當代中國平衡論意義與困境透析

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摘要：從20世紀90年代，羅豪才教授首次提出平衡論開始，歷經10年，平衡論得到國內外行政法學者的廣泛關注，一直是行政法學界最引人關注的問題之一。文章從平衡論發展角度出發，淺析平衡論之于中國行政法學發展的意義，并就其可能存在的一些問題和困境闡述看法。

關鍵詞：平衡論；意義；困境

行政法，作為一種法律規范在世界上已經有數千年的歷史?？v觀當今世界，無論何種體制的國家，行政法都是各國法律體系中極其重要和基礎性的組成部分。早在19世紀70年代的法國，隨著分權體制、近代民主法治國的建立以及行政國的出現，行政法隨之產生，并不斷得到發展。然而，對于從封建時代的泥淖中剛剛走出僅60年的新中國來說，行政法依然年輕。20世紀90年代，北京大學羅豪才教授首次明確提出“現代行政學的基礎是平衡論”這一命題。自此，平衡論成為中國行政法學界最引人關注的問題之一。近10年來，平衡論對中國行政法學與法制實踐做出了尤為突出的貢獻，對平衡論的研究也在眾多學者的共同努力下獲得了更加深入及長足的發展。當然，與此同時，一個新興理論的提出，必然會存在一些不足與亟待完善的地方。本文即從這個角度出發，分析平衡論對于當代中國行政法學發展的意義，并僅對其可能存在的困境表達一些個人的想法與觀點。

一、平衡論之提出背景

現代行政法學的理論基礎是緊緊圍繞行政法關系中最本質的關系：行政機關與相對方的權力義務關系而展開的。因此，在分析平衡論提出的意義之前，我們就不能不先談談平衡論之前的兩個主導基礎理論：控權論和管理論。

控權論源于英美國家傳統的政府法治理論，主張行政法應是以權利為本位，對行政權力進行控制的法。它從自然權利論和權力制約角度出發，認為由于行政權天然的擴張性，必須通過行政法來制約行政權，防止腐敗，以保障公民的權利。同時，它提出了司法審查和行政程序是制約行政權最有效的形式和手段，行政法學應以此為基礎來構造其理論體系。當代英國行政法學家威廉•韋德曾對行政法定義如下：“行政法是關于控制政府權力的法，這是該學科的核心?！耙虼?，我們可以很容易看到，在行政機關與相對方之間，控權論更強調了保護行政相對方的權利而對行政權進行制約。在一定時期內，控權論對于保障處于先天劣勢的行政相對人的合法權利起到了一定作用，但是，過分強調司法審查和行政程序的作用，忽視行政效率，最終使控權論脫離了具體的行政法實踐。

管理論則以權力為本位，主張行政法應是政府管理公民的法。此類定義在大陸法系國家和前蘇聯占統治地位。如蘇維埃學者馬諾辛就認為：行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切地說，就是國家管理法。管理權論將行政法視為管理工具，將“命令—服從”看作行政行為的基本模式?？梢钥吹?，管理論關于行政法的定義著眼于加強管理，在行政機關與相對方之間更偏重于行政機關的權力與義務。在特定的時期內，管理論對一國的政權及經濟建設起到了不容忽視的積極作用。但是，它對于保障行政相對方的權利的忽視，在民主法治高度發展的今天，必然遭到質疑。

由上文的分析，我們可以比較清晰地看到，不管是控權論還是管理論，都不能夠很好地解決行政法學的核心矛盾——行政權與相對方的權利。管理論偏重于前者而控權論則偏重于后者。這就造成了極大的問題：不論是行政主體還是行政相對人，總有一方對法律不滿。正是在這樣的背景下，平衡論孕育而生。

二、平衡論之于中國行政法學發展的意義

平衡論是在鄧小平建設有中國特色社會主義理論的指導下建立的。它以馬克思主義的矛盾論、兩點論為其哲學基礎，并以中國傳統的儒家文化的“中庸之道”為其文化歷史基礎。它在一定程度上吸收了管理論和控權論的合理內容，但又絕非上述兩者的簡單折中，而是二者的辯證統一。

