高質量發展下高校預算管理研究

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摘要：當前，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。為助推高校內涵式高質量發展，探討高質量財務預算管理供給具有十分重要的意義。本文站在大學治理視角，面對經濟高質量發展背景下高校資金供給、管理和監督三個層面的財權預算管理共同治理訴求，針對當前高校預算管理的現狀與問題進行研究。最后，本文提出了高校在經濟高質量發展階段下預算管理供給應采取的措施，即不忘預算初心，謀求預算資金配置合理規范；建立健全預算管理體制，壓實主體責任勇擔當；牢記績效使命，全面實施預算績效管理等。

關鍵詞：高質量發展；高校；預算管理；需求；供給

黨的報告做出了我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的判斷。高質量發展，意味著高質量的需求、高質量的供給、高質量的配置、高質量的投入產出、高質量的收入分配和高質量的經濟循環。如何根據資金供給、學校管理和監督層面的財權預算管理共同治理訴求[1]，提供高質量財務預算管理供給，助推高校內涵式高質量發展，是當前高校預算管理面臨的重要問題。

一、高質量發展背景下的高校預算管理需求

（一）資金供給層面對預算管理的需求。教育是國之大計、黨之大計。黨和國家歷來重視教育，通過政策設計、制度設計、標準設計等帶動投入，落實財政教育支出責任，持續保障財政投入。與此同時，通過積極完善政府補貼、政府購買服務、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥等政策制度，引導社會力量加大教育投入，建立健全高校收費標準動態調整機制，完善落實社會捐贈政策，擴大高校對自費來華留學生學費標準的自主權，落實高校多渠道籌措經費的投入機制。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。中共中央、國務院出臺《全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），堅持以供給側結構性改革為主線，創新預算管理方式，健全預算績效標準體系，著力提高財政資源配置效率和使用效益，提高預算管理水平和政策實施效果。在高等教育方面，我國高等教育進入內涵式發展階段，教育改革縱深推進，現代大學制度整體框架基本形成，國務院辦公廳出臺《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》（國辦發〔2018〕82號），教育部、中央編辦、發展改革委、財政部和人力資源社會保障部等五部門聯合出臺《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號），教育部印發《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》（財教〔2015〕467號），全面深化改革特別是深化財稅體制改革和教育領域綜合改革，完善高等教育領域“放管服”改革，加強內涵式發展的激勵引導，落實和擴大高校辦學自主權。這些意見和制度都代表著資金供給者，從有利于充分發揮高校職能作用、有利于簡政放權、有利于更加科學公正地配置資源、有利于引導高校辦出特色和水平、有利于完善多元投入機制、有利于妥善處理改革與發展的關系等角度，對高校預算管理提出了新需求，要求高校必須遵循“堅持總體設計、統籌兼顧，全面推進、突出重點，科學規范、公開透明，權責對等、約束有力”的基本原則，依法全面加強收入預算、完善基本支出預算體系、重構項目支出預算體系、踐行績效掛鉤的預算安排獎補機制，激發高校自主辦學的內涵式發展動力，完善“放”的標準和口徑、“管”的依據和內容、“服”的意識和水平，實施全面績效預算管理。（二）高校管理層面對預算管理的需求。高校是具有獨立法人資格、職能權力和責任相對完整的“全責型”經濟組織，被授予了資源配置權和職能履行權。當前，高校發展面臨著科技革命、人才培養、價值引導等多方面的挑戰，學校必須圍繞人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新等高校職能，擬定發展規劃，建立戰略目標并逐層分解戰略目標，讓各級管理者和師生員工為了達到目標共同參與績效計劃制定與實施、績效輔導與溝通、績效考核評價、績效結果應用以及績效目標提升的持續循環過程，實施績效管理，推動“雙一流建設”及內涵式發展。預算作為對稀缺資源的一種配置行為，在潛在的支出項目間對有限的經濟資源進行分配，以求達到效益最大化[2]。高校資源的配置方式決定資源使用效率與發展質量，配置方式不同，會導致學科專業改革發展路徑、結構比例、教育形態及辦學效益等方面的差異[3]。