刑事司法解釋監察綜述

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我國憲法第129條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。目前，學術界圍繞著“檢察改革與法律監督”進行了廣泛深入地研究，多數學者均認為，應該優化檢察權配置，突出檢察院的法律監督職能以加強權力監督和制約。遺憾的是，在論及檢察院的法律監督權時，主要是圍繞著訴訟監督即立案監督、偵查監督、審判監督與執行監督來進行，少有學者分析研究對司法解釋權的監督。事實上，最高人民法院、最高人民檢察院“為具體應用法律問題所作的司法解釋”也應該在檢察監督的范圍內。由于制度上的不足，對司法解釋監督不力、監督虛置，以致部分司法解釋違法或越權。因此，如何監督司法解釋、保證其合法就成為當務之急。由于刑罰手段嚴厲、適用條件嚴格、事關公民生命和自由，因而本文以對刑事司法解釋的監督為例，探討檢察院對司法解釋的監督(以下簡稱檢察監督)問題。

一、加強對刑事司法解釋檢察監督的重要意義

在我國目前還沒有統一的、專門的《法律解釋法》或者《司法解釋法》的情況下，檢察機關作為國家的專門法律監督機關來對司法解釋的制定、實施進行監督，對于規范司法解釋權的運行、維護法制的統一具有重大的現實意義。

(一)從刑事司法解釋的內容上來看，加強檢察監督可以有效地避免違法解釋

我國部分刑事司法解釋除了存在解釋主體、解釋形式的不足之外，(1)更為公眾詬病的是解釋內容上的違法，因為這與社會公眾的各項權利息息相關。刑法相對于其他部門法而言，處罰最為嚴厲，與公眾的生命、健康密切相關，出于保障人權的需要，刑事司法解釋更應該遵循客觀解釋原則，嚴格依照刑法文本進行解釋。但由于刑法條文抽象、不完善，“兩高”出于打擊某種具有嚴重社會危害性行為的政治需要，有時會脫離文本進行解釋，違背了刑法的基本原則或與具體的刑法規范相沖突，嚴重損害了刑法的人權保障機能。以2000年最高人民法院《關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》為例，其第2條第1款第3項規定，交通肇事，造成公共財產或者他人財產直接損失，負事故全部或者主要責任，無能力賠償數額在30萬元以上的，處3年以下有期徒刑或者拘役。第4條第1款第3項規定，交通肇事造成公共財產或者他人財產直接損失，負事故全部或者主要責任，無能力賠償數額在60萬元以上的，屬于“有其他特別惡劣情節”，處3年以上7年以下有期徒刑。肇事者能否賠償以及賠償數額的多少只是一種酌定量刑情節，與是否構成犯罪以及刑事責任的輕重并無必然聯系，而司法解釋卻將其作為構成要件來對待，違反了刑法面前人人平等原則和罪責刑相適應原則;同樣在該解釋第5條第2款規定，交通肇事后，單位主管人員、機動車輛所有人、承包人或者乘車人指使肇事人逃逸，致使被害人因得不到救助而死亡的，以交通肇事罪的共犯論處。眾所周知，交通肇事罪是典型的過失犯罪，根據刑法第25條第1款的規定，共同犯罪是指2人以上共同故意犯罪。司法解釋認可過失共同犯罪與刑法的規定相抵觸。如此解釋雖然方便了法官辦案，增強了刑法的可操作性，但是卻不利于刑事法制統一。

