煤礦安全生產法治化研究

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一、我國煤礦安全生產法治化存在的現實困境

在我國目前的煤礦生產中，安全事故頻發，凸顯出很多深層次的問題，其中，法律監管不到位、法律追究不力的現象較為突出，實現煤礦安全生產法治化存在諸多現實困境。（一）煤礦安全生產立法不健全。我國的煤礦安全生產立法起步較晚，經過多年的發展，已經形成了以《憲法》為根基，以《安全生產法》和《礦山安全法》為主干，以《國刑法》《勞動法》等為補充，包含《煤礦安全生產基本條件規定》《煤礦安全監察行政處罰辦法》等行政規章在內的法律體系。但是，從實踐來看，還存在一些問題：1.現行立法存在自相矛盾之處?！兜V山安全法》是目前直接規范煤礦安全生產的最高位階的法律，但其是在“立法宜粗不宜細、原則化、概括化”的指導思想下進行的，不僅內容較簡單，而且可操作性不強。因此，實踐中只能遵循《礦山安全法實施條例》（以下稱《實施條例》）或者地方性實施辦法。由于上位法的空泛化，導致了下位法在解釋上位法時會出現“創造法律”或者上下位法的矛盾之處。如對于煤礦安全生產中“礦山”的界定，在《礦山安全法》中沒有規定，某些地方性立法的規定和《實施條例》的規定就存在一定差異。2.部分領域存在立法空缺。雖然我國目前已經初步建立起了煤礦安全生產的法律體系，但仍存在許多法律空白。如，缺乏完善的煤炭生產企業市場準入制度，適應安全生產的產權制度等。此外，煤礦企業決策人員的責任制度、礦工教育培訓制度的缺失也為煤炭安全生產埋下了隱患。針對煤礦安全生產的現狀，陜西省榆林市政府近年來先后頒布了《榆林市關于預防煤礦大面積冒頂和火災傷亡事故的意見》《關于加強煤礦安全生產的意見》《榆林市安全生產一票否決制辦法》等規范性文件，以規范榆林地區煤礦的安全生產。但是，這些具有指導性質的規范性文件法律約束力明顯不足，對于實現煤礦安全生產的法治化難以起到實質性作用。（二）煤礦安全生產法律監管不到位。建立嚴格的煤礦安全生產監管制度，是煤炭企業安全生產的重要保障之一。我國目前對于煤炭企業的生產監管，很多方面亟待規范。我國目前對煤礦企業安全生產的監管機構主要是煤礦安全生產監察機構，由國家局、省局以及下設的監察分局三級組成，并在各重點大型礦區建立了煤礦安全監察辦事處，專門負責對煤礦企業的安全生產監管。從實踐來看，我國的煤炭安全生產法律監管還存在以下問題：1.煤礦安全生產監管權不明確。根據《國務院辦公廳關于印發煤礦安全監察管理體制改革實施方案的通知》規定，由勞動等部門負責的煤礦安全監察職能，均由煤礦安全監察局承擔。但是《礦山安全法》明確規定：“國務院勞動行政主管部門對全國礦山安全工作實施統一監督?？h級以上地方各級人民政府勞動行政主管部門對本行政區域內的礦山安全工作實施統一監督?！薄兜V山安全法》效力層級為法律，而《國務院辦公廳關于印發煤礦安全監察管理體制改革實施方案的通知》屬于政策性文件，以政策性文件形式將《礦山安全法》中賦予勞動主管部門的監管權賦予了煤礦安全生產監察局，不僅客觀上造成了煤礦安全生產監管權不明確，而且使得煤礦安全生產企業遭遇兩難選擇，更引發了社會公眾和法學專家對該種監管權合法性的質疑。2.多頭監管和真空監管并存。由于我國目前煤礦安全生產監管體制不順暢，導致煤礦企業的多元化管理。以陜西省榆林市為例，對于煤礦安全生產監管，除了煤炭主管部門、煤炭安全生產監察部門的監管之外，另由發改委負責人事管理，國土資源部門負責土地管理，環境資源部門負責環境管理。