農村公共支出績效分析論文

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一、研究背景與文獻概述

改革開放以來，盡管由于農村家庭聯產承包責任制的實施(Fan,1991;Lin,1992)，農業技術進步(HuangandRozelle,1996;FanandPardey,1997)以及農產品價格等因素的影響，我國農業和農村發展迅速（黃季琨，2004），但農業和農村發展仍然遇到很多問題。農民收入提高緩慢，收入增長率連年下降，城鄉居民之間存在著較大的收入差距；并且，這一差距還有不斷擴大的趨勢。1985年城市居民可支配收入是農村居民的1.86倍，而2004年已經擴大至3.21倍。農民增收難和城鄉收入差距擴大問題已嚴重影響我國經濟增長的公平性以及社會的和諧與穩定。

歷史地看，我國城鄉收入差距主要是由建國初期“農業補貼工業”和“工農產品剪刀差”等重工業化政策造成并遺留下來的。不同研究者也從不同的角度對城鄉差距形成的現實影響因素做了解釋。其中，資金不足是限制農業和農村發展的重要原因之一。從已有研究看，有一個典型的事實，即在各省內部，盡管農村經濟的資本收益率高于城鎮經濟，但金融部門還是傾向于將資源從農村地區轉移到城鎮地區（世界銀行，2004）。20世紀90年代以來，農村固定資產投資占全社會固定資產投資的比重總體上處于下滑趨勢（宋洪遠等，2003）。農村能夠獲取的融資渠道變得非常有限，農業發展受到很大的限制。

考慮到金融資源具有逐利性質，資金從農村流向城市在一定程度上符合資金對風險收益進行權衡后追求自身利潤最大化的市場規律。同時，農村投資不足的項目中有很大一部分還具有典型的公共品性質，即存在正外部性，如道路、通訊和水利等基礎設施建設、教育、醫療以及社會保障等。由于公共品部門市場不完全以及私人部門在具有正外部性的公共品上投資不足等原因，在大力發展農村金融之外，政府應在對農村公共品的投資上發揮重要的作用①。因此，我們認為，在發展農村金融，規范和引導私人部門資金流入農村的同時，討論農村公共支出對農民收入水平以及城鄉收入差距的影響，并在此基礎上進一步考慮如何改變公共支出的城鄉“二元結構”，提高公共支出的績效，確定政府公共支出內部結構，以及使公共支出政策與農村金融政策相互協調十分必要，這也是本文研究的主旨所在。

就已有的研究看，大多文獻僅關注公共支出與經濟增長之間關系，而對農村公共支出及其績效的研究卻非常有限。

在農村公共支出與農業GDP增長關系方面，姚耀軍、和丕禪(2004)運用1978～2001年的相關數據，對農業財政支出與農業GDP增長進行了Granger和Sims因果檢驗。研究發現，盡管財政凈支出②呈遞增趨勢，但它不是農業GDP增長的原因，因此他們指出，我國農業公共支出作為政策工具對促進GDP增長是失敗的。在農村公共支出與城鄉收入差距關系方面，林光彬(2004)從城鄉差距的形成角度和影響因素出發進行研究，并指出了一個令人遺憾的事實，即我國公共支出和財政資源在城鄉之間的分配存在嚴重的不平等。農業財政支出占國家財政總支出的比例不僅遠低于農業產值在國內生產總值中所占的比例，還低于農村地區上繳稅收在國家總稅收中的比例。這與農業在國民經濟中的地位和作用極不相稱。他認為，這種不平等是財富分配等級格局的表現之一，也是城鄉收入差距擴大的經濟基礎之一。同時，宋洪遠等(2003)也指出，財政資金流出額的逐年擴大和財政支農比重的逐年降低是造成城鄉差別擴大的重要因素之一。關于上述財政資金流動“二元結構”形成的原因，王朝才和傅志華(2004)則認為，這是我國過去走建立在剝削農業(農民)基礎上的工業化道路所帶來的現實后果。政府在提供公共產品時不自覺形成的“城鄉分割”影響到了農業生產的發展和農民增收減負。

