新公共管理檔案監管分析

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作為人類活動的客觀記錄，原始記載著歷史發展過程中的真實面貌，具有較高的信用等級，因此成為最具公信力的信息資源。檔案管理沿襲以國家為主的管理模式，過分強調國家機構檔案保管利用而忽視民眾的檔案需求，隨著檔案社會性的不斷普及，群眾依靠檔案維護自身合法利益的意識不斷提高，政府提供檔案服務的能力亟待加強。隨著新公共管理運動的發展，政府部門不斷從管理型政府向服務型政府過渡，檔案部門積極探索提升檔案公共服務能力的途徑。如何有效地對檔案中介機構予以監管，引導其為檔案事業發展發揮其應有的作用值得探討。

1檔案中介機構存在和發展的社會基礎

檔案中介機構一般是指按照法律規定設立為立檔單位提供檔案專業服務的社會法人。人們所說的檔案管理專業服務主要包括其對文件或檔案進行管理的各種方式，涵蓋收集、鑒定、整理、保管、編目等，也涉及檔案咨詢、人員培訓等更高層次服務，可以說其可以在國家法律規定下的除了僅能由國家檔案部門行使的其他所有相關的檔案事務。正因為其服務的內容涉及方面甚廣，為其發展奠定了良好的基礎：

1．1日益增多的檔案服務需求

隨著社會經濟的進步，社會對檔案保管的意識得到不斷地提高，檔案的外部環境也得以優化，檔案整理的需求量日益增多。不僅各個立檔單位都要整理文書檔案，像重點建設項目的工程檔案、重大活動檔案均得到高度重視，紙質檔案數字化等多種需求促使檔案市場更為廣闊。檔案中介機構借助有效整合檔案人才、檔案技術設備和檔案用品等提供高質檔案服務得到市場認可，有效地為其奠定了發展的市場需求。

1．2檔案服務專業化提供存在可能

檔案中介服務不僅是一種簡單的整理工作，而是具備檔案整理、開發、咨詢為一體的復合型服務，難以輕易被復制取代。各立檔單位也難以全面快速地掌握檔案管理的核心，為了檔案的規范整理只能交由給經過國家檔案行政部門認證或考核過確實有資質的檔案中介機構提供服務。

1．3有效承接國家檔案部門職能轉變后剝離的服務

國家檔案部門作為檔案事業的“領頭羊”，事無巨細地從事檔案具體事務的管理和指導，終究容易受“人少事多”的限制，難以做到檔案服務的面面俱到。檔案中介機構能夠提供高效規范的服務，使檔案部門愿意剝離出非行政職能由檔案中介機構由其代為行使，僅在宏觀上把控其質量和指導，實現政府精簡高效的辦事原則。

2檔案中介機構參與檔案事務存在的問題

雖然20世紀后期以來，在國家政策的引導和支持下，檔案服務外包產業發展迅猛，檔案服務外包承接鞥哪里大幅提升，但同時也存在著不少問題。

2．1檔案中介機構發展不平衡

由于沿海與中西部發展層次、規?；母邩藴逝c臨時組建的公司和正規招投標與競爭談判獲取市場方式等多方面的差異，檔案中介服務的發展不均難以形成一定的規模，通過聚落效應，打造一個成熟的市場。

2．2檔案中介市場行政監管缺位

按照檔案法律法規，各級檔案行政主管部門監管本轄區檔案事務，但由于對檔案中介機構的規定較少，為規避對監管帶來的責任，遲遲不肯介入。正因缺乏具備檔案部門這種具備公信力的指導，各立檔單位尋求檔案服務容易無從下手，難以尋求合適可靠的檔案服務。

2．3檔案中介行業自律失范

由于檔案中介市場準入門檻偏低、監管不嚴、缺乏服務評鑒機制，容易導致在冊中介機構資質相差懸殊，市場管理混亂。其中部分檔案中介機構壓低價格搶占市場但提供劣質服務或者盲目進入檔案專業領域，后期服務難以跟上，造成大量的后續問題，影響檔案中介機構整體信譽。

3新公共管理視域下檔案中介機構監管策略

政府部門通過不斷的轉變自身職能，按照“小政府、大社會”的模式來治理國家，檔案管理部門的轉型不僅是時代交付的任務，更是其提升檔案公共服務能力的有效途徑。檔案中介機構為立檔單位提供服務為檔案管理提供了有效的補充手段，其服務的質量將很大程度決定著檔案行政部門提供服務的水平。所以，檔案行政部門應多途徑有效監管檔案中介機構，才能從源頭上把控好質量。

3．1加強檔案中介服務立法和政策研究

目前涉及對檔案中介機構的具體規定大多出自省市制定的地方性法規，主要是對其主要經營范圍、資質備案的要求以及檔案行政機關應承擔何種職責，語焉不詳未成為完整的體系。國家層面對檔案中介機構的相關法規尚未出現，所以檔案中介機構如何依法開展檔案服務工作和如何保障自身合法權益缺乏依據。因此，可以通過調研、聽證等多種方式，對檔案中介服務立法和政策予以研究，嘗試頒布一些具體、針對性強涵蓋檔案中介服務各項事務多方面的專門性法規，對一些成熟的規章制度可以地方性法規的形式推行，甚至可以通過國家層面上的立法來實踐。

3．2加快轉變檔案行政職能

檔案中介服務內容源于檔案行政主管部門管理的合理讓渡，檔案行政主管部門無法包攬所有檔案事務，應該認清作為行政主管部門主要發揮“掌舵”而不是“劃槳”，按照國家政府機構改革的安排，逐步退出具體的檔案事務管理，從宏觀的角度對檔案事業予以引導和監控。檔案行政主管部門將重心側重于對立檔單位和中介公司的監督和指導上，履行自身監管職責，有效介入檔案服務市場的監管，對中介公司的資質、行為、能力和質量開展指導和評鑒工作，并適當地對其開展咨詢、培訓和指導等工作，及時為它們傳遞相關法律法規和新的業務標準，增強競爭能力并引導其樹立良好的職業道德，構建高效有序的監督途徑。

3．3指導檔案中介機構行業自治

檔案中介機構應加強自律意識，嚴格要求自身按照法律法規提供優質的檔案服務，在條件成熟的前提下，在檔案管理部門的指導下成立檔案中介行業協會，通過制定章程規范中介機構提供檔案服務的機制，提升行業整體的規范性。檔案中介行業協會可收集整理在該轄區內檔案中介機構的誠信檔案，每一個中介機構一個卷宗，采取活頁隨時補充和更新，根據各立檔單位反饋回來的信息進行排名分析，以協會名義向社會公布或者提交與檔案行政主管部門向社會公布。

4結語

檔案中介機構雖然出現多時，已逐漸承擔了大量的檔案事務，成為檔案行政主管部門管理的有效補充，但對其監管的研究尚不成熟，檔案部門加強監管顯得日益急迫。只有通過制定法律法規、優化監管機制、明確監管主體等優化其發展的外部環境，并在內部強化行業自律，建立誠信體系、加強從業人員素質培育等方式鼓勵并支持檔案中介機構發展，才能有效瓦解檔案中介機構發展的壁壘，進而推進檔案事業的發展。

作者:賴燦云 單位:華僑大學政治與公共管理學院

參考文獻

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