由于對安全生產監管、人事監管以及環境監管分由不同的部門進行，再加之不同部門之間缺乏有效溝通，容易導致各管理機構之間權責不清，出現多頭監管或相互推諉的情況。（三）煤礦企業準入制度不合理。根據《煤炭法》的規定，開辦煤礦企業，必須依法向煤炭管理部門提出申請，依照本法規定的條件和國務院規定的分級管理的權限審查批準。審查批準煤礦企業，須由地質礦產主管部門對其開采范圍和資源綜合利用方案進行復核并簽署意見。經批準開辦的煤礦企業，憑批準文件由地質礦產主管部門頒發采礦許可證。《煤炭法》第二十二條規定，煤礦投入生產前，煤礦企業應當依照本法規定向煤炭管理部門申請領取煤炭生產許可證，由煤炭管理部門對其實際生產條件和安全條件進行審查，符合本法規定條件的，發給煤炭生產許可證。我國法律雖然規定，礦產資源歸國家所有，但是在落實過程中，卻通過分級管理的模式將煤礦資源變成了由各級政府所有。根據《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》規定，未設立煤礦安全監察機構的省、自治區，由省、自治區人民政府指定的部門負責本行政區域內煤礦企業安全生產許可證的頒發和管理。也就是說，由各地政府通過控制許可證的方式來控制煤炭企業的市場進入，由此導致權力尋租，出現“官煤勾結”。《煤炭法》第十八條雖規定了開辦煤礦企業所應具備的條件，但多是些原則性的條件，如“有計劃開采的礦區范圍、開采范圍和資源綜合利用方案”，法律只規定要有方案，至于方案的可行性與合理性則在所不談。還規定了要有合理的煤礦礦井生產規模和與其相適應的資金、技術和設備人員，而“合理”本身就是一個價值判斷。作為這樣具有很強原則性并且具有很大彈性的法律規定，使得煤礦主管部門在審查的時候有較大的自由裁量權。陜西省榆林市屬于較落后地區，區域內的一些煤礦都還達不到生產條件和安全條件的要求，但是開發煤礦這種稀缺性資源又可賺取利益，一些煤礦企業主們甚至會通過重金尋租于個別政府管理人員。這種勾結的結果就是政府管理部門的人員一次性收取大量現金或者采取“入干股”的形式與煤礦企業形成利益共同體，進而通過各種手段，給不符合條件的煤礦企業頒發“采礦證”和“安全生產許可證”，如此一來，監管部門形同虛設。陜西省榆林市地處貧困西部，煤炭產業的發展在榆林經濟增長中占有很大比重，政府也一直將煤炭產業的快速發展作為政績的體現。政府為了促進經濟的發展，實現更大的政績，通常會在源頭即許可證的頒發上放松監管，因而出現煤炭企業遍地開花的局面。礦點過多、過濫，政府監管難度隨之增大。一些鄉鎮煤礦企業規模小，達不到技術條件及安全生產條件，不僅為安全事故的發生埋下了隱患，其不合理的開采行為更是對榆林地區煤炭資源的一種破壞與掠奪。此外，這也會影響煤礦整體的開發與布局。（四）煤礦安全生產教育落實不到位。煤礦安全生產不僅關系到礦工的生命安全，也關系到煤礦企業的健康發展。因此安全生產教育至關重要。但是在實踐中，無論是企業還是礦工對于安全生產的教育以及安全意識的樹立，都沒有足夠的重視。榆林市的煤礦生產更是如此，由于小煤礦居多，大都是粗放式開采，能省則省，即便不滿足安全生產的條件，也是抱著僥幸心理。因此，從礦主到管理人員的安全意識都較為缺乏，對于礦工的安全生產教育更是無從談起。從礦工的層面講，由于從事煤礦開采勞動大多是干苦力活的農民，他們大都沒有其他技能，為了謀生只能去煤礦打工，作為社會弱勢群體，自身的安全意識不強，再加上煤礦安全設施不齊全，安全教育等培訓落實不到位，這也是導致煤礦安全事故多發的一項重要原因。

