人才合作的法制構建論文

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一、京津冀人才合作和發展少實效多形式，缺少法律保障

京津冀人才協和作開發由政府推進始于2004年的“廊坊共識”，即：建立京津冀區域省市長的高層定期聯席會，三地主管機關隨后也簽署《京津冀人才開發一體化合作協議書》，積極推進三地人才的開發合作。2011年4月，京津冀區域人才合作的推進工程儀式啟動，三地代表簽署了《京津冀區域人才合作框架協議書》，承諾共建人才創新創業載體，承諾共享高層人才的智力資源、承諾建立彼此包容的社會保障制度、承諾實現人才政策的共融互通方面進一步緊密合作。同年六月，三地聯合了《京津冀人才一體化發展宣言》，達成區域人才合作共識。但“聯席會議”只是三地人力資源主管部門之間的合作，缺失其他部門之間的協調與配合。例如，人才流動過程中出現的戶籍問題，就需要公安機關的配合，人才的學歷認證則需要教育部門的參與，京津冀三地人才開發合作的長期規劃則涉及更多部門。雖然京津冀人才合作形式多樣呈現，但仍處于一種非制度性階段，缺乏強有力的組織保證和法律供給，很難有效，面臨諸多困境：合作積極性不高，河北洼地招才引智困難重重，北京的人才優勢在區域合作中并未發揮作用，優勢互補未能真正體現；在人才合作途徑上，沒有立足于區域經濟一體化特點及規律，探索多層次而有效的合作路徑；合作的內容多為項目合作層面，缺失長效合作機制；人事主管部門的合作雖然以協議的形式推進，但還不具有法律意義上的真正約束力，且地方性法律沖突使難以形成區域人才合作統一規則。

二、京津冀人才合作最大壁壘是體制障礙，缺失法律重拳擊破

由于京津冀區域各地經濟、政治地位及發展目標差別較大，且各級黨政領導扮演著地方利益代表，而各地政府為追求本地區經濟利益的最大化，不重視區際分工與合作，也不重視人力資源跨地區的自由流動，甚至是阻攔流動。以行政區自身的利益為最高目標，地方性行政指令是人才資源配置的主要手段?；诟髯詾檎男姓w制，各地在制定政策法規時，僅考慮自身經濟利益，故而造成人才政策的不銜接，給區域人才市場設置了制度上的障礙。調查表明：京津冀區域存在著嚴重行政區經濟，人才合作實質上是行政區劃范圍內的合作，其體制根源成了阻礙區域人才合作發展的最大障礙。譬如戶籍制度，現階段戶籍制度仍是京津兩地限定人口規模的重要手段，戶籍互認制度相關實施細則遲遲不能出臺，阻礙了人才的自由流動，更阻礙了區域內人才合作發展的步伐；再如社會保障制度，《京津冀區域人才合作框架協議書》雖然提出了建立相互包容的社會保障制度，但基于各行政區的利益考慮，社會保障制度的統一構建遲遲提不上日程，具體實施辦法也未出臺。另外，“自我為中心”的制度障礙也造成大量的產業趨同：北京有10個優勢產業，天津則有8個，河北9個。其中，醫藥制造業為三地共同所擁有的優勢產業?？梢?，京津冀區域不佳的法制環境，在制度層面上不利于區域內各種生產要素的自由流動，也在一定程度上阻礙了京津冀區域人才合作和發展的實現。

三、推進京津冀區域人才合作的法制構建

區域經濟發展中非均衡是必然，既有產業、部門之間不平衡，也有人力資源發展的不平衡。但在非均衡推進中，必須把重點論和協同論有機結合，因為區域人才一體化進程也取決于區域能否較好協調發展。

（一）建議出臺《京津冀區域人才合作發展綱要》

京津冀區域作為一個地域概念已提出多年，但區域整體發展規劃仍相當滯后。由于缺乏國家層面整體規劃與政策考慮，三地各城市在制定人才發展計劃、規劃地區發展前景時，多地方保護政策，使區域人才合作發展缺乏合力，使區域人才整體優勢未能較好體現。建議在《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020）》的大背景下，出臺《京津冀區域人才合作發展綱要》，以此為指導構建京津冀區域人力資源政策法規體系，促進區域人才合作開發，具體體現在：完善人才流動政策，解決區域人才流通不暢的問題；完善人才激勵制度，針對區域人才數量多而價值體現不充分的問題；針對人才分布不合理的問題，實施人才或“智力”引導政策，把人才引向經濟建設的一線或“發展極”，把智力（也包括人才）外溢導向區域人才“低洼帶”；實施產學研合作培養創新人才政策，解決創新人才不足問題；深化勞動人事及戶籍制度改革，消除戶籍、社會保障等影響人才合作的障礙，等等。應當強調的是，在京津冀區域人才合作進程中，除了消除人才合作壁壘，還應注重協調區域人才不均衡發展這一問題，可選擇性借鑒德國均衡發展戰略的重要原則（縮小地區貧富差距）。區域均衡發展作為德國區域發展戰略的重要原則，“實行均衡發展”被寫進憲法，這些經驗啟示我們，高度重視區域規劃這個政府調控功能，對于優化人才空間結構，縮小區域發展差距能起到積極作用。

