基層事業單位項目預算管理研究

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摘要：項目預算管理作為財務管理的重要組成部分，是基層事業單位管理的重中之重。隨著國家對事業單位投入的大幅增加，為了事業單位的良性健康發展和貫徹落實國家深化預算管理制度改革的總體要求，加強和完善基層事業單位項目預算管理，使其管理高效化合理化，有利于單位職能有效發揮和財政資金使用效率的提高。文章分析了目前基層事業單位項目預算管理存在的問題，如對預算管理不重視，缺乏預算管理的理念，預算編制方法不科學，預算執行不嚴格，監督管理跟不上，不重視預算績效管理等。在此基礎上提出了基層事業單位項目預算管理的完善意見：單位項目預算要與國民經濟和社會發展規劃相適應，與單位職能和事業發展相適應；事業單位要提高全面預算管理的認識；建立完善的立項審批流程，切實推進零基預算，完善適用的項目預算定額標準，實現預算編制科學完整；堅持預算的約束力與剛性，嚴控項目支出進度，健全預算支出標準，充分重視并利用預算執行分析，實現預算執行規范有效；加強預算監督，實現公開透明；樹立“用錢必問效，無效必問責”的績效管理責任理念和意識，建立健全貫穿預算管理全過程的績效管理機制；建立健全事業單位內部控制制度，為預算管理提供良好的運行環境。

關鍵詞：基層事業單位；項目預算；預算管理

項目預算管理是事業單位預算管理的重要方面。事業單位雖已實行全面預算管理多年，但長期以來，基層事業單位預算管理較為寬松，相關制度不完善，預算管理中受舊的慣性和習慣做法影響，尤其是在單位預算中占比較大的項目預算，還存在很多問題，如預算編制不科學，預算執行不嚴謹，缺乏監督和績效考評機制等，以至于影響基層事業單位的工作績效，降低了財政資金的使用效率。近年來，隨著財政制度改革的深入，從中央到地方人民政府提高了對預算管理的要求，為深入貫徹落實《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，2015年5月北京市人民政府頒布《北京市人民政府關于深化預算管理制度改革的實施意見》，進一步提出深化預算管理制度改革的重要性、總體方向與工作內容。圍繞改革的總體要求，深入分析基層事業單位項目預算管理中存在的問題，進一步完善和加強項目預算管理，有助于單位事業發展，促進財力的合理配置，提高財政資金的使用績效。

一、基層事業單位項目預算管理概述

項目預算管理是事業單位預算管理的重要方面，它具有資金量大、時效性強、專業性強等特點。分為收入管理與支出管理兩部分，而項目預算支出管理是重點。項目支出預算是行政事業單位為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃，按其支出性質分為經常性項目和新增一次性項目。經常性項目指每個預算年度都會發生的支出項目，包括機構日常運轉類、專項業務類、事業發展專項類。新增一次性項目包括資產購置類等預算年度新增的一次性安排發生的項目?；鶎邮聵I單位項目預算管理的意義包括以下方面。

（一）有利于落實國家預算管理改革

和提高單位財務管理水平目前從中央到地方政府相繼出臺了深化預算管理制度改革的文件，基層事業單位必須認真貫徹執行。加強預算管理有利于提高事業單位的財務管理水平，通過預算管理，為單位財務管理提供依據和基礎，按照預算,事業單位財務管理可以有計劃、有步驟地管好各項經費，通過對事業單位預算的核定,提供一種監督全年財務活動的工具,可以促使單位合理安排支出,提高資金使用效益,又可以保障預算資金和國有資產不受損害。以預算為基礎對實際工作進行評價和考核，可以及時發現問題并采取措施予以糾正，從而在提升預算管理水平的同時，提升單位整體管理水平。

（二）有利于把握單位發展方向

財政撥款是事業單位最主要的經濟來源，而財政資金的投放具有方向性和經濟發展指揮棒的作用。財政資金分配按照“保重點、保穩定”的要求，優化支出結構，區分輕重緩急，切實保障重點項目支出，保證關系群眾基本生活和社會穩定的民生支出，保障部門正常運轉支出，強化項目排序，優先保障重點項目。所以單位立項首先要符合國家發展方向，將本單位發展目標與國家發展方向相統一，將局部利益與整體利益相統一，才能把握好單位發展方向，才能獲得更多財政支持，從而使單位能更快更好的發展。

