淺析對礦業投資環境的認識

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主要礦業法律與礦業權設置

2011年7月1日生效的新礦業法是目前芬蘭礦業管理的最重要法律。與舊礦業法相比，新礦業法的重大變化主要體現在以下方面：（1）許可證制度。修改的許可證體系建立在三層體系之上，即保留權、勘探許可證和采礦許可證。保留權有效期2年，對于某一具體區域，有獲得勘探許可證的優先權?？碧皆S可證有獲得采礦許可證的優先權。采礦許可證使持有者有權開發礦產資源，但也明確了采礦作業的相關條件。對于開發礦產的權利，采礦公司有義務對土地所有者支付補償金。（2）土地征用權。土地征用權不再包含在采礦許可證中。如果采礦公司和土地所有者之間不能達成協議，則采礦公司必須向政府申請征用許可證。（3）附屬公司。為了申請勘探許可證和采礦許可證，外國公司必須芬蘭建立附屬公司。歐洲經濟區內國家的公司，至少要在芬蘭建立一分支機構。（4）復墾義務。在勘探和采礦活動停止后，礦業公司恢復原狀義務得到強化，包括提交保證金，以確保復墾義務的完成等。根據該新礦業法，芬蘭的礦業權類型主要分為3類：勘探許可證、開發許可證和淘金許可證。（一）勘探許可證勘探許可證持有者有權在許可區域范圍內查明地質體的結構和成分，并為準備采礦活動而進行相關勘探活動，以及為確定一礦床而進行其他勘探活動，調查其質量、規模和開發可行程度等。勘探許可證持有者有義務將礦產勘探活動限制在找礦活動所必需的范圍內和措施上。許可證持有者應認真規劃相關措施以便不引發對公共或私人利益的侵犯?？碧皆S可證不能限制土地所有者使用該地區土地或管理該地區土地的權利?？碧皆S可證有效期限為4年，可續期，每次3年，但總期限不能超過15年，最大面積為1平方公里，勘探許可證經批準后可轉讓。（二）開發許可證采礦許可證持有者有下列權利：①開發在采礦區內發現的礦產；②開發有機或無機地表物質、額外的巖石和作為采礦活動的副產品而產生的尾礦；③開發屬于采礦區基巖和土壤的其他物質，只要該開發活動對采礦區的采礦運作是必需的。此外，采礦許可證也允許其持有者在采礦區內依據相關法律和規定完成進一步的礦產勘探工作。采礦許可證持有者有下列義務：①確保采礦活動不對民眾的健康構成損害或對公共安全構成危險；②確保采礦活動不對公共或私人利益造成明顯的傷害；③確保在采礦運作的總成本方面，合理地避免侵犯公共或私人利益；④確保挖掘和開發工作不導致明顯浪費所開采的礦產資源；⑤確保礦山和礦床潛在未來的使用不被危害或阻礙；⑥向礦業管理部門就礦床開發利用的程度和結果提交年度報告，并通報有關礦產資源信息的任何重大變化。開發許可證最長期限為10年，可續期，每次最長為10年，相關面積一般在許可證上作出規定。經批準后，開發許可證可轉讓。（三）淘金許可證淘金許可證持有者在許可證規定的區域內有排他性權利：①尋找和調查沉積在土壤中的金；②通過淘洗活動（panning），回收和開發土壤中沉積的金；③回收和利用作為淘洗的副產品——松散土壤中發現的鉑金塊（nuggets）、寶石和其他珍貴的礦石。一旦淘金許可證期滿或被終止，淘金者應立即把淘金區恢復到公共安全所需要的條件，拆除相關建筑物、設施和設備，負責該區域的恢復和清潔，并把該地區盡可能整理到接近其自然狀況。在相關措施完成后，淘金者應立即向礦業管理部門和負責該區域的環境管理部門提交書面通知。在一般情況下，通知應在許可證期滿的一年內提交。淘金許可證不得限制土地所有者使用該區域或管理它的權利。淘金許可證最長有效期限4年，可續期，每次最長3年，最大面積為5公頃（1平方公里等于100公頃），經批準后，淘金許可證可轉讓。