在高質量發展背景下，高校有限資源相對于無窮欲望而呈現出的嚴重“稀缺性”，給資金資源配置和利用的“選擇性”帶來了巨大壓力和挑戰，由“大”到“強”、由“量”到“質”是現在和未來高校必須著力解決的問題，學校預算管理因此面臨新的管理需求。1.資金節約的需求。高等教育資源匱乏與浪費并存的現象，使資金節約成為高等教育首先面臨的預算管理需求。在政府會計制度改革背景下，高校注重項目“投入-產出”的管理，從高校教育成本的確認、計量、記錄、歸集、分配與報告等環節，完善高校成本核算制度，進一步建立有效的成本控制機制，降低學校提供公共產品的成本。在產出效益方面，要求目標、預算、績效之間具有高相關性，科學決策高校資源的配置，提高資金的使用效益[4]。同時，建立高校資源的開放共享機制，減少資源的重復浪費，提高資源的共享效益。上述幾方面均體現了資金節約的客觀需求。2.優化支出結構的需求。學校的戰略目標規劃具體細化為學校事業發展的專項規劃和各部門的常規目標任務，通過各部門、學院建立具體的項目來實施。目標管理以項目庫建設為基礎，以項目建設質量與效益為評價標準。學校通過引入競爭性專項機制，將資源的分配轉為項目的競爭，根據學校的戰略目標規劃，優先選擇更符合學校發展規劃、效益更高的項目。通過全校范圍的競爭，形成高質量項目的集合分類，以達到優化預算支出結構的目的，使投入與目標、質量、社會效果相互匹配，促進良好的教學生態、學科結構比例、辦學效益的形成。3.激發科研活力的需求。在國家“放管服”改革策略前提下，高校應在高?？蒲薪涃M管理上，以簡政放權出動力，理清政府、學校與社會之間的關系，擴大科研人員的自主權；以公正監管出公平，項目負責人應在財經法律法規的指引下，遵循規章制度，規范、合理地使用科研項目經費，并主動接受監督，提升科研質量；以優化服務出便利，加強對科研項目申報人的申報服務，提供良好的內部環境，提升科研工作效率。健全的高?？蒲薪涃M管理體系是促進高?？蒲薪】蛋l展，實現科研強校、科技強國的基礎。4.高校管理體系創新及責權利整合的需求。在校院二級管理體制下，學校層面、財務部門、歸口管理部門、執行部門需各司其職，各盡其責。從學校層面到歸口管理部門再到學院，需統一整合各個層面的責權利，建立有效的信息溝通平臺和協作機制，教務、科研、人事、資產、學工、財務等各部門的分管領導之間、部門之間、部門科室之間、部門與學院之間信息互通與共享，建立協同配合與整體推進的有效機制，其中，要尤其重視歸口管理部門的職責與權限，充分發揮歸口管理部門作用。5.承擔社會服務責任的需求。高校需根據社會需求，與其他高校、政府機關、社區、企業、科研院所等機構開放合作、協同創新，引入校外教育資源、產業資源、科技資源等稀缺的差異化資源，與學校內部資源優勢互補，促進學校在區域協同創新、社會文化提升、科學技術進步、人才培養建設等方面的創新能力和資源使用效益的提升。高校通過開放式創新，延伸了學校資源的邊界，拓展了學校的資源網絡，打破了校內外資源流轉的壁壘，有利于高校承擔社會服務責任，提高高校供給側與社會需求側的匹配度。因此，高校在開放式創新的環境中，需擴大預算的內涵與邊界，實現校內外資源的交換與流轉。（三）監督層面對預算管理的需求。在高等學校，無論是個人的自我監督、單位的管理監督和黨紀國法監督，還是基于受托需求的社會監督，都從監督層面對高校預算管理提出了需求，為此，必須明確預算管理責任主體，推進民主管理，完善大學治理體系，規范內部管理，注重風險防控，提高決策效率和決策水平。1.風險評價的需求。高校需對預算編制、預算執行、預算監控、預算評價、預算結果反饋等環節的主要風險進行識別和梳理，明確風險防控的責任主體，制定內部控制制度和業務流程圖表，并把人工智能技術內嵌于風險防控的必要環節，利用信息化手段促進內部控制的自然落地和控制效率的提升，從而達到學校內部控制建設和風險評價常態化、科學化的目的。2.績效評價的需求。我國高等學校預算管理存在績效目標與戰略規劃缺乏有效銜接，預算監控未實現績效覆蓋，績效評價體系不健全等現象，導致預算結果與目標偏離，影響預算資金的配置效率[5]。因此，高校應建立全過程績效預算評價體系，對高校戰略規劃的科學性、績效目標的合理性、項目實施方案的可行性、實施過程的風險性、實施效果的完成性等方面進行評價。績效評價是高校預算管理的重要內容，也是完善大學治理的重要手段，有利于高校內部資源的優化配置和預算資金的有效使用。3.財務信息公開的需求。隨著高校籌資渠道的多元化，高校財務信息公開作為大學治理的重要方面，得到越來越多的重視。高校實行財務信息公開，既有利于高校內部提升財務管理水平，有效防止貪污腐敗，又有利于大眾開展監督，督促高校合理合法高效地使用教育經費。通過高校公開財務信息，教育主管部門可以更好地開展績效評價工作，及時掌握高校經費投入產出效益；銀行等金融機構能夠更好地評價高校的償債能力，防范債務風險；家長和學生可以更充分地了解學校收費的標準及學費的使用情況[6]。構建新型高校財務透明體系，接受社會監督，是高校內涵式高質量發展的需求。

