中美移民管理體制比較探析

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十八大以來，我國更加重視人才在國家創新發展中的地位和作用，將吸引和開發人才資源提升到新的戰略高度，黨和國家領導人在不同場合多次提到中國謀求創新發展要“聚天下英才而用之”。2018年3月13日，國務院向全國人大提交了機構改革方案，正式提出擬組建國家移民管理局。3月17日，全國人大正式通過提案，國家移民管理局進入組建程序。國家移民管理局2018年4月2日掛牌成立，當前國家移民管理體制改革調整已基本完成，國家移民管理局已經全面履行法定職能，主動對接服務國家重大發展戰略，主動回應出入境及移民管理中的新形勢和新任務。在國家人才開發戰略大背景下欲“聚天下英才而用之”，國家移民局的組建恰逢其時，任重道遠。學習研究典型移民國家移民管理體制，可以拓展視野，把握國際移民最新動態及形勢，揚長避短。本文嘗試比較分析中國和美國移民管理體制，為我國移民管理提出有借鑒意義的啟示。

一、移民概念解析

移民一詞的含義通常有兩種表意指向：一是指特定的群體（人群），指那些離開常駐國（地區）或國籍國而生活在另外一個國家（地區）的人；另一種是指特定人群在不同國家（地區）之間遷徙活動的總稱。我國《辭?！穼Α耙泼瘛币辉~的解釋是：一是指由政府或民間團體大批地、有組織地前往國外某一地區永久定居的人；二是指在一國內部，較大數量的、有組織的人口遷移。本文主要從第一類指向，也就是特定群體（人群）這個角度解析移民的概念。移民，其英文為migrant,《朗文當代高級英語詞典》的英文解釋為“到另一個地區或國家生活的人，尤其是那些為了工作而遷徙的人”。聯合國對移民的定義是：移民是除各國正式派駐他國的外交人員，聯合國維和部隊官兵等跨國駐扎的軍事人員之外，所有在非本人出生國以外的國家定居1年以上的人。國際移民組織將移民定義為：任何一個正在跨越或已經跨越了國際邊界的人，或任何在一國之內離開其常居地的人，無論(1)此人的法律地位；(2)遷徙是自愿或非自愿；(3)遷徙出于什么原因；(4)停留的時間長短。對于移民這一概念，國際范圍內沒有一個明確的具體概念界定。目前，許多國際機構及組織主要參考聯合國對移民的定義。當然，大部分國家對移民的分類并不明確，有的國家常常統一稱之為外國人（foreigner）。如我國長期以來一直稱為外國人。