二、依法治國背景下煤礦安全生產法治化的實施路徑

（一）加快完善煤礦安全生產相關立法。美國從20世紀80年代的礦難多發、高死亡率到如今高產量、低死亡率的發展過程，很好地詮釋了健全法規、加強法治建設對控制煤礦事故的重要作用。針對我國目前現狀，要實現煤礦安全生產的法治化，首先要實現的就是有法可依，即要完善煤礦安全生產相關立法，建議盡快修訂《礦山安全法》，增強法律的可操作性，根據實際完善相應的內容，至少應該包括安全生產的基本法律原則，包括關于采礦裝備、儀器的檢查、相關標準、煤礦企業的審批、準入以及強制性的安全規程和煤礦事故的調查和處理等。此外，還應盡量避免法律適用沖突，確保法律的權威性和統一性。（二）完善煤礦企業準入制度。榆林市煤礦安全事故頻發，與小煤礦企業的準入制度是密不可分的。完善煤礦企業的準入制度，可以從以下兩方面入手：1.將地方政府許可準入的權力收歸中央。煤礦等礦山資源應屬國家所有，對于企業開采煤礦的市場準入，應由國家進行許可。建議修改《煤炭法》，將以前歸于地方政府的權力收歸中央統一管理，提高煤礦企業的市場準入門檻。這樣一來，地方政府就沒有了審批權，再加之配套的獨立與地方政府的垂直監管體系，就可以減少“官煤勾結”的情況，提高監管效率。另外，還可以將不具備安全生產條件、規模較小、粗放式經營的煤礦淘汰，在源頭上將粗放式開采、不具備開采資格的地方企業排除在外。對于之前已經存在的小煤礦企業，鼓勵大的煤礦企業發展成為集團模式進行收購或兼并，并進行適當合理補償，讓小煤礦逐漸退出歷史舞臺。通過利用較為先進的開采設備，對煤礦進行保護性開采，既能達到開采煤礦資源的目的，又能實現對煤礦資源的戰略性保護，有利于長期發展。2.建立煤礦企業風險抵押金制度。建議將繳納風險抵押金作為煤礦企業市場準入的一項基本條件。煤礦事故在發生后，對于礦工生命的搶救是最重要的，但在現實中卻經常煤礦主缺乏醫治資金或者事后逃跑而導致受害礦工得不到及時救治的情形。陜西省榆林市，鄉鎮小煤礦占到90%以上，很多小煤礦的開采，一開始資金就沒有到位，一旦出現事故，必然會出現資金緊缺，無論是不能及時救治還是礦主直接跑路放棄救治，最終傷害的都是礦工的利益，礦工無奈之下，只有求助于政府。因此，應該將繳納風險抵押金作為煤礦企業準入的前置條件，這些風險抵押金專項用于發生礦難后對礦工的及時救助，以將損害降到最低。（三）加強煤礦安全監察執法。我國的煤礦安全生產監察機構雖然也是以中央、地方三級的煤礦安全監察機構監管為主，但也存在監管不力、執法不嚴的情況。因此，要建立嚴密的安全生產監察機制：1.增強煤礦安全生產監督機構的獨立性。關于監管機構獨立性的問題，可以合理借鑒美國的成功做法。①首先，監督機構要保持和當地政府的獨立性，應該采用垂直的監察管理體制，不受當地政府的領導和干預。其次，監督機構要獨立于煤礦企業，因為要對其實行監管，必須要保證與煤礦企業不能形成利益同盟，具體就是要定期輪換對調監察員。最后，要按照《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》《陜西省人民政府關于重大安全事故行政責任追究辦法》及《陜西省人民政府關于實行安全生產行政問責的意見》的規定，嚴格執行煤礦安全事故問責制度。2.全方位加大行政執法力度。首先，要強制執行采礦業安全與健康作業標準，對于不符合安全生產條件的煤礦嚴格按照法律規定關停。其次，要實行安全檢查經?；?，對于榆林地區，由于絕大多數都是私人小煤礦，加強安全檢查顯得尤為重要。建議每個地下煤礦每年都必須接受四次以上的安全檢查，露天煤礦則至少接受兩次以上檢查。而且，實行檢查“突襲制”，這種檢查必須是主管部門臨時突襲檢查的，具體的檢查人員和時間，都不得提前告知各煤礦企業，對于提前透漏信息的人，要嚴格處罰。最后，要實行檢查人員與礦山設備供應者的連帶責任制度。在發生煤礦事故后，如果調查因為檢查人員的疏漏或者過失沒有及時排查出問題或者由于礦山設備供應者提供了不安全的生產設備而引發煤礦事故，則檢查人員與設備供應者應與煤礦企業負責人承擔連帶責任，除非檢查人員能夠證明已經到了足夠的注意義務或者設備提供者能夠證明此設備在出廠時沒有任何質量問題。（四）加強安全生產法制意識教育。要實現煤礦安全生產法治化，不能忽視安全生產法制法宣傳。上至煤礦領導人，下至礦工都要學法、守法、用法，自覺樹立煤礦安全生產法治意識。此外，還要加強安全生產技術培訓，學習安全知識，嚴格按照技術規范落實好煤礦開采的每一個環節，絕不進行違規操作，要狠抓職工崗位操作標準和安全質量標準化標準落實到位。

三、結語

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。在此背景下，要實現我國煤礦安全生產法治化，一定要從我國煤礦生產實際和法律監管現狀出發，重點抓好煤炭領域的科學立法和從嚴執法，采取切實有效的舉措促進我國煤礦安全生產治理體系和治理能力的現代化進程。

作者:李婉秋 單位:榆林學院政法學院