西方電力產業監管制度特征分析論文

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摘要現代電力監管體系主要目的是維護有效競爭的市場環境，解決輸配電環節電網公司的壟斷問題，降低資費，改善服務。由于西方發達國家在電力監管制造改革的實踐中積累了許多經驗教訓，因此，借鑒國際電力監管的經驗教訓，緊密結合我國轉軌經濟的特殊背景和電力改革進程的具體情況，進行電力監管制度上的模仿和創新，成為我國現代電力監管體系構建過程中的路徑之一。

關鍵詞電力監管基本特征

1西方電力監管制度的基本特點

1.1電力監管機構的設置和屬性

國外電力監管主要有兩種典型的模式，一是獨立的電力監管模式。以英美為代表的以及受英美法系影響較深的澳大利亞和南美國家大多數采取的是單獨設立監管機構模式，集中監管職能于一體，監管機構獨立于政府部門，具有較強的權威性和中立性。二是非獨立監管模式。日本以及1998年以前歐洲大陸法系國家（如法國、德國等）總體上采取監合一的監管模式。

在獨立監管模式中，由于中央和地方監管機構的關系不同，又存在著兩種類型：其一是垂直監管模式，即成立一個全國統一的監管機構并設立若干分支機構進行監管，如英國、阿根廷、新西蘭等國家只設立國家電力管制機構，根據電力管制的實際需要，在各地設立若干辦事機構。其二是分級監管的方式，采取這種方式的國家一般如美國、澳大利亞等聯邦制國家。

從發展趨勢上看，電力監管機構普遍由政府行政部門的直接監管向獨立、專業化的監管機構方向發展。很多原來采取政監合一或由政府部門直接監管的國家，紛紛分離政監職能，建立獨立的專業性監管機構。

1.2監管職能

隨著電力市場的逐步完善和市場功能的發揮，各國電力監管體制改革的總趨勢是區分競爭環節（發電和售電）和壟斷環節（輸配電），放松競爭環節的經濟性監管，加強自然壟斷環節的網絡接入監管、價格監管以及安全、環保和普遍服務等非經濟性內容的監管（社會監管）。監管改革的理念是在競爭環節充分發揮市場功能，監管主要集中在壟斷環節，使得監管的對象和內容均集中，以提高監管的有效性和效率。對競爭環節的經濟性監管，不再實行以往嚴格的準入和價格管制；監管的目標是鼓勵公平競爭、防止市場的壟斷、保證公平、有效競爭的市場秩序；監管的具體內容和手段是行業準入（此處對準入的監管主要是審查企業的資質、是否符合環境要求和技術要求等，而不是限制進入的準入管理）、股權結構、環境保護、服務質量等。對壟斷環節——輸配電的經濟監管，主要是網絡開放、輸配電價、服務質量等，其中輸配電價格和網絡的公平接入是監管的核心。社會性監管則主要是對涉及技術（如系統規劃、運行）、安全、消費者利益、清潔能源發展、污染物排放、環境保護、普遍服務等方面進行監管。

另外，監管職能由保護性監管向激勵性監管轉變，此特征更多地體現在監管的核心內容——輸配電價格監管上。

但是，由于發達國家和發展中國家發展階段不同，電力改革的目標選擇和改革重點存在著明顯的差異。發達國家在電力市場成熟、電力供給大于需求的前提條件下，改革的重點是價格的激勵性監管，以改進企業的經營績效、提高行業運行效率、降低電價和提供多種服務；發展中國家卻面臨發展電力、推動經濟發展、實現社會發展目標等任務，電力改革的重點是要保證電力系統的安全運行，吸引新投資以支持電力行業發展。

1.3監管的監督制衡機制

許多國家監管的監督制衡機制由如下四方面組成：

一是實行政監分離。政府各部門負責政策和規劃的制定；監管機構執行政府政策，對電力市場進行日常的、專業化的監管。政策制定職能和監管職能的分離，避免了監管機構既是政策制定者又是執行者的弊端，有助于約束監管機構的權利和減少決策失誤。

二是法律授權。監管機構的設置及其監管職能得到法律和監管規則的框架下，依法監管，從而避免了監管機構濫用權利。

三是透明度。透明度的實現主要表現在：清晰地描繪監管機構的作用范圍；公開其決策機制；明確的制定監管規則和仲裁爭議的程序；公布其決定以及作出決定的理由；將監管機構的行為和被監管者的履行行為定期向公眾報告；規定有效的上述機制；將監管機構的行為和工作效率報告提交給外部檢查人員進行詳細地審查。

