小議區域經濟的非合作政府行為博弈

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一、引言

新中國成立以來所推行的重工業優先發展的趕超戰略,造成了當前中國大陸各省區市之間發展水平差距大。發展中國家內部地區之間發展水平本來就參差不齊,各個地區的要素稟賦結構不同、比較優勢有差異。但是,當實施違背比較優勢的趕超發展戰略時,政府不僅不能讓各個地區之間協調發展,反而會以壓低價格的方式動員整個經濟體中可以動員的一切必要資源,以扶持少數地區中少數項目的發展。例如,我國壓低中西部地區盛產的礦藏和糧食的價格來扶持沒有效率的國有企業。按照管制的低價進行資源的地區間轉移,其后果必然是獲得扶持的資源輸入地區的發展水平高過資源輸出的地區。此外,因為與東南沿海發達地區相比,中西部不發達地區沒有充分擺脫趕超戰略和計劃經濟的影響,所以其經濟增長績效相對就差,進而擴大了與東南沿海發達地區的收入差距。2005年,上海的人均GDP達到46718元,而貴州只有3601元,上海是貴州的13倍。我幅員遼闊,各地區資源稟賦、經濟發展水平差距較大,具有進行區域分工與合作的客觀基礎和需要,通過區域分工與合作,可以優化資源配置,充分發揮各地區的比較優勢,進而帶來巨大的整體效益。但是隨著我國區域經濟發展中發達地區與不發達地區不平衡擴大,各區域之間在經濟關系上的矛盾也日益暴露出來,發達地區與不發達地區之間的非合作博弈也就不可避免地發生了。因此如何妥善處理和化解這些矛盾,實現發達地區與不發達地區區域經濟合作已成為當前我國政府經濟工作的重要內容。

二、文獻綜述

針對我國區域經濟的非合作,國內學者主要給出了以下幾方面的解釋。張鳳涼(2002)認為我國區域經濟的非合作博弈的形成原因主要是改革開放以來地方政府已成為相對獨立的經濟主體,中政府的考核制度促使地方政府不斷地追求本地利益最大化。同時地方政府扮演著地方經濟和社會利益代表的角色,它會在全國的經濟發展決策中提出自身的利益要求,在本區域的經濟發展戰略中采取相應的策略去維護或增大本區域的經濟利益。李興江(2003)認為區域差距進一步擴大必然對地方政府產生壓力,同時由于上級對政績的考核,也促使地方政府采取各種手段,甚至是同國家宏觀利益相背離的策略同別的區域競爭。王健等(2004)認為中國因行政區劃分割而形成的行政壁壘對區域經濟形成了一種剛性約束,產生了一種與區域經濟一體化相悖的“行政區經濟”現象。同時認為,阻礙區域經濟一體化的根本原因不是行政區劃,而是政職能未能適應我國市場經濟的發展轉變到位。段進東等(2004)認為地方政府出于自身利益最大化的考慮,在進行經濟決策時往往重本區域利益而輕整體利益,他們在不自覺中就成為了區域經濟矛盾的制造者。具體說是由于政府官員的“經濟人”本性、地方政府的“囚徒困境”、地方政府有干預經濟的壓力與能力以及缺乏區域管理的綜合性權威管理機構。李軍杰(2005)認為地方政府面臨的相對“軟化”的產權制度環境和過度的地方政府間競爭造成了區域經濟的非合作。以上學者的分析從某個角度來看,都十分具有說服力。本文將從政府行為這個角度來具體闡述一下區域經濟非合作的原因。

三、區域經濟非合作的原因分析

當前我國區域經濟運行中存在的問題,無論是要素市場、產品市場還是區域產業結構選擇的博弈,從中我們都可以看到地方政府的影子,從某種程度上講,地方政府經濟人與理性人的本性是造成這些問題的主要原因。

1·政府官員的“經濟人”本性現代經濟理論認為,從“經濟人”的角度去思考政府行為更具現實意義。正如威廉姆·A·尼斯坎南(WilliamA.Niskanen)所認為的,人們不會因為他占有一個總經理的位子或者部長的頭銜,人性就會發生變化。不管是在私營部門工作還在政府機構服務,只要有可能,便會選擇能為自己帶來更大滿足的決策,即使該決策可能并不符合公眾的利益。官僚與其他社會成員一樣,也是理性的經濟人,二者行為的差異僅僅因為官僚機構沒有特定的動機和約束。官員的效用函數可以用下式表示:U=αYβPγ上式中,Y為官員由其職位所獲得的收入,P為由其職位帶來的非貨幣的額外收入集合,該式表明,官員所得的總效用U與Y和P正相關。尼斯坎南認為官員的效用函數包括薪金、機構或職員的規模、社會名望、額外所得、權力或地位。政府以自身福利或效用最大化為原則,為了實現福利或效用最大化,政府會不斷地根據需要調行為。但中央政府和地方政府在偏好上也存在著明顯的區別。在我國,由政治家組成的中央政府更傾向于追求和諧發展”以及整個社會利益的最大化,這樣更有利于政府在統治收益與統治成本中尋求平衡。而由官員組成的地方政府,則更傾向于追求財政收入或官僚機構的工資收入的最大化,而不是社會利益最大化。目前我國的政績考察機制更是強化了地方政府的這種行為。