(二)從制定司法解釋的程序上來看，加強檢察監督是其正當化內在要求

法治狀態下，任何一種權力都需要監督，否則就會有被濫用的風險?！皹O具誘惑力的權力具有天生的侵犯性和腐蝕性，可以自行進行擴張，因此，必須對其嚴加防范，進行監督和控制?！保?］我國的司法解釋與判例法國家的法官解釋不同，后者是一種個案解釋，是法官在審理具體案件時就所適用的法律進行解釋，只對個案有效，并不具有普遍的效力。而我國的司法解釋是就“法律的具體應用所作的解釋”，具有普遍的效力，因而在我國加強對司法解釋的監督就更加具有重要意義。司法解釋之所以備受關注，個別解釋之所以備受爭議，根本原因就在于對“兩院”的司法解釋權缺乏必要的監督與約束，司法解釋的制定過程相對封閉。目前，對司法解釋制定程序進行規范的只有最高司法機關自己制定的《關于司法解釋工作的規定》。這種由最高司法機關自己制定的“內部工作制度”不僅本身位階低，簡約、粗陋，而且自行賦予其法律效力的做法，本身并不妥當，“甚至連這些簡單規則都未得到完全遵守的實踐，是不符合‘慎刑’原則的”。［2］對此，有論者指出，最高司法機關制定司法解釋缺乏像立法程序那樣的公開透明，制定主體是相對獨立、封閉的審判委員會和檢察委員會，整個決策過程都是內部進行，決策者對于社會公眾的需求的認識和判斷不免發生遲滯、偏差和失誤，同時司法解釋關乎社會主體利益，但普通公眾并沒有多少機會參與或影響司法解釋的制定，而一些權力部門或強勢集團往往擁有話語權，有可能間接干預或隱身介入解釋的決策過程，這無疑有損于法律的正當性和權威性。［3］由最高人民檢察院作為社會公眾利益的代表對司法解釋的制定過程進行外部監督，是司法解釋正當性、合法性的重要保證。

(三)加強司法解釋的檢察監督是改變監督機關“名不符實”的現狀、充分發揮其監督職責的客觀需要

檢察機關既有偵查、公訴等訴訟職能，又有法律監督的憲政職能。“法律監督是對國家機關及其工作人員、各社會單位及公民執行法律的情況進行監督。在我國，檢察機關的法律監督，就其廣義而言，包括行使檢察權的一切活動;而就其狹義而言，主要是一種以偵查、審判以及執行行為為對象的監督?！保?］因此，為了保障憲法和法律的完整和統一實施，防止國家工作人員濫用職權破壞法制的統一，作為國家工作人員的司法工作人員在審判工作或檢察工作中為具體適用法律問題所作的司法解釋應該檢察監督之列。然而理論研究上的不足(2)、法律監督制度上的欠缺(3)，再加上社會公眾對檢察院“集‘運動員’和‘裁判員’裁判員于一身”的質疑，使得檢察機關在履行這兩種職責時，有意或無意地忽略了自身的監督職責，轉而更注重訴訟職能的行使，即使已經開展起來的法律監督業務也仍局限于訴訟領域。這與憲法賦予的“國家法律監督機關”的地位名不符實。此外，加強對刑事司法解釋的檢察監督也有利于充分實現檢察院的訴訟監督職責。最高人民法院關于《司法解釋工作的規定》第14條規定，司法解釋與有關法律一并作為判決或決定的依據時，應當在判決文書中援引。這就明確規定司法解釋具有“法律效力”，可以作為判決和裁定的依據。而如果司法解釋內容存在違法或違憲問題，如對變造和倒賣變造郵票的行為，《關于對變造、倒賣變造郵票行為如何適用法律問題的解釋》將其按“偽造、倒賣偽造的有價票證罪”定罪處罰，而偽造和變造的區別是明顯的，該解釋將變造行為以偽造行為處理，明顯的違反了罪刑法定原則，依據這樣的司法解釋作出的判決自然不具有合法性，當事人及其律師也極有可能以該司法解釋是違法解釋為理由提出上訴或申訴，這就會出現司法解釋的“有效”與“合法性”之間的沖突，致使檢察機關的訴訟監督處于尷尬境地，因為如果撤銷依據違法解釋作出的判決并改判會損害司法的權威，如果不撤銷又會違反法的公平、正義要求，無法維護社會穩定。因此，有學者指出，檢察機關訴訟監督的職能決定了最高人民檢察院有必要對最高人民法院司法解釋進行事先、事中、事后的監督，以防止違法、違憲司法解釋的產生和繼續發揮作用，如果違法、違憲的司法解釋不能撤消，依然是各級法院審判案件的依據，則檢察機關的訴訟監督職能將無法發揮作用。因此，全國人大常委會應授權最高人民檢察院對司法解釋進行全方位的監督，包括事前防范性監督、事中的過程性監督和事后的糾偏性監督，以提高司法效率，節約訴訟成本。

