治理農業經濟的經驗

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一、美國農業發展的歷史與現況

美國農業發展問題主要表現為農產品生產過剩,價格猛跌,農場和農民收入銳減,農場紛紛破產,農民失業,由此常常引發全面的經濟危機。美國農業發展出現的問題大致有五個時期:1119世紀末到第一次世界大戰前夕。由于西部開墾的大片荒地是肥沃的土地,不需花費巨大力量就可以獲得較好的收成。這樣使農產品的增長超過市場需求的增長速度,出現農產品過剩,引起農產品價格下跌。這次農業危機嚴重打擊了美國東部的農業。因為東部農場規模較小,土地肥力較差,同西部相比缺乏競爭力。

2120世紀20年代到“大蕭條”時期。這一時期工農業危機同時發生,主要原因是一戰后各交戰國家的農業生產逐漸得到恢復和發展,不僅減少了對美國農產品的購買,而且在國際市場上同美國競爭,使美國農產品出口大大減少,農場收入銳減,大批小農場破產。

直到二戰爆發美國農業才進入新的繁榮期。3120世紀40年代末到60年代。這次出現問題的原因是戰時膨脹起來的生產力同戰后縮小的銷售市場之間的矛盾激化。這問題持續時間長,危害嚴重。主要表現是:(1)農產品大量積存。除在侵朝戰爭和侵越戰爭時期外,其他年份幾乎年年增加,這種情況一直持續到20世紀70年代初。這期間積存最多的是谷物。(2)農產品價格下跌,工農業剪刀差擴大。(3)農場收入下降,中小農戶紛紛破產。1948年美國農場凈收入177億美元,1965年降為150億美元;農場數目由1940年的635萬個減少到1959年的377.1萬個。4120世紀70年代中期至80年代中期。主要表現在農場債務負擔沉重,收入減少。農場主從銀行的借款已由1974年的733億美元增加到1985年的2000億美元以上,每年為此支付利息就多達200多億美元。美國農場主的現金純收入扣除通貨膨脹因素后,已從1979年的320億美元降至1985年的200億美元。中小農場主的處境十分困難,1981—1985年已有2萬個農場因無法償還債務而被拍賣。此外,外國廉價農產品也造成了對美國農業的沖擊。由于國際經濟衰退,再加上美元升值,農產品出口日益困難,低價的農產品倒流美國。許多海外市場被加拿大、巴西等國奪去。1970—1979年美國進口小麥2229.94億噸,進口大米195.72億噸,進口玉米4695億噸,進口大麥22515.95億噸,進口大豆9.68億噸,進口芝麻1662.2億噸。

自1980—1985年,美國小麥、大豆、玉米的銷售量分別下降20.3%、20.8%、23.5%。5121世紀以來新的農業問題再度出現。主要是依靠生物科技發展高產農業和消費者食物安全偏好之間的矛盾促成了新型問題的出現,畜禽疫病對農業也產生了巨大的沖擊。2000年美國玉米種植者協會發表報告,由于歐洲和亞洲消費者不歡迎轉基因農產品,美國玉米和大豆因此失去了國外的大片市場。1998年美國向歐洲出口玉米200萬噸,1999年猛降至13.7萬噸;大豆出口也從1998年的1100萬噸降至1999年的600萬噸。出口商推銷經生物技術改造的糧食導致美國農場主1999年損失10億美元。2000年美國農場主種植轉基因農作物的面積減少16%。據《今日美國》報道,2004年受瘋牛病連帶影響美國牛肉行業銷量出現嚴重下降,牛肉行業面臨裁員的壓力。肉類加工企業的產量下降了20%左右,尤其是那些依靠出口為主的企業遭受的打擊更是嚴重,大多數瀕臨倒閉。2006年世界銀行預測全球因禽流感影響的損失將達8000億美元。

二、美國農業出現問題的原因及治理

在不同的歷史時期,美國農業出現問題的形式呈現出不同的特點。但究其深層次原因卻呈現出一定的共性:(1)農產品“豐收悖論”。從美國農業發展的歷史看,無論是資源相對優勢造成的豐收,還是現代科技投入帶來的高產,都直接或間接導致了問題的形成,并引發了美國農村社會的系列難題?！柏S收悖論”、“谷賤傷農”是農業出現的深層原因之一。(2)進出口貿易的相對劣勢,主要是價格劣勢和外匯劣勢。(3)消費者偏好的影響。此外還有一些不可抗力的外部因素,如自然災害、畜禽疫病等。

在這些原因影響下,美國農業的發展速度趨于減緩。1871—1920年農業的平均增長速度為2.65%,1921—1948年為1.46%,1949—1981年為1.92%,1982—1984年為-2%。不僅如此,農業問題還和工業問題相互交織在一起,嚴重地影響著整個國民經濟的發展。因此,美國政府從1933年開始采取了一系列政策措施對農業問題進行治理,70多年來,這些政策經過了許多次的修正和補充,已經發展成為一個以農產品價格支持為中心的農業政策體系。