四是爭端解決機制。一般采取仲裁和司法兩類，如澳大利亞的電力法庭。

綜上所述，現代電力監管機制具有如下特征：獨立性；政監分離；放松經濟監管，加強壟斷環節及社會監管；法律授權，依法監管；有效監督和制衡機制。

2國際經驗與現代電力監管體制構建

2.1立法先行的國際經驗及其借鑒

綜觀世界各國電力改革首先得出的一個重要經驗，就是要以法制建設為先導，在科學的法律框架內卓有成效地開展監管制度改革。

我國相關法律、法規的立法工作十分龐大，且立法過程較長，而傳統監管體制存在的突出問題以及電力監管體制改革緊迫性的要求，使電力監管體制不可能經歷一個較長的時間再進行改革。因此“行政法規先行而后立法”被認為是一種可行的方式，統籌規劃、分部實施，最終形成電力監管的法律體系。但法規必須盡快公開化、透明化，這既是監管機構所需，也是被監管的市場主體所需，沒有競賽規則的比賽無法進行，而參賽者不熟悉競賽規則的比賽，亦是不可能公平進行的，也就是說，“立法先行”的原則必須遵守。修改和完善《電力法》，既要高層建構，又要有較強的可操作性。作為一級立法，新修訂的《電力法》應該在政府綜合部門主導下，制定電力監管的具體規則，其內容應該包括電力監管機構的地位、性質、行為準則、職能、權限、監管產生的責任和后果等以及電價監管的原則、價格控制的方式、上網條件、服務的質量標準、企業準入許可的條件和審查程序、仲裁機制等。

2.2獨立的監管機構與職能定位

能否建立獨立、專門的電力監管機構是解決目前政府管制中存在的政監不分、政企不分、監管職能不清的根本途徑，也是決定現代電力監管體系能否公正、透明、專業化運行的關鍵因素。監管機構的獨立性體現在即要獨立于政策制定部門，以減少政府為達到短期政治目的而行使自由裁決權所造成的風險；又要獨立于受監管主體，避免監管者與被監管者的利益高度趨同，以保證規制的公正性。從國際上看，許多國家在建立電力市場、引入競爭的同時，都建立與之相適應的專業監管機構。從發展趨勢上看，電力監管機構普遍由政府行政部門的直接監管向獨立、專業化的監管機構方向發展，很多原來采取政監合一或由政府部門直接監管的國家，紛紛分離政監職能，建立獨立的專業性監管機構。

2003年2月24日由國務院批準的《國家電力監管委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》的出臺，明確了“電監會”有效履行職能所必需的職權和應承擔的職責，標志著我國電力工業管理體制由傳統的政府行政管理向適應市場經濟要求的依法監管的重大轉變，也標志著電力行業深層次的體制創新和制度創新邁出實質性步伐。已成為公眾關注的焦點。

2.3激勵性價格監管制度的建立

目前對于壟斷環節的價格監管，國際上最常用的措施是由保護性監管向激勵性監管轉變，所謂價格的保護性監管即過去廣泛采用的投資回報率的價格監管工具。由于被規劃企業只是簡單地將自己的績效成本和投入要素費用轉嫁出去，其所產生的“A-J”效應，導致受規制企業過度資本化以及激勵機制被削弱，使企業效率普遍低下。根據新管制經濟學的理論，由于規制機構與被規制企業之間存在著信息不對稱，因此涉及到規制者與被規制企業之間的委托——博弈問題。與之相對應，最高限價的價格監管是一種新的規制工具，也是最典型的剩余索取合同。它是在考慮了物價指數的前提下，對輸配電價格實行最高限價，此最高限價并非長期固定不變，而是定期進行調整，通常是逐步下調的。監管機構提前制定下一階段的最高限價，要求輸、配電公司在所要求的時間內，其輸配電價格必須低于最高限價。這樣就對被監管者創造了一個提高效率、降低成本的激勵機制，故而稱其為激勵性監管。其意義在于，當監管機構與被監管企業之間存在著信息不對稱時，通過賦予壟斷企業更多利潤支配權的方式使其在一定程度上得到信息租金，以取得提高生產效率的激勵；同時賦予被監管企業在不超過價格上限的情況下自由調整個別價格的靈活定價權，以提高社會配置效率。這一激勵性的價格監管方式，最早于1984年由英國運用于電信業，然后逐漸推廣到其他國家，在電力、天然氣、供水、等產業中都得到應用，目前已成為西方最有影響的規制方案，除此之外，除了價格上限規制這種方式外，西方理論界還提出了其他的激勵性規制方案，主要是特許權競爭和標尺競爭。實踐表明，這些激勵性規制的實行使企業受到了利潤刺激或競爭性刺激，對于促進削減成本、提高生產效率以及資源配置效率具有積極意義，值得我們在構建電力監管體制時予以參考。

3結論

構建區別于傳統政府管電體制的現代電力監管體系是我國電力工業市場化及提高電力產業效率的重要制度保證。對于我國當前的電力監管制度的改革來說，充分借鑒國際先進的電力監管制度改革的經驗，逐步改進和完善政府監管制度，是我國現代電力監管體系建立的方法，也是監管制度變遷的路徑之一。由于我國正處于經濟轉型時期，計劃經濟的慣性和原有制度基礎的缺陷成為現代電力監管體系建立的制度性障礙，因此，監管制度的變遷需要與本國國情相適應的制度模仿和創新。

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