平衡論的“平衡”是指行政法在調整特定社會關系的過程中，應追求行政權與相對人權利、公共利益與個人利益、行政效率與社會公正、對行政權的監督控制與法律保障等關系之間的協調與兼顧。它在協調行政主體之于相對人的行政關系的同時，兼顧相對人之于行政主體的監督關系，同時達到了“控權”與“保權”的目的。概括來說，平衡論以平衡行政機關與相對方之間的權利義務為其理論核心來闡釋現代行政法的功能，進而構建合理的行政法學體系。

由此，平衡論的提出，對中國行政法學的發展的重要意義與現實貢獻也不足為怪了。首先，相對于“控權論”與“管理論”來說，平衡論不失為一種巨大的進步。它是綜合二者之上提出來的，取其精華，避其不足。其次，平衡論開創了我國法律體系中制約機制和激勵機制同時協調運作的嶄新局面。它所提供的調整行政主體與相對方關系的主張，既起到了制約行政主體違法行政與行政違法的功能，又具有刺激行政主體積極行政與積極實踐其權利的功能。通過這兩方面的機制互補，從而實現行政法治、市場自主、社會自治三者之間的良性互動。這在行政法學理論中是一種創新。最后，平衡論極大地順應了當今社會“民主”與“法治”的潮流，給予行政雙方以平等的對待，從理論上較好地處理了行政權與相對方的權利之間的矛盾問題。

三、平衡論之困境分析

然而，作為一個僅僅成長了10年的理論，盡管其在這短短10年間不斷得到完善、補充與發展，但是，仍然算得上新興理論的平衡論不可避免地存在著一些困境與不足，表現在以下幾個方面：

首先從現實操作層面來說，平衡論可操作性不強。這一點也是平衡論最為突出的不足之處。平衡論反復強調要同時兼顧行政主體與行政相對人的利益，但是，放到現實的操作層面，卻會存在很大問題。就當前來說，平衡論僅僅停留在理論的階段，其對行政機關與行政相對人的權利義務配置符合什么標準、達到什么狀態才算是“平衡”缺乏嚴格的界定。即，它并沒有給出明確的“平衡點”。毫無疑問，如果一種理論僅停留在理論階段，沒有可操作性，無法指導實踐，那么，這個理論就如英法空想社會主義一般，只是美好的烏托邦式的幻想，沒有任何實際意義。因此，平衡論要求得繼續的發展，必須發展出其實證基礎。從旨在操作層面上使“行政權與公民權應當平衡”這一規范性問題轉換成“行政權與公民權可以平衡”以及“行政權與公民權應怎樣平衡”這一實證性問題。

其次平衡論與中國當前現實國情的部分脫節。其一，中國的當前現實的國情是行政權十分強大，行政相對人始終處于弱勢的地位。行政復議一直以來都被戲稱為“民告官”，這在一定程度上反映了行政復議中行政相對人勝訴的可能性之渺小。雖然今年來不斷有勝訴的案例報導，但是，放到整個國家范圍來看，其比例仍十分微小。因此，在當今法外行政屢見不鮮，急需控制行政權的情況下提倡行政法平衡，是否可以理解成一種官方的保護行政權的政策主張呢？此外，中國當前的現實國情還是以政府為主導的市場經濟體制。而平衡論提倡在行政法內搞平衡，是一種不關心市場經濟的表現，置政府主導型市場經濟模式于不顧。

綜上所述，平衡論是中國當代學者針對中國自身的國情與現實狀況提出來的，它凝結了數十年眾多學者的心血與汗水。同時，它不是國外“控權論”與“管理論”的簡單折中或融合，相反，它深深根植于中國傳統文化體系，體現出濃厚的中國特色。在現今，平衡論成為中國行政法學的基石，為學術界添上嶄新的色彩的同時，也為指導中國行政法體系的發展提出了新的思路和借鑒。但是，人無完人，一個新興理論的提出，也必然存在其不足和缺陷。不可否認，成長僅10載的平衡論不可避免地存在缺陷與不足的地方，國內外眾多學者也就此問題提出了自己的意見與看法。相信，在如此轟轟烈烈的討論下，平衡論一定能夠從其中求得進一步發展的方向，為中國現代化建設的實踐再做貢獻。