二、中國移民管理機構設置、職責范圍及特點

（一）我國移民管理機構設置。2018年的兩會，一個大家關注和熱議的焦點是國家機構改革，其中涉及國家移民管理和出入境管理機構改革。根據改革方案，為進一步優化出境入境管理和外國人入境以后在國內的停留居留管理服務，建立健全簽證簽發協調機制，優化移民管理，去年兩會期間，國務院向全國人大提交了機構改革方案，正式提出擬組建國家移民管理局。3月13日，國務院向全國人大提交了機構改革方案，正式提出擬組建國家移民管理局。3月17日，全國人大正式通過提案，國家移民管理局進入組建程序。2018年4月2日，中國國家移民管理局掛牌成立，將原來的邊防局和出入境管理局力量整合，將公安部的出入境管理、邊防檢查職責整合，組建國家移民管理局（加掛出入境管理局牌子），由公安部管理。國家移民管理局垂直管理全國各?。ㄖ陛犑校┏鋈刖尺叿罊z查總站，歸口管理各?。ㄖ陛犑校┕矎d（局）出入境境管理局（總隊）業務工作。我國移民管理機構的設置，是在國家改革和發展的大潮中制度機制不斷革新的產物，是在長期總結探索邊防管理和出入境境管理實踐經驗的基礎上應時順勢而出的新機構，是現代國際移民管理趨勢和我國外國人管理體制沿革的有機結合。組建國家移民管理局、改革完善移民和出入境管理體制，是深化黨和國家機構改革的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，是大勢所趨、時代所需，將更好地服從和服務于國家發展戰略。（二）我國移民管理機構職責范圍。截止2018年12月底，國家移民管理體制改革調整已基本完成，國家移民管理局已經全面履行法定職能。國家移民管理局主要職責是，協調相關職能部門制定移民管理政策，負責出境入境事務管理、在口岸檢查驗放出境入境人員所持用的證件，對居住在邊境地區邊境居民往來活動進行管理，實施外國人入境以后的停留居留和永久居留管理、負責中國公民因私出入國（境）護照證件的簽發，與其他國家或國際組織就出入境（移民）事務展開國際警務合作，歸納起來，其主要職責可分為三大類，也可以稱為移民管理機構的三大支柱業務。一是出入境邊防檢查職責。這一職責由各級出入境邊防檢查站具體實施。出入境管理法律法規明確規定，國家在對外開放口岸設立出入境邊防檢查機關，檢查機關依法對進入、離開或通過口岸的人員、汽車、火車、飛機、船舶等交通工具以及攜帶載運的物品和貨物進行檢查，并實施監護等管理活動。出入境邊防檢查是我國移民管理工作的主要業務之一，出入境邊防檢查機關擔負著維護國家主權和尊嚴，保證國家和對外開放口岸安全，維護口岸出入境秩序，便利出入境人員和交通運輸工具的通行，為國家的改革開放和社會主義建設服務的職責和任務。該項職能由各級出入境邊防檢查機關具體實施（出入境邊防檢查分站、出入境邊防檢查站等機構）。據國家移民管理局資料顯示，2018年全國出入境邊防檢查機關全年共檢查出入境人員6.51億人次。二是我國公民因私類出入境證件簽發。根據《中華人民共和國護照法》及《中華人民共和國普通護照和出入境通行證簽發管理辦法》的規定，為公民簽發普通護照及往來港澳通行證等區域性證件是移民管理機關的一項法定職責。該項職責主要由各級人民政府公安機關出入境管理機關具體實施（出入境管理大隊、出入境管理支隊等）。近年來，我國公民因私出入境活動急劇上升，每一次的出境游、海外購的熱點后面，我們看到的是擁擠嘈雜的人頭攢動和不斷攀升的數據，但看不到的是一本本證件審核簽發的貼心、繁雜與瑣碎。據數據統計，自2018年5月至2018年底，全國出入境管理機關共累計審批簽發護照等出入境證件、簽注1億多本（張/枚）。三是外國人管理服務。外國人管理，本文專指外國人入境以后的管理，主要包括入境后住宿管理、停留居留管理、就業管理，外國人入境后簽證的延期、換發補發，各類居留證件的簽發管理等。另外，面對越來越國際化的中國，越來越多的外國面孔，外國人入境后從事違法犯罪活動的情形也在不斷增加，對“三非”（非法入境、非法居留、非法就業）外國人的管理也是外國人管理工作中的一項重點也是難點工作。該項職責主要由各級人民政府公安機關出入境管理機關具體實施（出入境管理大隊、出入境管理支隊、派出所等）。（三）我國移民管理體制特點。1．我國實行國家移民管理局統一領導，地方人民政府公安機關出入境管理機構具體實施的條塊結合管理模式。移民管理中的出入境邊防檢查工作由國家移民局垂直管理，而出入境證件簽發及外國人入境后的管理主要由地方各級公安機關出入境管理部門管理，這種模式體現了行政管理中中央事權與地方事權的有效互動，最大限度地發揮了體制優勢，激發了活力。2．專業化程度不斷提高。從目前已落地的各項措施來看，比如大力推廣異地證件簽發，“三非”外國人集中整治等等，國家移民管理局已初步發揮專業化效能，聚焦移民管理工作重心和難點，積極主動應對新形勢，力求新作為。3．服務意識增強，“放管服”成效明顯。國家移民管理局成立以來，接連推出一系列便民利民措施。2018年5月1日起，全國實行辦理證件“只跑一趟”，同年9月，推出異地受理證件換補發措施，僅僅不到一年的時間，2019年4月1日起，又推出全國范圍內異地辦證措施，極大程度地滿足了公民的需求和期望。4．信息化程度高。隨著電子護照的大力推廣以及旅客指紋等生物信息的提取，口岸檢查中電子化、自動化趨勢明顯，目前在全國范圍內推行自助查驗通道，出入境旅客只需掃描護照證件及指紋信息，即可全程自助完成通關手續，大大縮短了驗放時間，方面人員往來。當然，自助查驗模式的普及，對移民管理機構的職能和管理模式也提出了新要求。