地方政府的各種決策是政府決策機構觀念的具體化,不可避免地會受到決策者,也就是官員主意志的影響。政府官員也是“經濟人”,他們在制定政策時,如果沒有適當的約束機制,必然會向有利于自己或本集團利益的方向傾斜。當前我國的突出問題則恰恰是對地方政府的約束軟化,并且一些不合理制度也強化了政府官員的“經濟人”本性。改革開放之后,國家的發展戰略使得各級政府不斷加強了對GDP的追求,在不少地方,“發展才是硬道理”蛻變成“增長才是硬道理”。我國干部考評機制不合理,經常會把GDP總量、稅收增長率、就業率等作為評價和獎懲地方官員的主要依據。地方政府官員為了取得較好的政績,得到上級領導的賞識,以圖繼續留任或日后得到升遷,必然追求自己區內的經濟快速增長。在這種情況下,短期行為不可避免,地方保護和重復建設就是很自然的事了。同時,政府官員為了在群眾中贏得較好的口碑,必然盡力保護本地區人民利益而在一定程度上忽視整體利益。

2·政府官員的“理性人”本性追求效率并不是制度創新或者制度變遷的唯一動因,人們不僅僅追求自身的絕對福利水平,還關注著相對福利水平,特別是人們往往對相對福利水平的關注程度甚至還超過了對絕對福利水平的關注。當這兩種利益存在矛盾時,人們就很有可能選擇了表面上看起來對自己不利(指絕對福利水平)的制度,因為他們此時考慮得更多的是其相對福利水平。Acemoglu等(2004)提出,假使考慮到在制度選擇中政治市場的存在,考慮到這種社會資源配置的相對變化對下一時刻政治市場權利配置的影響,那么,我們就會有充分的理由相信,政治市場中的當權者不會僅僅選擇只是表面上看起來對自己有利的制度了。新制度經濟學家在研究制度選擇和制度變遷的過程中首先意識到了政治市場的存在與意義,并且發現,由于政治市場的特殊性,即政治市場中行為主體在政治權利上的不對等,導致經濟市場中的規律和方法并不能在政治市場研究中放之四海而皆準。在經典的“囚徒困境”博弈模型中,雙方討價還價的力量、信息以及支付矩陣的對稱關系,在政治市場的制度博弈中往往不復存在。這一點將導致在經濟領域中通過自由競爭可以增進效率的樂觀結論,在政治市場中必須重新認識。人們在衡量制度選擇的得失時,經濟效率(包括經濟增長和收入分配)往往只是其中的一個方面,他們同時也會把制度變遷的政治后果考慮在內。比如,設想一個可以帶來經濟增長的制度選擇,如果該制度也會使其政治市場中競爭對手在未來獲得豐厚的利益,那么,即便這一制度選擇也能使政治當權者獲利,他們也可能抵這樣的改變,因為,潛在對手經濟實力的增強(尤其是其相對福利水平的增長)就意味著在未來對其政治地位更大的威脅,而未來的政治權利的配置又會影響下一時刻的經濟利益分配。因此由于擔心政治權利受到沖擊,在制度選擇中占據主導地位的政治當權者也會選擇以效率標準來看對自身不利的制度安排,而且,他們即使在長期中也有動機和積極性去維持這種低效率的狀態。發達地區與不發達地區政府是否進行區域經濟合作實際上就是一個博弈的過程。

