農業地方立法質量思考

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摘要：本文就如何提高甘肅省農業地方立法質量，讓地方法規更好的為農業和農村經濟發展服務進行了思考與探索，并通過分析農業地方立法過程中存在的問題，提出了相應的解決對策，以供參考。

關鍵詞：農業；地方立法；質量；實踐；思考

近年來，甘肅省切實加強農業地方立法工作，立法步伐明顯加快，立法質量明顯提高。截止目前，共出臺有關農業和農村經濟發展的地方性法規14部、政府規章14部，其中黨的十八大以來共出臺地方性法規和政府規章7部。農業地方立法有效填補了涉農立法空白，為依法行政、依法治農、依法興農奠定了基礎，促進了全省農業和農村經濟又好又快發展。

1提高農業地方立法質量的實踐與體會

1.1加強立法調研，立足發現和解決現實問題是做好農業地方立法工作的關鍵地方立法要堅持問題導向，有的放矢，就必須找準問題、切好脈。深入基層廣泛開展調查研究，摸清省情，梳理問題是法規起草的必經程序。甘肅省是一個農業省份，農村勞動力資源豐富,但整體素質偏低，結構不合理。據統計甘肅省現有農村勞動力1277.56萬人，農業從業人員727.57萬人。從業人員中，小學及以下文化程度的占38.14%，初中文化程度的占47.03%，高中及中專文化程度的占14.41%，大專以上文化程度的只占0.42%，受過專業技能培訓的僅占7.2%。全省農村勞動力平均受教育年限不足7年，系統接受農業職業教育的農村勞動力不到5%，遠低于全國平均水平。從事農業生產和農村經營活動的農民文化素質較低，掌握和應用新技術、新品種的能力弱，創新生產方式的能力低，農業勞動生產率不高，影響產業升級；農村經營人才奇缺，經營理念、經營手段、經營方法落后，農產品經營效益不高；農民外出務工由于缺少技能，主要從事建筑業等體力勞動，工資收入低。要把巨大的人口壓力轉變為人力資源優勢，把先進適用的科技成果轉化為現實生產力，就必須加強農民教育培訓工作，把廣大農民培養成為有文化、懂技術、善經營的新型農民。2010年，《甘肅省農民教育培訓條例》草案起草組在省內開展了全省農村勞動力現狀、農民工返鄉創業現狀等多個專題調研。并赴廣西、陜西等省區調研，借鑒外省有益經驗。針對梳理出的農民教育培訓“多口”管理，培訓內容與實際需求不相適應，培訓機構管理不規范，培訓質量和效益不高等實際問題，創新性地設置法規條款，很好地解決了工作中的突出矛盾與瓶頸問題，體現了管住管好、發揮效用的立法主旨。1.2完善立法程序，積極創新和豐富立法形式是做好農業地方立法工作的重點一是建立逐層審查、征集意見的良性機制，確保質量。地方性法規提出立法建議或立項申請由省級農業行政主管部門各處室及下屬業務單位負責起草；草稿形成后，省級農業行政主管部門的專業處室進行合法性審查，重點審查該項目是否列入計劃、是否有相應的立法依據、是否與大法相一致等；審查通過后，先在省級農業部門內部和有關的專業會議上進行討論，初步成熟后發送全省農牧系統征求意見，并邀請省法制辦、省人大農委、法工委領導及有關農業、法律專家進行論證修改。幾經修改完善的送審稿以正式文件的形勢上報省政府法制辦。二是邀請立法機構提前介入，提高效率。對于某些綜合性較強、部門協調難度較大的立法項目，邀請省人大、省政府法制辦的領導和長期從事立法審查工作的有關人員先期介入，可以有效縮短草案在政府、人大審議時的協調時間。《甘肅省農業機械管理條例》《甘肅省農業生態環境保護條例》和《甘肅省農產品質量安全條例》等地方性法規，從調研論證、起草草案到審議通過，都邀請省人大農委、法工委、省政府法制辦全程參與指導。《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》更是由省人大農委直接提議并指導，當年列入計劃當年調研起草當年出臺的，是全國首部規范農膜回收利用的地方性法規。三是積極做好立法協調工作，消解阻力。農業地方立法涉及的部門多，協調難度較大。對于立法中遇到的問題，要主動向立法機關匯報，以取得支持；同時主動與有關部門進行溝通，以取得理解和認同，為法規順利出臺創造良好的工作氛圍和條件。1.3引入社會資源，充分發揮專家與社會的參與作用是做好農業地方立法工作的保證近幾年甘肅省的農業堅持開門立法，完善立法信息公開制度，暢通民意反映渠道，多渠道、多形式廣泛征求有關機關、組織和公民特別是管理相對人的意見。加大公眾參與互動的力度，把公開原則、公眾參與原則貫穿到立法的各個環節。《甘肅省能源建設管理條例》是2014年委托蘭州大學法學院起草的修訂方案，很好地發揮了本地法學智庫的作用，為提升立法水平奠定了基礎，成效明顯。

2農業地方立法中存在的問題

2.1現有法規與農業農村經濟發展實際需要還有差距有些亟需地方性法規調整的領域，還無法可依。農業投入品管理、發展農村專業合作經濟組織等方面存在立法空白。對新興產業在地方立法領域的關注度不夠，如動植物基因資源保護、花卉、中藥材和休閑農業等方面尚未涉足。2.2法規存在與上位法、同位法的趨同化傾向早期出臺的個別立法項目存在照搬照抄上位法的問題。參考借鑒其他省份的立法經驗時，在體例、結構或內容上有部分趨同，個性不夠突出，在一定程度上削弱了地方立法的功能與意義。2.3立法的技術手段相對滯后現代科學技術尤其是信息網絡技術的發展極大的豐富了立法的技術手段，但在農業立法中的應用還不夠充分。

3提高農業地方立法質量的建議

3.1加強理性思考，切實堅持好農業地方立法的基本原則與方向一是要研究黨和國家的農村工作方針、政策，掌握和了解政策的重點內容，吃透精神實質，然后將其與具體實際有機結合，充分體現在法規條款中。二是要研究規律，尊重規律，使立法與經濟社會發展水平相適應，與具體情況和實際需要相符合。三是要研究其他國家同類法律、法規的制定背景、立法經驗和實施效果，對適應省情的積極吸納，為我所用。3.2勇于開拓創新，不斷拓展農業地方立法的范圍與空間《立法法》的修訂頒布，使農業地方立法“有法可依”，也給地方留了很大的立法空間?？山Y合本地實際制定執行性、補充性法規；對國家尚未立法的方面，可結合現實中的新情況和新問題進行自主性立法和探索性立法，先于國家立法并為國家相關法律出臺提供借鑒經驗。3.3緊貼地方實際，堅持走具有本省地方特色的農業立法路子一是展示地域特征，通過對本地特定區域內的具體問題做出規定，調整區域性的特殊關系。二是提倡實踐創新，對在實際管理工作中有獨創性的好經驗、好政策，盡量吸收到法規條款中。三是反映民族特點，對涉及到民族地區的立法，盡量反映民族傳統和文化，在政策上給予一定傾斜，盡可能增加一些服務內容和扶持條款。

作者:馬洪波 單位:甘肅省種子管理局