美國政府對農業問題的治理有以下顯著特征:11以農業立法手段約束各利益集團行為,使各項農業政策和農產品計劃得到不折不扣的執行,為農業發展創造有利條件。美國農業立法以“新政”為界大致分為兩個階段:“新政”以前政府干預較少,農業自主發展。立法主要解決土地分配、推行農業教育和研究的問題;“新政”以后政府直接干預較多。直到小布什時期,美國行政當局每隔幾年就要通過一部農業法,并標有通過年份的年號以表明其針對性,著眼于當前或可預見的未來一段時間內所要解決的迫切問題,共通過了約40多項農產品立法(或涉及農產品的綜合立法)。其中著名的3項永久農業法律是1938年《農業調整法》、1948年《商品信貸公司特許法》和1949年《農業法》,它們共同構成了美國現代常平倉永久立法體系,其政策目標是建立農業常平倉。3項永久農業立法規定了商品信貸公司和全國農業保險機構進行農業補貼的政策,以及水土保持、農業保險等其他價格支持原則與程序。

21以強制性的政府保護作為支持農業的基本思想貫徹始終。在美國農業發展的歷史演進中,農業的戰略意義和農業利益集團強大的政治力量使政府把農業放在重要位置給予保護。19世紀末,貸款壓力加大和運輸價格上升等原因使美國農場主面臨困境,農業利益集團要求政府采取具體措施保護農業,于是美國政府開始以立法的形式控制了與農產品價格相關的運輸價格。1916年,美國國會通過聯邦農業信貸法,又將農業合作社從反托拉斯法中豁免出來,為美國農業發展奠定了制度性基礎。美國自1933年“新政”以來,通過40多項農業立法,政府成立了商品信貸公司等專門機構,對農場主提供無追索權貸款、農業保險、休耕補貼等連續的支持和補貼,通過關稅、非關稅及配額措施控制外國農產品進口,通過農產品貿易談判開拓國際市場,為農業發展建立安全網,使美國農業形勢好轉,政府發揮了決定性的作用。

這正吻合了Shleifer(2001)等提出的監管型政府崛起的理論。用Shleifer的理論分析美國農業可以看到,即使美國農業支持政策不是最優的政策,但是因為政府介入的效率損失小于無序導致的效率損失,所以美國農業支持政策仍然是有效率的。

31把價格收入支持政策和提高農產品競爭力作為美國農業支持政策的核心內容。從農業政策的歷史演進看,大致分為兩個階段:(1)1933—1996年傳統農業政策階段。政府主要采取目標價格與市場價格之差給予差額補貼。其目的是對與政府簽訂休耕計劃和銷售合同的農場主在合同面積內生產的農產品實行價格支持。(2)1996年《聯邦農業改善和改革法》出臺以后市場導向的農業政策階段。其做法是通過7年過渡期(1996—2002年),聯邦政府將逐步停止對農場主有關價格和收入支持方面的一切補貼,取消農民在播種面積和種植品種上的限制,將國內農業保護的大部分財政支出轉變為WTO農業規則允許的、免于削減的“綠箱”政策的范圍。其宗旨是減輕財政負擔,提高補貼效率,兌現世貿承諾。農業政策的適時變化適應了農業生產的周期性和國際農業生產環境。變革后的農業政策是在經濟全球化和自由化貿易趨勢的背景下,通過提高效率、降低成本提高農產品附加值,使之更具競爭力,同樣實現了保護農業的目的。

三、啟示

11農業發展具有一定的規律性,即使經濟發達國家仍然時時存在農業發展問題的困擾。權衡利弊,把農業發展放在國民經濟的重要位置。到20世紀70年代,美國農業總產值占國民生產總值的比重下降到3%。但由于農業產業鏈較長,與農業相關的產業卻提供了20%的國內就業機會。Stiglitz(1981)等經濟學家認為,農業是正外部性較顯著的產業,如果政府對農業從業者的個人收益和社會收益之間差額予以補貼,就會改善社會福利。因為農產品具有公共品的特征,農業生產者應該獲得政府的財政支持。無論出于經濟目的還是社會目的,政府都應該支持農業的發展。我國20世紀90年代許多農村出現的大面積土“撂荒”現象,導致糧食產量大幅度下降,就是潛在農業發展問題的端倪。

21借鑒美國農業立法和農產品常平倉計劃,實施我國農業立法,建立符合我國國情的農產品常平倉體系,防止出現大的農業問題。通過立法使政府直接補貼、信貸、農產品保險、收入保險等政策和各項針對農業、農村和農民的政府計劃得到不折不扣的落實,杜絕執行中的隨意性和提高財政補貼的效率,強化國家政策性金融機構、農業部門和地方政府對農業的支持,以穩定農產品尤其是糧食的增長,確保農民收入的增長。

31在加大我國農業財力支持的同時,政府把農業教育、研究和推廣作為自己的重要職責,增強農業科技投入,增加農產品科技含量和產品附加值,提高農產品國際競爭力,打造農業產業化“龍頭”企業,走出口創匯型農業發展的道路。開拓國際農產品市場,緩解國內農產品過剩的矛盾。

41加強WTO農業貿易條款的研究,主動應對國外農產品的傾銷和反傾銷提案,保護我國農產品出口的合法權益。同時充分利用WTO“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”政策,合理合法地支持農業的發展。更為重要的是要扎實做好下一輪WTO農業談判的準備工作,為發展中國家爭取更大的政策空間。

參考文獻

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