(二)建議建立京津冀區域性立法合作機制

區域人才合作的發展要求法制先行，區域人才統一法需要國家層面出臺特別法律法規，目前，我國憲政要求又難以很快出臺，這就需要依靠京津冀區域自身法律制度構建。

1.建議建立人才合作協調機構。

借鑒美國區域經驗，采取委員會的形式，簽訂州際協定加強立法上的協作，以保障法制趨向性。京津冀協調機構會務成員由三地人大負責指派，從人大代表及政府代表中選出，關于重大立法項目則定期召集會議進行討論，并就大會所確定重大問題提出立法上的建議，指導三地的立法實踐，并協調三地立法沖突，有效減少法規、政策的沖突。就構成人員來看，還應吸收具備豐富的立法工作經驗，又能充分代表京津冀兩市一省利益的專家。

2.建立京津冀區域人才聯合立法機制。

依據美國法，一旦州際協定經過州立法機關批準，則將直接納入州法典，具備法律效力?？墒?，我國《立法法》只承認國務院各部門之間聯合立法，尚未肯定省、市之間的聯合立法模式。所以，在我國現行立法體制下，通過契約方式進行地方政府間的聯合立法，尚不能直接將契約歸入制定法，僅能采取“共同立法、分頭頒布、同步實施”方式。即：京津冀三地政府通過平等協商共同擬定法律草案，簽訂聯合立法協議，制定區域人才合作的統一規則，通過這樣協作性立法，制訂統一法規或政府規章，能夠降低區域內的多頭立法或立法沖突。然后由三地協議各方在各自轄區內依照規章制定程序進行審查，討論和最后通過，且在名稱上冠以所在省市名稱。這種協作立法的益處有：它僅是工作協作，未涉及立法的權限變化。既節約稀缺寶貴的立法資源，還能在源頭上規避京津冀區域人才合作中的立法沖突，有效規范并促進京津冀區域人才合作發展的法制進程。值得注意的是，京津冀區域三地區域間人力資源存在差異，有其觀歷史原因，也存在一定合理性。不應刻意抹殺這種差異，僅為尋求整齊劃一。因此，我們應當解決、協調的主要是：區域法規政策在某一事項里所規定的不一致，將造成消極后果出現的那部分沖突，另外，也包括與上位法沖突的下位法。沖突范圍僅鎖定在涉及三地共同利益事項。譬如，戶籍制度、社會保障制度、人才合作利益沖突與補償，等等。

（三）建議建立京津冀區域人才行政組織

市場經濟發展的必然，要求政府放棄自身的部分利益，改變固有的思維方式，以地方政府間協商合作的方式贏取彼此間更大的利益。隨著經濟全球化、區域經濟一體化的迅速發展，我國行政區經濟最終將走向以橫向運行合作為主，區域之間有序競爭，一體化合作的、市場性質的經濟區是勢在必然。目前，為促進京津冀區域人次合作的協調和一體化進程，政府和社會也成立了不少“區域合作性組織”，如“京津冀人才開發一體化聯席會議”。但這類組織由于不享有法律上的權力，也就只能進行通氣吹風的軟約束活動，不能夠打破我國長期以來形成的多層級體制性人才合作行政壁壘，缺少實質性的效力。美國田納西經驗則表明：建立區域行政組織是有效促進區域內合作與發展的關鍵。美國田納西河流經7個州，依次為：弗吉尼亞、田納西、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、密西西比與肯塔基。為促進田納西流域的經濟發展，美國政府將田納西河流域作為區域整體進行開發。并獲得美國總統羅斯福支持，組建最高行政組織機構——田納西河流域管理局，對田納西河流域全面規劃，整體開發，并獲得極大成功。筆者認為可以借鑒美國經驗，在區域調節機制的啟動階段，從中央機關授權開始，由中央政府批準設立，主要負責人由國務院任命，建立京津冀區域行政組織，負責全區域的規劃、重大發展戰略，以及整合中的其他重大問題。該組成人員可以由代表國家的中央經濟部長、財政部長、人保部長等，以及代表地方的京津冀區域各地財政廳長、經濟廳長、人保廳長等組建而成。該京津冀區域行政組織下設人才合作等專門委員會，具體落實該行政職能。

作者：郭丹云趙紅染單位：河北聯合大學人文法律學院西北政法大學