二、高校預算管理的現狀與問題

（一）中國經濟進入“中等收入陷阱”的跨越期，高校預算管理沒有同步跟上現代化經濟體系建設步伐低端制造業可以使一個經濟體達到中等收入水平，但從中等收入向高收入邁進的過程中，經濟快速發展積累的矛盾集中爆發，原有的增長機制和發展模式無法有效應對，很容易出現經濟增長的停滯和徘徊，進入“中等收入陷阱”。中國目前仍然是發展中國家，2019年人均國內生產總值（人均GDP）首次突破1萬美元，迎來了從中等收入國家邁入高收入國家的關鍵時期。在經濟增速下行的壓力下，中國能否跨越、如何跨越“中等收入陷阱”是值得關注的問題。與此同時，近幾年為支持經濟發展、增加市場活力，我國實行減稅降費政策，加上經濟增速下行，財政收入的增長受到影響。2008—2012年，財政收入增速基本維持在10%以上，2013年之后跌下10%[7]，2018年財政收入增速下降到6.2%①，財政收入增速放緩的態勢明顯。然而，由于公共預算支出的粘性，以四川省為例，公共預算支出的增長幅度大于公共預算收入的增長幅度。2016年四川省全省地方一般公共預算收入實現3389.4億元，增長8.3%，全省一般公共預算支出達到8011.9億元，增長9.8%；2017年全省地方一般公共預算收入3579.8億元，增長9.5%，全省一般公共預算支出8686.1億元，增長10.8%；2018年全省地方一般公共預算收入3910.9億元，增長9.3%，全省一般公共預算支出9718.3億元，增長11.8%[8]。因此，在中國經濟進入“中等收入陷阱”的跨越期，面對日益突出的預算收入緩慢增長與支出剛性增長的矛盾，黨的報告做出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標”的重大判斷與總體安排。但我國高校特別是地方高校，預算管理沒有同步跟上國家現代化經濟體系建設步伐，主要是：事業發展規劃與財務預算未有效銜接，事業發展目標與國家“新三步走”戰略部署契合度不夠，出現了脫離學校財力實際而難以實現或與經濟社會發展水平不相適應的目標；實際工作中高校的精力、資源、政策還沒有放棄數量和速度偏好，沒有徹底克服同質化傾向從而轉到內涵建設上，一些要求還停留在口號和導向上，工作還沒抓到癥結上；高校預算管理不能有效支持高校在“建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍”、“培養造就一大批具有國際水平的戰略科技人才、科技領軍人才、青年科技人才”、“在不同層次、不同領域辦出特色、爭創一流”等方面發揮出應有的作用；高校預算管理還不能切實有效地按照供給側改革要求實現資源的交換、流轉與整合，沒有發揮出高校在“產教研深度融合”、“開放式創新”等國家動力支撐體系方面的作用。（二）預算管理責任主體不明確、預算“放管服”權責邊界不清。當前高校預算管理，無論是預算收入編制與審批執行，還是支出預算編制的基數與定額標準、滾動事業支出規劃與項目庫建設管理、支出預算的安排審批與下達執行，以及預算全面監管與考評、預算結果反饋與運用……等一系列組織、控制和評價活動，都不同程度地存在如下問題：學校預算統一領導不力，預算管理機構不健全、人員力量配備不足；預算管理信息系統不完善；學校決策層、財務部門、相關職能部門、校內預算單位、項目負責人及監督問責的責任主體不明確，信息不完整，多頭管理、交叉重疊管理與無人管理并存；預算“放管服”權責邊界不清，事權與財權不匹配，業財不融合，預算管理質量和效率不佳等。（三）財務預算“兩張皮”，學校預算不完整、不規范。隨著我國高等教育多渠道籌措經費投入機制的建立、發展和完善，高校資金來源渠道不斷拓展。但不少高校因對預算管理認識不到位、重視程度不夠、水平不高等原因，為了方便預算資金使用和爭取更多財政撥款等目的，刻意放大校內預算自主權，忽視財政部門預算的治理約束作用，編制與校內實際情況不一致的部門預算，導致部門預算與學校內部預算之間出現“兩張皮”的現象，學校預算存在不準確、不完整、不及時、不規范等問題。主要表現在如下幾方面：事業預算收入年初高報，年末以決算需要確定收入實現數，以此增加支出預算執行的選擇性、削減財政對學校預算的剛性約束；國有資產出租出借、經營收入凈額等有償使用收益少報漏報，甚至不納入學校財務預算收入；捐贈、資助收入等預算資金性質界定及用途審查缺失或滯后，不能完整及時地納入學校集體決策而脫離學校預算監管，導致預算管理不能全覆蓋；為彌補支出預算缺乏的前瞻性和科學性而少報“項目支出”，以此為項目拆分提供便利、為學校自主追加調整創造條件，導致支出預算編報不準確、不完整。（四）全面預算績效管理理念未形成，預算績效不佳。高校對全面實施預算績效管理的認識不到位，在預算績效管理中存在如下突出問題：績效理念尚未牢固樹立，存在重投入輕管理、重支出輕績效現象；對學校管理和資金供給層面的績效管理需求認識不充分，未建立完善預算績效管理體系，全員參與、全過程實施預算績效管理的局面未形成；績效管理的廣度和深度不足，尚未全覆蓋預算資金，資金使用績效不佳，一方面預算資金緊缺，另一方面部分資金低效甚至無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出，克扣挪用、截留私分、虛報冒領的問題時有發生；績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制尚未建立。