（三）確保單位職能的正常發揮

項目支出預算最終要批復到預算單位的具體項目，預算單位要按預算將資金細分到各支出細項，這要求在確保正常業務開展的同時，將各類細項按輕重緩急的原則排序，突出了預算年度預算編制部門的工作重點。事業單位通過完善的預算管理，能及時掌握資金收支狀況，以自身實際角度出發，關注重點支出環節，防止不必要的支出，將有限的資金用到最需要的地方，增強資金使用效益。有針對性的開展預算項目執行，必將加快事業單位的發展，確保了部門職能的正常發揮。

二、基層事業單位項目預算管理存在的主要問題

（一）預算管理意識淡薄，重視程度不高

有的單位從主要領導到項目部門人員，缺乏對預算管理重要性的認識，缺乏預算管理基本理念。事業單位雖已實行預算管理多年，但對預算單位人員相關培訓、文件傳達、工作要求多只針對財務人員，而對提高單位負責人及項目部門人員相關認識缺乏力度，普遍認為預算就是財務人員的職責，其他員工參與熱情低。單位主要領導對此不重視，造成相關制度缺失，部門間缺少協調溝通。項目部門人員缺乏參與預算管理的積極性，認為自己是真正為單位干事的人，不應受太多約束，對財務部門的預算管理和監督不理解或誤解，又缺乏溝通，造成預算從編制到執行的不順暢。單位編制預算目的就是為獲取財政撥款，而忽視該項目在單位事業發展中的作用。忽視預算的執行和監督管理，造成資金浪費，甚至對國有資產及單位自身造成不良影響。

（二）預算編制方法不科學

預算編制是預算管理的起點與基礎?；鶎邮聵I單位一般規模較小，機構不健全，無專門預算編制機構，預算編制通常只是財務部門的工作，不能充分調動各職能部門參與的積極性。由于財務人員業務水平所限，又與業務部門欠缺溝通，使預算編制時難于對整個預算年度進行科學預測與詳細規劃，往往立項上缺乏依據、必要性和可行性。由于編制預算時缺少調研和論證，導致預算與實際工作脫節，影響正常工作運行。編制預算時“零基預算法”貫徹不徹底，編制預算的定額標準體系不完善，預算的粗糙將給預算的審核、執行、監督和考評帶來一系列困難。

（三）預算執行不力，剛性不足，缺乏監督機制

預算編制過程中存在的主客觀問題，將直接影響預算的執行。項目缺乏分項細化方案，沒有具體執行計劃，在執行中常有計劃外工作發生或上新項目，而不考慮年初預算，從而影響了預算的約束力和必要的剛性，支出隨意性大。預算支出控制不力，使預算執行不均衡，常有年底突擊花錢現象。監督機制不健全，缺乏規范的流程和完善的制度體系。基層事業單位財務部門，一般在負責日常財務工作的同時兼職內部審計，相關合同等項目資料不能及時傳閱至財務部，往往項目完工結算了財務才看到資料，審查力度低，對業務部門約束力十分有限，使項目審計流于形式，而外部審計往往覆蓋不到。雖規定重大事項決策需集體審批，但實際工作中往往缺少討論研究，可能導致腐敗現象，降低了預算執行的合法性。

（四）輕視預算執行分析與應用，預算績效考核機制不健全

“重預算，輕執行，缺評估”現象在預算管理中普遍存在。預算執行中單位不重視執行情況分析，不能在實踐中及時找出問題和提出應對措施。缺少對執行結果的分析認識，只注重把錢要過來，花出去，對錢該不該花，按什么標準花，怎么花，是否實現即期目標缺乏管理，即忽視預算執行的績效考評，缺乏對預算執行效果的客觀評價，責任不明，使財政資金使用效率大打折扣。

三、改進基層事業單位項目預算管理的建議

（一）提高認識，轉變觀念

提高預算單位全體員工對預算管理重要性的認識，做好相關政策宣傳，使員工對預算管理有所了解。形成業務部門與財務部門積極配合的風氣，加強項目管理人員在項目預算中的參與度，使其充分認識項目預算管理對單位發展的重要性。注重培養懂業務又懂財務的復合型人才，完善制度建設，使預算編制、執行、監督、考評都有規范流程，做好預算管理的基本保障工作。發揮各部門預算編制與執行的主體作用，強化責任意識，養成做事之前看預算，執行過程算成本的好習慣。

