以發展。美國于1938年通過了聯邦5農作物保險法6,該法稱目的在于通過健全的農作物保險體系,增強農業的經濟穩定性,,以提高國民福利水平0。為了解決開展農業保險的必要性同其比較利益低的矛盾,該法規定了國家對農業保險的支持;規定了政府對農作物保險的資金投入和免稅規定;規定了以農作物一切險為業務內容;規定了由政府主辦,同時鼓勵商業性保險公司參與運作形式。為此,美國政府依法組建了美國聯邦農作物保險公司(FCIC)。依據此法,美國曾以全國為基礎普遍執行農作物保險業務。但由于計劃過于龐大,實施因難,因而于1947年加以修正,限制農作物的承保對象,并由全國性改為區域,逐步推廣。該法在1980年再次修訂后,農作物保險開始在50個州全面推行。美國政府為了解決農業保險參與率低,虧損嚴重等問題,于1994年制訂了5克林頓農作物保險改革法6,對農業保險的經營管理方式和相關政策進行了較大的改革:建立了農作物巨災保險制度,取消了災害救濟項目,以提高保障程度;實行了區域保險計劃和非農作物保險救災計劃,以適應各種客戶不同的需要。改革后的美國農業保險,農戶的參與率由過去的33%提高到1995年的85%,提高了效率和效能,形成了目前這種政府舉辦、政府和商業性保險公司混合經營的模式。日本雖然也是一個工業很發達的國家,但它懂得應該如何維持現有的農業結構,使農業在國家經濟平衡中占有特殊比重。因而,其農業保險也得到相應重視。日本5農業保險法6(第68號法)于1938年獲得議會通過。1939年4月開始實施。日本的農業保險分為三級管理即地方、專區和國家級。其保險費實行政府補貼制,由三級政府通過超額賠款的對方對經營結果承擔責任,國家平均補貼保險費達三分之二。農業保險制度已成為日本農業經濟制度不可缺少的組成部分。加拿大的農業保險也是較為成功和有效的,其中一個重要原因正是經營有法可依。加拿大的5聯邦農作物保險法6于1959年頒布,而其調查和論證則經歷了24年,可見政府對此的重視。進入本世紀50年代以來,特別是近幾十年來,巴西、牙買加、斯里蘭卡、毛里求斯等發展中國家也先后對農業保險立法,從而為這些國家農業保險的試驗和開展創造了條件。從世界范圍來看,農業保險已進入了制度化階段。一般來說,發達國家的農業保險同其社會保障政策相聯系,而發展中國家的農業保險則同其農業發展政策相聯系,而這種性質和制度的特征是由農業保險法去確定的。

一個國家農業的發展與農業保險的開展有著密切的聯系,而農業保險的開展又得益于其法律、法規的完善。目前,從我國的國情來看,一方面,需要加快農業保險的法律建設,加強對農業的支持,以對付日益增長的人口對資源的挑戰和農業自然災害的挑戰。另一方面,我國幾十年來農業保險的實踐和研究,已經為制訂農業保險法律法規創造了條件,而且,許多國家對農業保險的立法經驗也可供我國參考借鑒。筆者以為,我國農業保險走出困境的對策主要有以下幾點:1、要通過農業保險立法,明確農業保險由政府支持的政策性。世界各國農業保險的共性表明,凡是搞得好的無不得到政府的財力支持,如美國、日本、加拿大等都是如此。我國的農業保險要想有所改進,應將農業險保費和其它險的保費分開核算,國家不但對農業險免收營業稅,還應給予適當的財力支持和政策扶持,即在核算體制上理順。從我國農業和農村經濟發展的實際出發,科學界定農業保險的業務范圍、操作辦法、機構建制、資金投入、保障水平和管理規則等與農業保險法律制度建設相關的事宜。2、改革現行的農業保險在商業保險公司中經辦的體制。依法設立專業化的國家農業保險公司,使之在經營體制上理順。其性質是國家直接領導下,不以盈利為目的政策性保險機構,其基本職能是完成農業保險政策的制定和執行;實施農災的預防和救助;執行災后損失的評估和理賠;組織和實施農險機構的經營和管理。如是,有利于國家統一管理,有利于積累保險資金,有利于提高農險管理。3、有關主管部門應抓緊農業保險立法工作,從中國國情出發,建立起農業保險的法律法規體系。從實際出發,逐步解決開展農業保險的必要性同其比較利益低的矛盾;規范、調整農業保險中國家、保險人和被保險人之間的關系;制訂中國農業保險的運作規則。首先,可以先擬定農業保險暫行條例,支持和規范農業保險的開展,維持其正常的運行,避免農業保險業務的大的波動,此外,要通過宣傳農業保險法律制度,把農業保險與亂攤派嚴格區別開來。向農民講清保險的道理,提高農民的風險意識和參加保險的自覺性,使其既認識到保險的好處,積極參加保險,又能遵紀守法,按保險的制度規定辦事,積極支持并辦好這件利國、利民的好事。