總體來看，已有研究存在以下幾點不足：首先，已有研究主要針對的是農村公共支出與農業GDP增長之間的因果關系，而對農村公共支出與其他生產要素結合的綜合運用效果和其內部結構的合理性關注較少；其次，已有研究認為，公共支出不平等可能對城鄉收入差距產生了重要影響，但缺少相關的定量分析；再次，已有研究并沒有對如何使公共支出政策與私人投資政策加以協調和配合進行深入的探討。因此，本文將圍繞農村公共支出對農民收入增長和城鄉收入差距的績效進行研究，并據此進一步討論提高支出效率，調整支出結構以及協調財政金融政策等問題。

本文其余部分安排如下：第二部分在簡要描述我國農村公共支出現狀的基礎上，介紹本文的研究設計和數據來源；第三部分利用1978～2004年的數據，對我國農村公共支出與農村經濟增長、農民收入水平之間的關系進行回歸分析；第四部分對公共支出、農民收入水平和城鄉差距之間的關系進行Granger因果檢驗；最后是本文結論和政策建議。

二、統計描述、研究設計與資料來源

(一)農村公共支出：統計描述與跨國比較

國家財政對農村的公共支出主要包括支援農村生產支出和農林氣象等部門的事業費、農林基本建設支出、農業科技3項費用以及農業救濟費等4個主要部分，由中央財政和地方財政共同分擔。從總量上看，國家財政對農村的公共支出幾乎呈逐年上升的趨勢。在1978年，該項支出僅為150.66億元人民幣，而到2004年，該項支出已經達到了2357.89億元人民幣（圖1）。但是，與規模的大幅度上漲不同，國家農業支出占財政總支出比例卻存在一定程度的下降趨勢（圖2）。到了2003年，該項支出占總支出的比例已經由1978年的13.43%下降到了7.12%。

從支出結構看（表1），支援農村生產支出和農林氣象等部門的事業費所占比例最大，平均占總支出的66.85%；其次是包括路橋建設、通信、水利設施等農業基本建設的支出，該項支出占總支出的比例雖然在波動中有所下降，但在2004年仍然占到了總支出的20.96%。而農業科技3項費用和農業救濟費用所占比例均較小。20世紀90年代以后，農業科技3項費用的支出占比不到1%，而農業救濟費用占比也只在5%左右。

圖1國家財政對農村的支出總量(單位：億元人民幣)

資料來源：《中國財政年鑒(2003)》，中國財政出版社；《中國統計年鑒(2005)》，中國統計出版社。

圖2國家財政對農村的支出占財政支出總計的百分比（單位：%）

資料來源：《中國財政年鑒(2003)》，中國財政出版社；《中國統計年鑒(2005)》，中國統計出版社。

因此，我國農村公共支出的歷史狀況和發展趨勢可以概括為：總體規模大幅上漲，但占財政總支出比例逐年降低；支援農村生產支出和農村基本建設支出是支出的重點，而農業科研支出和農業救濟費支出的比例則相對較小③。

表1國家財政對農村公共支出的結構（單位：%）

資料來源：《中國財政年鑒》(2003)，北京：中國財政出版社；《中國統計年鑒(2005)》，中國統計出版社。表1中數據由作者根據相關數據計算得出。

表2其他國家的主要農業財政政策

注：√表示該國主要采取的農業財政政策。

資料來源：根據財政部國際司(2003)的相關資料總結得出。

相比之下，這種農業政策與世界其他國家差別較大（表2）。首先，主要發達國家普遍運用了稅收優惠和價格補貼等間接的、市場導向型財政調控手段。在諸如我國等發展中國家中占比較大的生產性直接投資在發達國家和一些新興市場經濟體中已經逐漸減少④。政府財政和公共支出的主要功能已轉到重點為農業發展提供有正外部性、但僅依據市場力量供給難以滿足需求的公共品和準公共品上。例如，基礎設施建設、科研和環境保護等。

其次，其他國家財政對農業科技和技術推廣十分重視。政府投入了大量的人力物力予以支持，投入的資金規模和所占比例均大大高于我國的水平。例如，新西蘭1998年全國的科研資金中，農業科研經費占到了35%；阿根廷成立了專門的農業技術研究院，1998年財政支農資金中的26%都用于了農業科研，并且該國規定，農牧產品出口額的一定比例必須用于科研，從而為農業科研提供了穩定的資金來源；韓國在1998年的科研支出占到了農業總支出的9%；另外，美國、德國、意大利、希臘、以色列、奧地利、挪威等國政府都相當重視農業科研和技術的推廣，其中，以色列的投入大大超過了新興工業化國家的平均水平（財政部國際司，2003）。