三、高質量發展背景下加強高校預算管理的措施與建議

為滿足高質量發展背景下的高校預算管理需求，高校必須針對預算管理的現狀與問題，不忘預算初心，牢記績效使命，采取切實可行的措施，全面實施預算管理。（一）不忘預算初心，謀求預算資金配置合理規范。面對有限資源相對于無窮欲望的嚴重稀缺性，資金資源配置和利用的選擇性面臨巨大壓力和挑戰。高校必須根據學校事業發展規劃、發展目標和職責任務，不忘預算初心，堅持“大收大支，綜合預算”原則，充分發揮高校職能作用，完善多元投入機制，統一管理收入，統籌安排支出，突出學校辦學特色和水平，推動資源配置的科學性和公正性；堅持“盡力而為，量力而行”原則，妥善處理改革與發展、生存與發展、數量與質量的關系，加強事業發展規劃與財務預算的統籌銜接，合理引導預期；堅持“統一要求，分類管理”原則，按照國家事業單位預算管理改革的總體要求，實行分類管理，增強同質性業務的集約性與高效性。（二）建立健全預算管理體制，壓實主體責任勇擔當。高校預算管理事關資金的分配和使用效率，必須遵照教育部等五部門《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》中“落實和擴大高校辦學自主權”的要求，按照責任主體、管理制度、財務平臺“三位一體”整體設計，建立健全“統一領導、歸口管理、分級負責”的預算管理體制，厘清機構人員職能職責邊界，壓實主體責任，形成學校抓總、業務落地、數據支撐的預算管理體系。學校黨委常委會是預算管理的決策機構，負責審定學校年度財務預決算，討論決定學校預算和資金管理制度、重大融資合作、重大項目資金安排、大額資金使用和校辦產業資金政策等；校務會是學校預算管理的領導機構，負責審核、修訂預算草案，并按規定權限調整年度預算；校領導負責分管領域的預算管理工作；財務部門是學校預算日常管理工作部門，負責學校層面的預算管理組織、協調、編制與資金下達等具體工作；國有資產與物資設備管理處（招投標中心）是政府采購計劃編制的歸口管理部門；學校內設學院、黨政職能部門、群團組織、業務部門、科研機構及所屬法人單位（含學校占控股地位或者主導地位的單位）等是學校二級預算管理部門，負責編制和執行本部門年度預算，履行相應經濟責任；預算項目經費負責人是項目經費使用的直接責任人，負責經費預算的編制和執行，對經費使用的合規性、真實性、相關性和預算績效承擔直接的經濟與法律責任，并自覺接受相關部門的監督檢查。相關預算歸口管理職能部門負責歸口管理業務預算建議方案的編制，學校下達預算項目的過程控制、項目驗收、績效評價與監督，以及支出預算標準體系建設等工作。審計部門負責對單位（部門）預算管理進行審計監督、評價與建議，并對專項審計項目的項目立項、預算編制、項目實施、項目結項驗收、項目效果等全過程實施審計評價，分析推測單位整體績效。（三）牢記績效使命，全面實施預算績效管理。高校應根據財政、教育部門關于部門預算編制的工作要求，綜合考慮學校預算管理的歷史與現實，結合事業發展規劃、階段性目標任務，對預算組織與編制、審批與下達、執行與調整、結果與公開、評價與反饋等一系列組織、控制和評價活動實施全面預算績效管理。首先，全面預算績效管理是全員參與、全方位、全過程預算管理。