從上面的支付矩陣中,我們可以了解到,發達地區與不發達地區在進行是否經濟合作的博弈,但兩者在其中的力量是不對稱的。由于我國幅員遼闊,各地區資源稟賦、經濟發展水平差異較大,有進行區域分工與合作的客觀基礎和需要,通過區域分工與合作,可以優化資源配置,充分發揮各地區比較優勢,進而帶來巨大的整體效益。因此,任何一方的不合作將導致雙方的收益都大大下降。在現實中,由于東南沿海發達地區可以依賴其經濟稟賦的比較優勢更為便捷地實現經濟增長,因此中央政府經濟發展政策的天平自然會向發達地區傾斜。達地區政府在政治市場上掌握著不對稱的政治權利,發達地區政府占據了選擇是否合作的主導權,不發達地區政府只能跟著發達地區政府行動。所以,不發達地區選擇區域經濟合作而發達地區選擇不合作的兩敗俱傷的結局不可能出現;但是如果發達地區選擇合作而不發達地區選擇不合作,則雖然影響發達地區的收益,但是不發達地區將一無所獲(實際上,不發達地區作為理性人,這種情況也不會出現)。因此,這個博弈模型只可能存在兩個均衡狀態,即(非合作,非合作)、(合作,合作)。這是一個典型的存在不對稱關系的博弈模型。如果按照傳統的效率標準進行剔除,最后的選擇肯定是(100,80),因為既然發達地區政府優先選擇,無論不發達地區政府選擇什么,對于他而言,選擇合作都比不合作好,而當發達地區選擇合作時,作為理性的不發達地區也會跟著選擇合作。但是,實際上,發達地區政府很可能利用自身政治權利帶來的選擇主導權,主動選擇不合作———對自己不利的制度安排,因為他可能并不像前面提到的那樣僅僅看重自身的絕對福利水平,而可能更加看重與不發達地區比較而言的相對福利水平。在其選擇不合作的情況下,不發達地區肯定也選擇不合作,但發達地區對不發達地區的相對優勢———其相對福利水平,要遠遠大于其在區域經濟合作之下的絕對優勢。而且由于發達地區在政治市場上具有不對稱的強勢地位,其會借此固化這種相對優勢,從而使得兩者的福利水平長期被鎖定在這種低效率狀態。因此在區域經濟是否合作這個問題上,發達地政府往往放棄對雙方都有利的合作,而為了維持其相對福利水平選擇不合作。由于不發達地區經濟發展落后,對于區域經濟是否合作沒有發言權,最終導致區域經濟的不合作。

3·地方政府有干預經濟的能力地方政府有參與經濟活動的能力,主要表現在:地方政府職能定位不明確,他們有著過多干預經濟的權利,有著組織和調控經濟的多種工具,動輒可以憑借市場管理機構,采用技術性的壁壘阻止外地產品的進入,或者明文規定對外地產品征收高額稅來保護本地區的產品,還可以設置種種障礙限制本地區企業把資金、技術轉移到其他地區,阻礙我國產業的梯度轉移。

四、政策建議

通過以上分析,可以看出地方政府在區域經濟合作過程中發揮著極為重要的作用。在我們這樣的政府主導型的發展中國家,在地方市場分割和地方保護主義的體制性根源依然根深蒂固的現實背景下,尤其需要通過政府進行市場化的制度創新和溝通協調,打破傳統體制的制度均衡,推動區域經濟朝一體化的方向發展。

1·充分發揮中央政府在促進區域經濟合作方面的政策協調作用中央政府指導應面向全國,可以考慮由國家發展與改革委員會、商務部等和區域經濟專家組成“區域經濟協調發展指導委員會”。在此基礎上,設立由中央政府有關部委牽頭,相關地方政府參與的專業職能機構,具體推進區域規劃、協調、合作等相關問題。中央政府還應改變現行政績考核機制,設計一套科學、規范、可量化的干部政績考核指標體系,其中不僅要有經濟數量、增長速度指標,更要有關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環保指標,以避免官員的短期行為,督促他們為地區經濟和社會發展踏踏實實地辦一些實事。中央政府要發揮教育、宣傳和組織功能,使地方政府認識到區域之間合作對發展當地經濟所起到的積極作用,使各地方政府積極參與區域經濟合作組織。

2·規范地方政府職能要明確地方政府的基本經濟職能就是為經濟發展營造一個良好的市場環境和投資環境,除此之外,盡量避免或減少直接干預經濟。對于地方政府對經濟的不適當干預,要通過各級人大、新聞媒體進行監督和曝光。同時要健全法律制度,對于地方政府對經濟的非法干預一定要依法嚴懲,加大地方政府非法干預經濟的成本。

3·不發達地區政府應積極主動推動與發達地區實施合作戰略中西部地區這些不發達地區的地方政府應該積極建設本地區的硬環境和軟環境,為吸引發達地區的投資營造一個良好的投資環境。應當承認中西部地區在工業化、市場化方面與東部地區的差距,但中西部地區也有自己的優勢,比如勞動力、資源、土地等,東部與中西部各自具有優勢互補的條件,這是合作的基礎。中西部地區與東部地區可以達成聯系和合作的協調機制,建立區域合作的大框架,在此框架下,東西部就可以實現優勢互補和協調發展。發達地區與不發達地區區域的合理分工和協作無疑是一種“帕累托改進”,對雙方都有益處。因此,政府應積極促進發達地區與不發達的區域經濟合作。