聘任制下教師權益司法救濟

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高等院校教師聘任制的實施改變了高校和教師的地位，也產生了很多新的法律關系和法律紛爭，現有的教師權益救濟制度逐漸顯露出不足，難以真正保護教師的合法權益。近年來，教師不服職稱評審等高校管理行為而訴諸法院的案件呈上升趨勢，學界關于司法權適當介入高校管理行為的呼聲亦愈發高漲。高校教師權益司法救濟包括行政訴訟和民事訴訟救濟，本文主要探討高校管理行為下教師權益的行政訴訟救濟。

一、高校教師權益救濟途徑現狀分析

(一)以行政救濟為核心的申訴制度、人事爭議仲裁制度和行政復議制度

綜觀我國教育法律法規，關于高校教師權益救濟的條文鳳毛麟角。《高等教育法》只概括性地規定“國家保護高等學校教師的合法權益”，《教師法》雖然在第7條規定了教師的權益包括教育教學權、科學研究與學術活動權、指導評價學生權、獲得報酬待遇權、民主管理參與權、培訓進修權、職稱評定權、救濟權等各項權利，但對于權利的保障則只在第39條簡單地規定了教師的申訴權，即教師認為自己的合法權益受到行政部門、學?；蚱渌逃龣C構侵犯時，有權依法向主管的教育行政機關提出申訴，請求重新處理。申訴成為法律明確規定的高校教師維權的唯一途徑。但該規定內容過于籠統，缺乏可操作性。人事爭議仲裁制度是指人事爭議仲裁委員會對申請仲裁的人事爭議案件依法進行調解和裁決的行政司法活動。原人事部自1997年相繼或聯合了《人事爭議處理暫行規定》、《人事爭議處理辦案規則》、《人事爭議處理規定》、《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》等多項關于事業單位建立人事爭議仲裁制度的部門規章。公立高校作為事業單位，人事爭議仲裁制度自然也適用于廣大教師的權益救濟，該類規章為高校因解除人事關系、履行聘用合同發生的爭議增加制定了人事仲裁程序。自此，人事爭議仲裁成為規章賦予的另一條救濟途徑。但該程序缺乏國家上位法的支撐，也沒有與申訴制度相銜接，在法律適用上呈現混亂局面。而在具體實踐中，各地仲裁機構的設置相當不完善，多數掛靠在行政機關，沒有自己獨立的組織機構，也缺乏專職的仲裁工作人員，仲裁制度形同虛設。此外，一裁終局制度使得法院對其司法監督缺失，不利于對教師權益的有效保護。關于行政復議，原國家教委1995年的《關于〈教師法〉若干問題的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)中，為彌補《教師法》的不足，在“教師申訴”部分對教師申訴程序及行政復議、行政訴訟做了擴充性規定:“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核。其申訴內容直接涉及人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟?！笨梢姡姓妥h途徑的確定與人事爭議仲裁一樣，都源于部門規章，均超出了本部門的立法權限，有僭越法律之嫌。上訴申訴制度、人事爭議仲裁制度、行政復議制度均帶有較強的行政色彩，主要基于高校與教師之間是一種行政法律關系。但隨著以聘任合同為基礎的平權法律關系的人事制度改革的深化，必將動搖其賴以存在的法律基礎而面臨尷尬局面。［1］雖然建立了申訴、復議、訴訟、人事仲裁等解決爭議的渠道，但是以上各項制度之間交叉、重疊、銜接不良、缺乏程序性規定等弊端，不利于解決糾紛、化解矛盾。

(二)司法救濟的立法缺失

根據《實施意見》第8條的規定，高校對教師管理行為的司法審查范圍限于涉及人身權、財產權的事項，對于哪些事項是可訴的，哪些是不可訴的，并未作明確列舉。而且規定要經過申訴程序方可提起行政復議或行政訴訟，這無形中又縮小了司法審查的范圍。由于沒有明確的立案標準，使得復議機關和法院在決定是否受理教育案件時沒有參考的準則，裁量權過大，使得很多應該納入司法審查的案件被排除在司法大門之外。司法實務中幾個有代表性的教育行政案件，如華中科技大學王曉華訴教育部行政不作為案、華中科技大學鄒柳娟訴教育部不作為案、孫某狀告復旦大學職稱評審違法案幾乎均被法院以“該行為屬高校自主權范疇，系學校內部的正常管理活動，不屬于人民法院主管范圍”為由而裁定不予受理或駁回起訴。僅從北京市教育行政訴訟案件的受理情況看，很多案件難以進入到訴訟程序，立案庭以案件不屬于行政訴訟受案范圍為由不予立案的案件比例高達79%。［2］而且，申訴機關與復議機關往往是同一個機關，實踐中勢必會造成同一個機關針對同一案件根據不同程序作出兩個內容相同或相悖的處理決定，嚴重影響了法律尊嚴和政府威信。