二、對刑事司法解釋檢察監督的必要性

(一)對刑事司法解釋進行監督是檢察院的法定職責

我國憲法第129條明確規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。《人民檢察院組織法》第5條也規定，人民檢察院人民法院的審判活動是否合法，實行監督。1981年《關于加強法律解釋工作的決議》規定，凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋;凡屬于檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。而司法解釋是指國家司法機關在法律適用過程中對具體應用法律規范的有關問題所進行的解釋。［6］因此，為審理案件而對刑法進行解釋也屬于法院的審判活動，只不過是我國不承認審理具體案件的法官對刑法的解釋，取而代之的是統一由最高人民法院對刑法進行解釋，以消除法官對刑法條文理解的差異，限制法官的自由裁量權，保障刑法的統一實施。據此，有學者認為，根據解釋的效力范圍及解釋主體的不同，司法解釋有廣義、狹義之分，廣義的司法解釋是指司法機關及其司法工作人員在司法工作和訴訟程序中對法律的闡釋，狹義的司法解釋，是指我國的最高司法機關根據法律賦予的職權，就具體運用法律問題所作的具有普遍司法效力的解釋。［7］基于以上分析，對刑事司法解釋進行檢查監督是人民檢察院的法定職責，根據級別對等關系，由最高人民檢察院監督最高人民法院刑事司法解釋的制定工作，各級人民檢察院監督本級和下級人民法院的刑事司法解釋的執行工作。

(二)立法監督的局限性決定了檢察院充當刑事司法解釋的監督主體

“兩院”的司法解釋權是由全國人大常委會授權的，所以，兩院在行使司法解釋權時應該受到全國人大常委會的監督，因此，2006年《各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)第31條規定，最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起30日內報全國人民代表大會常務委員會備案。但是這種“備而不審”的監督并沒有消除解釋權濫用的現象，對此，有學者認為，立法機關對司法解釋中存在的“越權”現象熟視無睹是我國目前司法解釋實踐出現混亂局面的重要原因。［7］事實上，人大常委會由于人力、工作形式、多種職責等自身條件的限制，由其經常、主動地監督數量眾多的司法解釋不具備現實操作性。人大監督的“宏觀屬性”決定了它必須將具體的法律監督權交給一個經常性的專門國家機關，代行其日常的監督職責。在我國現有的除立法機關以外的其他五大機關中，只有人民檢察院最適合擔任法律監督機關，這也是檢察機關與行政、審判、軍事等機關并列的原因。不僅如此，全國大常委會的監督僅限于事后監督，缺乏事先、事中的監督。《監督法》第32條第1款規定，國務院、中央軍事委員會和省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋同法律規定相抵觸的，最高人民法院、最高人民檢察院之間認為對方作出的具體應用法律的解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構送有關專門委員會進行審查、提出意見。由于其他國家機關業務繁忙，而且是“可以”而不是“必須”，因此，該規定在實踐中并未得到有效執行。另外，該規定僅僅是對司法解釋的事后監督，沒有涉及司法解釋制定過程中的監督，無法防止違法、違憲的司法解釋的產生，僅能在事后加以糾正，這不利于社會關系的穩定和法律秩序形成。