三、美國移民管理機構設置、職責范圍及特點

美國從建國伊始就是一個移民國家，其移民法律政策在不斷應時修訂完善，在國際移民開發和利用方面一直走在其他國家前列，吸引全球國際移民源源不斷流入，國際移民在美國國家建設發展及科技創新等方便發揮了舉足輕重的作用，可以說是美國創新發展的活水源頭。為服務國家發展戰略，美國移民管理體制也在不斷適時調整。（一）美國移民管理機構設置。在美國，涉及移民管理方面有專門的管理機構。依據美國移民法，國務院、國土安全部、勞工部、難民安置辦公室等部門參與美國移民管理工作，其主要職責任務包括入境前簽證簽發和居留資格的審查審批、移民就業指導審批、實施非法移民調查遣返及其他處置措施、處理難民安置等問題。而國土安全部下屬的移民管理機構是移民法的主要執行機構，具體負責移民管理事務。9.11之后，事件調查資料顯示，發動恐怖襲擊事件的19名嫌疑犯中，有11名身份不合法，美國社會普遍認為移民歸化局把關不嚴，原移民規劃局成為眾矢之的，同時加速了美國移民機構改革。2002年11月25，布什總統簽署國家安全法，宣布成立國土安全部，旨在防范恐怖主義，增強國家安全，維護邊境安全，執行美國移民法，維護信息安全。2003年3月1日，國土安全部正式接替原隸屬于司法部的移民歸化局的任務，移民歸化局解體，其職責由三個機構代替，這三個機構分別是：海關與邊境保護局(U.S.CUSTOMS&BORDERPROTECTION)簡稱CBP；移民和海關執法局（U.S.IMMIGRAGION&CUSTOMSENFORCEMENT），簡稱ICE；美國公民和移民服務局（U.S.CITIZENSHIP&IMMI-GRATIONSERVICE），簡稱CIS。（二）美國移民管理機構職責范圍。1．海關與邊境保護局(CBP)海關與邊境保護局主要負責邊境安全事務，出入境檢查、邊境管理、邊境巡邏等，邊境巡邏隊歸其管轄。它的業務部門有邊境巡邏隊、現場行動隊、空水路行動隊、貿易稽查隊、西部聯合特遣隊。從這些單位的名字上就能看出來，CBP的管理職能具有明顯的地域特點，其管理職責及任務是與地域和空間聯系緊密，側重于對“點”和“線”的管理，CBP主要駐守在全美空陸水港口岸和北方、西南邊境線。2．移民和海關執法局（ICE）移民和海關執法局主要負責國內執法，如拘捕和驅逐犯有重罪的非美國公民等，非法移民、人口走私、移民欺詐等違法犯罪案件查處的執法職能，并執行驅逐、遣返等。移民和海關執法局是美國第二大執法部門，卻不歸司法部管。移民和海關執法局的兩大業務部門是執法遣返局（ERO）和國土安全調查局（HSI）。ERO下轄遣返處、監護處、執法處、現場行動大隊、衛生服務大隊、行動支援大隊六個單位；HSI下轄國內行動處、國外行動處、情報處、調查項目處、信息管理處、國家知識產權中心、國家安全調查處、任務支援大隊八個單位。從以上可以看出，ICE幾乎相當于小型的FBI，而真正能體現ICE任務性質的是HIS，其中的人員設置也與FBI相似，有警察（police），有特工（agent）。3．美國公民和移民服務局（CIS）美國公民和移民服務局主要負責美國公民身份的申請、簽證的審批、工作許可等授權證書的發放，并為新公民提供服務，是對外國人事務實施管理的主管部門，履行為境內外國人服務的職能，這些業務包括永久居留權、居留資格變更、入籍等申請的審批。（三）美國移民管理體制特點。1．門類劃分清晰，層次分明從美國移民管理機構設置來看，其中一個顯著特點是部門設置劃分清晰，大部門統一，小機構分工。911之后，為確保國土安全，其職能部門設置出發點是有效動員一切資源，這就需要成立一個大部門來實現這一點，避免了政出多頭，多部門管理混亂現象，而在具體的工作中又必須做到專業化、精細化，避免出現安全漏洞，所以又分門別類設立小機構。國土安全部的成立體現了大部門的統一，統籌管理美國國土安全，三個移民機構分而治之，則體現了小機構分工，精細化管理。2．信息共享，全程防控美國充分利用信息化網絡系統加大對移民的排查審查，建立了強大數據庫，相關部門數據共享，國務院、聯邦調查局、國土安全部信息共享自動生物計量識別鑒定系統（AutomatedBiometrisIdentificationSystem,IDENT）對移民進行背景審查，從入境前的簽證申領到入境檢查，以及入境后的跟蹤管理，實現了全程防控。