主要礦業管理機構

2011年7月1日前，芬蘭礦業管理的主要部門是芬蘭就業與經濟部(MinistryofEmploymentandtheEconomy)，2011年7月1日及之后，芬蘭的礦業管理轉由芬蘭安全與化學品總局（FinnishSafetyandChemicalsAgency）(Tukes)具體承擔和負責，即芬蘭安全與化學品總局負責管理和執行新的芬蘭礦業法。但在行政管理上，芬蘭安全與化學品總局的工作接受芬蘭就業與經濟部的指導。芬蘭安全與化學品總局的職能與任務是：監督和促進與產品、服務和生產系統相關的技術安全和一致性；監督和促進采礦、消費者安全、化學品安全以及工廠保護產品的安全與質量等。芬蘭安全與化學品總局設有4個局：產品與設施監測局、工業工廠監督局、化學產品監督局和研發與后勤服務局。其中，工業工廠監督局是礦業管理的具體職能部門，負責受理礦業權申請和礦業許可證的發放等。工業工廠監督局的機構設置如圖1所示。

基本礦業管理政策與投資政策

芬蘭礦業管理與投資的基本原則是：①礦權人必須要具有開展礦業活動所必需的技術專長，以及礦業活動所必需的各項條件；②對于礦業活動的影響以及預防和減少這種損害和不利影響的可能性，礦權人必須要有充分明確的認識；③礦權人必須要采取所要求的各項措施以確保礦業活動的安全性，同時為確保這種安全性，選擇合適的開發技術條件；④礦權人必須要盡可能預防礦業活動所產生的損害和不利影響，去除引發有害影響的礦業活動，并制定危機應對方案；⑤對礦業活動造成的任何不便或損害進行補償。（一）礦業許可證授予根據芬蘭礦業法（MiningAct），芬蘭礦業許可證（勘探許可證、開發許可證和淘金許可證）的獲得一般建立在申請的基礎上。礦業許可證申請者或持有者必須是：未被宣布破產和其行為能力不受限制的自然人或（公司）法人。根據芬蘭礦業管理政策和法律，礦業許可證申請要想獲得批準需要回答的問題包括以下方面：①申請者和申請者滿足開展與許可證相對應活動的先決條件；②申請涉及的地區，以及土地規劃和有關土地利用的限制等；③相關各方權利與義務；④區域勘探或開采礦產的初步評估，如果是申請勘探許可證的話，則為區域礦產的評估基礎；如果是采礦許可證的話，則為礦床開發的適合性等；⑤礦業活動的計劃安排；⑥活動所產生的環境影響和其他影響；⑦活動結束后的相關措施以及善后安排等。許可證申請遵循“先提出先服務”的原則。在許可證申請中，通常還需要包含：①證明文件、登記處摘錄和證明申請者所提及信息的相應文件；②一份根據芬蘭《自然保護法》第65條所要求的評估報告和一份依據《環境影響評估程序法》所進行的環境影響評估報告；③申請書和附件中所述材料的總結等。對勘探許可證和淘金許可證而言，一般要附上所提取廢物的廢物管理計劃等。對采礦許可證而言，授予前提條件則是礦床在規模、礦石含量和技術特點上是可開采的。如果采礦活動對公共安全構成了危險，引發高度有害的環境影響或實質性地弱化了地方的居住和工業條件，且這種危害或影響不能通過許可證條款得到彌補，則采礦許可證不能授予。對于鈾礦許可證，除滿足普通礦產的相關要求外，還要求：①采礦項目符合全社會的利益；②礦山所在區域地方政府表示了同意；③安全要求已得到了滿足。（二）礦產勘探根據芬蘭新的礦業法，勘探工作不能引發：①對民眾健康的損害或對公共安全的危害；②對其他工業活動和商業活動構成重大損害或損失；③有意義改變自然環境；④對稀有或珍貴的自然景點產生重大損害；⑤對自然景觀的重大損害。