三、對刑事司法解釋進行檢察監督的制度構建

(一)建立對刑事司法解釋的事前、事中監督制度

主要就是指在最高人民法院在制定刑事司法解釋時，最高人民檢察院派員參加審判委員會，對刑事司法解釋的立項、起草、通過等事項進行全方位的監督。有學者認為，檢察監督權的本質是程序性，即“指相對于行政管理權和審判裁判權所產生的實體效力而言，檢察權只能作出某項程序性的決定，引起一定程序的權力，而沒有任何行政決定權和審判裁決權。”［8］筆者對此表示贊同，但同時認為，鑒于我國對司法解釋權的限制較少、授權范圍不明、制定司法解釋的主動性等現狀，筆者仍然建議監督內容可以分為實體和程序兩個方面，只不過是兩個方面引起的后果不同而已。實體方面的內容主要有:刑事司法解釋是否有必要制定、是否超越司法權限、解釋的依據和內容是否違反刑法的規定等。程序方面的內容主要有:制定過程是否公開、審判委員會人數是否合法、是否遵循民主集中制原則、對社會公眾的主流意見是否考慮等。對于司法解釋的實體內容的監督，最高人民檢察院有建議權，這種建議是否被采納，由最高人民法院研究室決定，在決定不采納建議時，應作出必要的說明。對于程序方面的監督，最高人民檢察院對程序違法有權提出監督意見，最高人民法院應當予以采納和改正，否則，最高人民檢察院有權提請全國人大常委會就該司法解釋進行審查，進而宣布該司法解釋無效。建立事前、事中監督制度不僅有效彌補事后監督制度的不足，而且還能通過對制定司法解釋的必要性的審查，對其合理性進行監督，避免多余解釋的出現，避免司法解釋的立法化傾向，減少審判法官對司法解釋“等”、“靠”等過度依賴現象。

(二)增強《監督法》第32、33條規定的“事后監督”的可操作性，擴大監督主體的范圍、建立司法解釋的撤銷制度，完善事后監督制度

《監督法》第32條第2款規定，其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為最高人民法院作出的具體應用法律的解釋同法律規定相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議。但該種建議并不一定能啟動審查程序。實際上，判斷刑事司法解釋是否超出人們的預測能力、是否真正起到成文法典與司法實踐操作的橋梁和紐帶作用，只有在審判實踐中才能得到檢驗，因此，各級檢察院作為專門的法律監督機關，在訴訟監督中自然負有對刑事司法解釋的實施和內容進行監督的職責。當發現刑事司法解釋的內容違法時，應該逐級向上匯報，待最高人民檢察院匯總后認為確有必要對該司法解釋進行違法性審查時，應當向全國人大常委會提出對該司法解釋進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關專門委員會進行審查、提出意見，在發現該司法解釋確實與法律規定相抵觸時，可以提出要求最高人民法院予以修改、廢止的議案，或者提出由全國人大常委會撤銷該司法解釋，作出法律解釋的議案，由委員長會議決定提請常務委員會審議。作此規定，一方面保證刑法的統一實施，另一方面也使司法解釋避免與實踐相脫節。

(三)對最高人民檢察院司法解釋的監督

對于檢察院的司法解釋的監督，可以從內部和外部兩個方面來進行。對于外部監督，《監督法》第31、32、33條已經給我們提供了一種思路，可以參照對最高人民法院的司法解釋的監督進行。對于內部監督，筆者贊同這樣一種觀點，可以在檢察院內部設立一個獨立于訴訟職能的專門監督機構專司監督職能，這樣既可以避免“‘集運動員與裁判員于一身’的詬病，又可以讓這兩種職能分別按照訴訟運動規律和法律監督規律正常行使。”［9］注釋:

(1)根據全國人大常委會關于《加強法律解釋工作的決議》、《人民法院組織法》等法律規定，只有最高人民法院和最高人民檢察院享有司法解釋權，而在實踐中，非法定主體參與刑法解釋，司法行政部門、公安部、甚至全國婦聯都有參與制定刑法司法解釋的經歷。在形式上，最高人民檢察院《司法解釋工作規定》司法解釋文件采用“解釋”、“規定”、“規則”，“意見”、“批復”等形式，最高人民法院《關于司法解釋工作的規定》中規定司法解釋采用“解釋”、“規定”、“批復”和“決定”四種。而事實上，“兩院”的通知、“復函”、座談會紀要事實上也具有司法解釋的效力。

(2)如對檢察權的本質的認識，學術界有行政權說、司法權說、法律監督權說、雙重屬性說、雙層屬性說、多層屬性說、多遠屬性說等多種觀點;這種對于檢察權本質的不同認識，也直接影響了檢察機關的歸屬、檢察職能的配置等相關問題的不同認識。

(3)如監督范圍狹窄，只對公安機關的立案和逮捕實行有效監督，其他如拘留、扣押、凍結等偵查措施無需檢察機關部門批準;監督手段軟弱，缺乏追究違反刑事訴訟法、刑法的偵查人員、審判人員責任的權力和手段;檢察程序粗疏、不具備操作性等。