四、制度比較之啟示

（一）各部門之間的統籌協調需進一步加強。從我國目前外國人管理實踐來看，外國人管理的簽證簽發、出入境檢查、入境管控三個環節中，涉及的主要部門是外交部、國家移民管理局和地方公安機關，而對中國境內的外國機構和停留居留的外國人的管理還涉及到外國專家局、宗教、勞動、工商、稅務等部門，部門較多，各部門只負責管理自己業務范圍內的事務，這樣往往會出現管理真空的現象。在“三非”外國人管理中經常出現違法違規發現難、調查取證難等情況，因此各部門之間的統籌協調需進一步加強，需建立長效統籌機制來提高管理效能，降低行政管理成本。（二）建立大數據平臺，實現信息共享。鑒于管理部門多，核查審查手續繁雜，在移民管理各環節應打破部門壁壘，建立數據庫，實現信息共享，可以加強防控，從入境前的簽證申領到入境檢查，以及入境后住宿、停留居留、就業等環節，一人一數據，實現“簽證簽發—入境—境內—出境”全程掌控，可以及時分析人員流向及動態。（三）建立外部協作機制，提高管理效能?？梢越梃b廣深港高鐵西九龍口岸、港珠澳大橋珠澳通道“一地兩檢”和“合作查驗、一次放行”新型查驗模式，在人員流通量大的國家之間，可建立與外國移民機構協作機制，設立辦事機構或派駐聯絡員，提高管理服務的效能。（四）法律法規需要及時更新，并增強可操作性。我國從2013年起實施了《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，這是目前對出入境邊防檢查和外國人進行管理的主要法律依據，從執勤實踐反饋來看，目前法律法規不同程度存在著不完善的地方，法律條款過于寬泛籠統，實際操作性不強等。另外，單從名稱來看，出入境只是移民管理工作中的一個環節，一部出入境管理法顯然不能滿足移民管理工作的需要，因此亟待更新法律法規，在對現有法律吃透，靈活有效運用的前提下,適時推動立法，完善現有的法律、法規，頒布中國的移民法。

作者:曹顯太 單位:公安邊防部隊高等?？茖W校邊防檢查系出入境管理教研室