最后，主要發達國家對農業環境的保護、農村產品流通體系建設和社會化服務組織建設也十分重視，并采取了一系列的措施促進城鄉一體化和農業生產市場化。另外，各國政府還利用稅收減免、利息補貼和信用擔保等方式，積極地參與并引導商業銀行、投資基金以及保險公司等金融機構為農業和農村的發展提供信貸支持。例如，美國政府不僅直接根據生產成本向農民提供貸款，而且引導商業銀行、保險公司以及農村信用系統向農場主提供貸款，建立了多層次、多渠道的農村融資體系；荷蘭政府和銀行于1992年共同建立了“綠色投資基金”，用于對環境污染治理和農業綜合開發進行投資；希臘和奧地利政府通過農業貸款利息補貼和低息政府貸款支持農業經濟發展；而澳大利亞政府則為本國農產品的出口提供出口信貸。所有這些國家的政策都便利了農村資金的融通，為農業和農村經濟的發展提供了充足的資金支持（財政部國際司，2003）。相比而言，我國農業生產的環境污染、農業生產和農村市場信息封閉以及區域市場分割等問題還十分嚴重。政府利用公共支出手段引導資金融通的功能還發揮得不夠。

綜上所述，我國農村公共支出的結構與世界各國還存在顯著的差異。雖然我國正處于“從計劃經濟向市場經濟過渡、從封閉向開放過渡”的經濟轉型期，國情特殊，不能簡單照搬其他國家的經驗，但這些國家的公共支出政策及其演變確實為我國的政策選擇提供了一個較好的參照系。同時，存在的這些差異也使我們不得不對我國農村公共支出體系的合理性和發展方向進行反思。

(二)研究設計和資料來源

為了更深入地探討農村公共支出與農村經濟發展以及農民收入水平提高的關系，分析農村公共支出結構是否符合我國農村經濟發展、反貧困和降低城鄉收入差距的需要，本文將運用1978～2004年的相關數據，進行OLS多變量回歸分析以及Granger因果檢驗。本文運用的計量軟件為EViews3.1。

已有研究主要運用了人均GDP增長等經濟指標對公共支出績效進行衡量。但我們認為，單純用GDP增長率等經濟指標對公共支出績效進行衡量存在一定不足。根據中國政府財政統計核算體系(GFS)對廣義政府概念和政府職能⑤的界定可以看出，政府是屬于非營利性質的公共機構。雖然政府行使的職能中包括了經濟職能的部分，但就該經濟職能本身而言，目標仍具有典型的社會福利性質。例如，公共支出就是政府執行經濟職能的重要手段之一，但其主要目的不是通過投資實現盈利，而是進行公共品的供給以有效緩解市場供給不足和市場失靈等問題。政府活動的核心應該是提供公共產品和具有大量外部性的產品以及扶貧等市場提供不足或者根本不能提供的產品和服務。這一總支出在各部門內部和部門之間的配置應能使社會福利最大化，并且有助于改善貧困階層的福利狀況(普拉丹，2000)。因此，基于政府功能的要求，即使是在衡量政府執行經濟職能的績效時，也不能單純使用人均GDP增長等經濟指標，必須同時考慮相關的社會福利指標。

那么，如何選擇合適的社會福利指標對政府公共支出的績效進行衡量呢？坦奇和舒克內希特(2005)認為，社會福利可以用一系列的指標加以描述。在對20世紀公共支出的研究中，他們將福利指標分為經濟指標和社會指標兩大類。其中，經濟指標包括經濟增長和人均收入、失業、通貨膨脹、公債利息、儲蓄；而社會指標則包括健康指標、教育和收入分配。因此，根據我國農村經濟發展、農民收入和城鄉差距現狀，同時考慮數據的可獲得性，本文在研究中主要采用農民收入水平和城鄉收入分配兩類指標對農村公共支出總量及其結構的合理性進行考察。

1.OLS回歸分析方案設計

本文首先進行農村公共支出與農村經濟和農民收入增長關系的多變量OLS回歸分析。

巴羅和薩拉伊馬丁(2000)運用以下科布—道格拉斯生產函數形式將政府公共支出的作用納入到經濟增長的分析之中。

在生產性政府的公共品模型中，他們假定對于生產者i而言：