二、高校教師權益應納入司法救濟的理由分析

(一)高校教師權益應納入司法救濟的必要性

高校素有“學術自由”、“大學自治”等內部裁判傳統，以維護高校的教學與科研中心地位，使其獨立于政治的干預而促進高校的積極性與創造性。然而，教育權作為現代憲法的主要內容，接受教育已成為公民的基本權利之一。法治社會下的大學不可能也不應該游離于法治之外，因而也就無法避免司法審查問題。我們所應解決的是司法審查的范圍和深度問題，也即大學自治與司法干預的平衡問題。長久以來，我國高校在發展過程中出現了行政化、官僚化傾向，學術自由通常受制于行政權力，學術權利與行政權力錯位。同時，教師通過申訴等途徑尋求救濟的方式卻常常因法律不健全、程序不規范等制度設計上的缺失而面臨權利虛置和救濟困境局面。司法審查的缺失，非但不能保障學術自治，反而容易導致行政權的濫用，使廣大教師的學術權利和其他權利難以有效保障。［3］隨著民主政治的發展，對高校作出的部分管理行為納入司法審查已經得到越來越多的支持。1998年，田永訴北京科技大學不予頒發畢業證案，成為我國首例高校學生通過行政訴訟得以維權的典型案件，且被最高院登載于最高人民法院公報上向全國推廣示范。作為高校的另一部分重要群體———教師也同樣應該獲得司法的庇護。

(二)高校教師權益應納入司法救濟的可行性

公立高校的行政權力源自教育法律法規的授權，是國家教育權的延伸，高校在行使該權力時身份也轉化為行政主體。這是當下行政法界較為統一的觀點。高校教師在資格確認、職稱評審等方面體現出濃厚的行政色彩，具有行政相對人的法律地位。筆者認為，對于公立高校作出的部分管理行為應界定為行政行為，可以適用行政法進行司法審查，教師不服該管理行為的，有權直接提起行政復議或行政訴訟。

1．公立高校具備獨立承擔行政責任的條件。教育事務屬于公共事務，教育行政主管部門依法對該事務進行組織和管理的權力，屬于行政權力。高?；诜煞ㄒ幨跈喃@得部分管理權，并不能改變該權力本身的性質，仍是一種行政權力。高校能以自己的名義行使對師生的管理權，并能獨立承擔所產生的法律后果，符合行政主體的基本要求。

2．公立高校的部分管理行為應當納入司法審查。在數起教師訴高校案中，法院幾乎無一例外地以“大學自治”、“內部管理行為”為由否定高校管理行為的可訴性。本文認為，大學自治應當是法律范圍內的自治，自治并不意味著不受監督和制約，涉及公民基本權利的“重要事項”應當適用法律保留原則和司法審查原則。我國教育法中的法律保留范圍顯然過窄，沒有把涉及教師基本權利的事項明確列入法律保留的范圍，也未在司法審查中予以具體列舉。大學自治的核心是學術自由。近年來高校頻頻出現的學術不端及由此帶來的學術懲戒問題、職稱評定問題，表面上看是涉及學術領域，法院也借此不予受理。但這些管理行為都涉及到教師的重大職業利益，涉及對教師的榮譽和工資福利等人身權、財產權的影響，內部規則理應上升為行政法規則、憲法規則，該類行為也應接受司法審查與救濟。

3．從國際慣例上看，對高校的管理行為進行司法審查，是世界各國的普遍做法。例如，德國認為高等學校應當屬于間接的國家行政。［4］(P570)美國法律要求公立高校遵守對公共機構的規定，并允許師生對諸如程序是否正當等問題提起訴訟。

三、高校教師權益司法救濟的制度構想

(一)明確高校管理行為的可訴范圍

建議適度擴大行政訴訟法的受案范圍，并在教育立法中明確規定可以提起行政訴訟的高校管理行為的種類。筆者建議應包括以下幾種行為:

1．職稱評審行為。從性質上看，職稱評審行為應是高?；诜煞ㄒ幨跈嗨鞒龅囊郎暾埖男姓_認行為，對被評審人來說，職稱能否晉升，意味著教育行政法律關系上權利義務的改變，直接或間接地影響特定教師的民事權益，包括榮譽權、工資福利等的增減。因此，對職稱評審行為不服，應有權提起行政訴訟。

2．獎勵、懲戒行為，如教學名師的評定。對于教師的獎懲行為，傳統觀點認為其類似于國家機關對公務員的獎懲，屬于內部行為，不應納入司法審查范圍。其實我們應看到，目前高校聘任制改革方向是人事關系轉向勞動關系，高校教師不再具有強烈的依附性、隸屬性。即便定位于準公務員身份，未來的立法趨勢也將國家機關的內部行為納入司法審查，而非行政終局。因此，高校對教師的獎懲行為雖屬于內部行為，但對于其學術以外的程序和公正問題，仍可納入司法監督范疇。

3．教師資格確認行為。當下多數高校教師的教師資格認定均屬教育行政主管部門的職權范圍。在法律定性上應屬于行業準入性質的行政確認行為。對此可適用《行政訴訟法》第11條第4項“認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的”條款，高校教師如果認為自己符合相應的標準和條件而行政機關不予頒發教師資格證書，有權以該行政機關為被告提起行政訴訟。另外，依據《教師資格條例》的規定，受國務院教育行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門委托的高等學校，負責認定在本校任職的人員和擬聘人員的高等學校教師資格。那么被授權的高校對于本校教師的教師資格確認行為同樣也應屬于司法審查范圍。

4．聘任制合同的變更和解除。美國的教師聘任、解聘都有嚴格的法定程序，包括說明解聘理由并向教師提供陳述和申辯的機會、提前30天通知、聽證制度等。教師的法律身份受到法律強有力的保障，學校必須嚴格遵守正當程序原則，否則會因違反正當程序而被法院判決敗訴。［6］我國在這方面立法明顯滯后，聘任制的實施依據主要是一些政策性文件，如中共中央組織部、人事部、教育部2000年聯合下發的《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》、國務院辦公廳2002年下發的《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》、中共中央、國務院2004年下發的《關于進一步加強人才工作的決定》等。這些規范性文件多是確定了改革目標和原則，提出了總的實施方案和要求，但對于具體程序和監督救濟手段并無明確規定。各高校都是結合本校實際情況自行制定細則，如末位淘汰制、評聘分開等。改革的過程中必然會產生很多矛盾和爭議，但教師權益的救濟卻處于真空地帶。因此，把聘任制合同的變更和解除行為納入司法審查，無疑有益于高校聘任制改革的規范化。而且，聘任合同的變更或解除意味著教師身份的改變與存無，對教師權益有著重大影響，唯有納入司法救濟才能更有效地對其權益予以保護。

(二)確立有限審查原則

并非所有的高校管理事項都能適用司法審查，涉及學術判斷、學術規則等問題的應遵循學術自由原則，司法不便介入或介入也應是有限的。高校的學術權力和行政權力往往互相交織，在對行政行為進行司法審查時，不可避免地會涉及學術問題。比如職稱評定，一方面是學術專家對被評定人的教學、科研水平的評判，一方面是高校基于這種評判所做出的準予或不準予晉升職稱等次的行政確認行為。因其高度的專業性，評審專家對專業學術問題的評價，法院應當予以尊重，堅持學術問題不審查原則。司法只能就評審決定是否符合正當程序如學術評判機構的組成、決議的形成過程是否符合相關規定等進行審查，即便出現學術爭議，法院也應委托專業的學術機構來鑒定。

(三)法律適用問題

高?；谧灾螜嘀贫撕芏喙芾硇晕募T如教師職稱評審標準、教師獎懲辦法等，通常來說，只要不違反國家法律法規，高校制定的管理性文件是有約束力的。尤其對于高校基于行政權制定的規范性文件，依據我國行政訴訟法的相關規定，法院無權予以審查，對于作為被訴管理行為依據的管理性文件，即便認為其違反法律，也不可以判決撤銷，而只能做否定評價，并以司法建議的形式向該學?；蚪逃姓鞴懿块T進行反饋。對于合法的管理性文件則可依據《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第62條之規定，在判決書中予以引用。