對于收入預算應在認真核實收入來源的基礎上，界定資金性質，積極穩妥、真實完整地編制學校通過各種形式和各種渠道依法取得的教學、科研及其他活動的資金流入計劃，從源頭上管控預算的真實性、完整性；對于基本支出預算，應按國家有關政策、編制人數等基本辦學數據、控制額度和定額標準，在加強辦學成本管理的基礎上，參考工作任務變化及以前年度預算執行情況，完善基本支出預算體系；對于項目支出預算，應根據特定的工作任務或事業發展目標需要，安排重點學科建設項目、科研平臺建設項目、教學實驗平臺建設項目、專業能力實踐基地建設項目、人才和團隊建設項目、公共服務平臺建設項目、基建維修改造項目以及其他與學校內涵發展緊密相關的項目預算，重構項目支出預算體系。其次，全面預算績效管理應強化績效目標管理。學校要將績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強績效目標審核，將績效目標與預算同步批復下達，做好績效運行監控，開展績效評價，加強評價結果應用，建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制，讓績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督各環節，化解收入放緩與支出需求擴大的矛盾，實現預算和績效管理一體化。第三，全面預算績效管理應實施歸口管理。按照事權與財權相統一和“強化責任、注重績效”的原則，根據賦予的權利和所應承擔的責任，對全部預算資金、預算管理全過程實施歸口管理，各負其責、各司其職，充分依靠或協同預算歸口管理部門有效解決校外捐贈經費和贊助經費等界定缺失或不及時準確、專項預算項目采購驗收被視為項目結項驗收、財務部門憑空編報預算績效報告或支撐材料不足、財務部門單方面辦理預算執行不力經費清零或結轉處理等現實問題。第四，加強預算績效考核與監督，推動預算管理績效循環遞升。學校預算歸口管理職能部門要對歸口管理經費從預算安排、績效指標、驗收考核和結果運用等方面分類制定和完善預算績效管理辦法；財務部門要從預算執行、業績產出、目標任務完成、規劃落實等方面對預算歸口管理職能部門和校內單位的項目績效、政策績效、職能績效、部門績效和政府績效實施績效評價；審計部門要按照全面實施預算績效管理的要求，對財務部門、預算歸口管理職能部門和校內單位預算績效管理全過程進行審計和再監督；學校要對標上級部門預算績效考核辦法及考核結果，并將績效結果與校內單位和主要責任人的年度考核及以后預算安排掛鉤，使全面實施預算績效管理落到實處，推動預算管理績效循環遞升。（四）推進業財融合，提升全面預算管理融合度。全面預算是業財融合的重要內容，全面推進業財融合與內控信息化建設，讓業財融合貫穿于整個預算管理過程。預算編制前，財務部門應廣泛聽取學校二級預算管理單位、預算歸口管理職能部門對預算管理的意見和建議，針對各單位業務特點進行充分溝通和協調，將各種差異性體現在預算指標中。在預算編制中，學校應在財務、業務充分溝通的基礎上，形成公開、透明的預算指標、標準和流程，實現預算資金全覆蓋。預算編制后，學校按照公開透明的預算指標、標準和流程審批下達預算，校內所有單位嚴格預算執行與監督，真正形成全員參與、全方位、全過程預算管理，整體提升預算編制、決策、執行、監督的融合度。（五）加強預算信息系統建設，滿足信息公開、風險防控、績效評價監督需求。人類社會進入數字時代，人工智能、區塊鏈、云計算、大數據和5G技術等迅猛發展和深度融合，對預算管理產生了深刻影響。高校預算管理必須運用技術手段，將國家有關政策、編制人數等基本辦學數據、以前年度預算執行情況、預算指標和標準、績效目標、預算執行與反饋等信息，按照預算管理需求進行整合、分析與共享，滿足信息公開、風險防控、績效評價監督需求。

作者:江林 楊簫 金京 單位:西華大學計劃財務處