芬蘭對勘探工作沒有勘探花費要求，但勘探許可證持有者每年應向采礦管理部門提交有關所開展勘探工作的報告及其結果。勘探許可證持有者有義務預防土壤和巖石廢物材料的產生，減少其有害性。勘探許可證持有者應對提取的廢物準備廢物管理計劃，包括有關區域環境、土壤和巖石廢物、廢物區、環境影響、預防環境污染所采取的措施、活動監測以及有關終止活動的措施等。（三）礦山環境根據芬蘭環境法，凡對環境污染構成威脅的活動或項目都需要環境許可證。芬蘭礦業項目的環境許可證授予在個案基礎上決定。根據法律規定，采礦或任何可比較活動的環境許可證、選礦廠環境許可證、采石廠或其他采石運作的環境許可證、巖石壓碎或泥炭生產環境許可證等，都必須要含有所產生廢物的管理條件或其在儲存、選礦或加工處理過程中所產生廢物的管理條件。環境許可證也必須要包含項目活動伴生所提取（或曰產生）廢物的管理計劃。此外，用作提取廢物處理的場地許可證必須要含有有關建立廢物廠址、其管理、拆除、善后工作的相關條款。在廢物場地對人類健康、財產或環境構成明顯危害的情況下，場地許可證還必須要含有內部緊急計劃條件。在決定用于堆放提取伴生廢物的廢物場地位置時，必須要說明由廢物場地和處理提取廢物的來源、成分和持續時間所構成的相關風險等。（四）礦山安全芬蘭的礦山安全建立在為采礦運作方的礦業活動所確立的強制義務上，以及依據礦山安全許可證所開展的預監控上。根據芬蘭礦業法，采礦運作商在礦山安全方面有以下職責或義務：（1）采礦運作商有義務確保采礦安全，應特別注意礦山結構和技術安全，防止礦山發生危險情況和事故。礦山運作商應遵循下列運作原則：①鑒別危險因素；②消除危險因素，如果不可能消除危險因素，則應明確限制危險因素的安全目標，并采取措施，限制危險因素引發的有害后果；③實施預防事故所必需的措施，并制定救援措施；④在單個事件前，采取一般有效的措施；⑤考慮技術的發展和該地區使用可得的其他技術方法。（2）制定礦山內部救援計劃。采礦運作商應制定礦山內部救援計劃，救援計劃應說明以下各點：①可預見的危險情況、事故和潛在的影響；②預防危險情況和控制其后果的措施；③由于危險情況或事故，需要提交給管理部門或其他部門的通知；④與地方救援部門的合作；⑤出口通道和保護可能性，連同救火安排和搜救職責；⑥參與獨立救援措施的人員，其崗位的培訓；⑦獨立救援工作所需要的設備；⑧修復事故造成損害的準備工作和環境的清理等。（3）應明確在各級組織上，各級相關管理人員的職責和責任區范圍。（4）應指定安全負責人。安全負責人必須熟悉有關采礦技術和采礦安全方面的規章，熟悉采礦安全所要求的措施。在礦業管理部門組織的考試中，安全負責人應證明其熟練性，并獲得考試合格證書。（5）應制作礦山平面圖并適時更新。（6）制定采礦活動終止計劃。在規劃和建設礦山以及運作礦山時，運作商應注意確保采礦活動可安全終止和礦山可安全關閉。

芬蘭是北歐國家中礦業投資環境最好的國家之一，事實上也是世界礦業投資環境最好的國家之一。近些年，隨著芬蘭礦業投資環境的改善，特別是親礦業發展政策的出臺，使較多的跨國礦業公司在芬蘭開展了一系列礦業投資活動，促進了芬蘭礦業的新發展。多年來，我國與芬蘭政治關系穩定，經貿關系發展良好。雖然因種種原因目前我國在芬蘭的礦業投資項目還較少，但隨著我國對外經濟聯系和投資活動的不斷深入，隨著我國對芬蘭礦業投資環境認識的不斷深化，我國也會努力尋求機會加強與芬蘭的礦業合作和互惠投資，尋求兩國經濟發展的互利共贏。

本文作者：何金祥舒志明工作單位：國土資源部信息中心