（二）設立科學合理的預算編制方法

1.樹立正確的項目預算編制指導思想

預算編制要根據單位職能需要，為單位發展目標服務，并結合單位發展規劃的實際情況。預算編制要采用零基預算法，以實際支出需求為導向，以項目績效為核心，以提高執行率為保障，根據部門職責及年度工作任務、項目真實資金需求和合理開支標準編制預算，不以以前年度項目和支出數為依據。科學合理的預算編制方法，將大大提高預算編制的準確性和規范性，使預算編制做到程序規范、方法科學、編制及時、內容完整、項目細化、數據準確。

2.用科學的方法編制項目預算

在經常性項目預算編制中，急需建立適合本行業預算編制的定額標準。要在對項目支出進行合理分類的基礎上，建立健全通用定額標準和專用定額標準相結合的項目支出定額標準體系，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的作用，提高預算編制的準確性和規范性。嚴謹的預算編制不僅增加預算的可執行性，同時也有利于項目支出合理性控制。對新增項目，首先要充分論證立項的必要性和效果，確保項目是必要的，實施是可行的，預算規模是適當的。制定標準的項目申請流程，對數額較大的項目，要有項目申報書，做好項目可行性報告，項目評審報告，事前績效評估報告，保證財政資金的使用效果。3.項目預算厲行節約，避免財政資金的浪費對本單位事業發展要有全局考慮和前瞻性，尤其對跨年項目要有長遠打算，將單位中長期發展規劃同項目預算編制相結合，避免跨年份項目不斷大規模改變計劃造成資金投入的浪費。再者項目完工后將達到的預期目標，包括總體規劃水平和管理水平等，直接關系到所需項目預算資金規模，而這些因素要與單位整體規劃相適應，既要能保證業務的正常運行，還要本著勤儉節約的原則，把錢用在刀刃上。

（三）加強項目預算執行控制與監督力度

預算批復后，要細化項目支出預算編制，嚴格按照項目預算規定的用途、范圍和支出標準執行，確需調整的項目，按規定程序和權限調整，保證預算的嚴肅性，避免造成預算執行的隨意性和財政資金使用的低效和浪費。建立預算執行責任制，獎懲分明，充分調動員工預算執行的積極性。對項目預算支出，嚴格審批程序，加強審核控制，按規定辦理支付手續，保證資金支出合理合法。為加強預算管理，單位應建立健全完善的內部控制制度，實現內部控制的程序化和常態化，使項目決策、執行、監督相互分離，相互制約，對重大經濟事項采用聯簽制度，集體決策。加強預算執行進度管理，使項目資金支付進度同步項目預算執行進度，避免突擊花錢現象，實現預算執行的均衡性。按預算，用款計劃、項目進度、有關合同和規程及時辦理資金支付，并采用集中支付制度，以實現主管部門對基層單位預算執行的實時監督，而不只是事后督導。讓預算管理人員能參與到項目管理中，以便準確了解項目完成進度與細節，及時掌握預算執行情況。增加預算管理的透明度，接受群眾監督，提高全員參與的責任心和積極性。

（四）應用好項目預算執行分析，建立完善的預算績效管理考評機制

預算執行分析，是預算管理體系中的重要環節。通過預算執行數與預算目標數的對比、當期預算執行數與上年數對比，及時找出差距，分析原因，提出改進措施或建議，有助于提高單位預算管理水平，保證預算有效執行。預算單位應建立預算執行分析制度，充分認識其在項目執行中的作用，并組織好人力物力，把預算執行分析工作落到實處。為有效使用財政資金，強化財政資金支出的經濟性，效率性和效果性，要建立科學合理的績效考評機制，明確考核標準，制定責任追究制度，樹立“用錢必問效，無效必問責”的績效管理責任理念和意識。建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制，并使考評常態化。加強考評結果的應用，使之成為安排下年度預算的依據。

四、結語

基層事業單位項目預算管理是單位管理中的重要組成部分，它對政府財政支出及人們對政府服務的滿意度具有舉足輕重的作用。伴隨事業單位財政體制改革的不斷深入，提高基層事業單位的運營效率，提高財政資金的使用效益，健全完善的預算管理工作體系尤為重要，這是事業單位健康、有序、穩步、持久發展的保障，是有效利用財政資金的保障，是更好發揮單位公共事業職能的保障。

作者:程萬鳳 單位:京市大興區團河行宮遺址公園

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