教育審計免疫體系能力研究論文

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編者按：本論文主要從審計“免疫系統論”的歷史溯源；以高校為代表的教育審計發揮“免疫系統”功能的現實背景分析；高校內審發揮“免疫系統”功能的路徑選擇等進行講述，包括了審計是對公共受托責任履行情況的監督、評價與鑒證、高校內部審計是我國內部審計體系的重要組成部分、高校內審發揮“免疫系統”功能的缺陷主要表現為審計的預警性不足、樹立科學審計理念,以安全性為一級審計目標、提高內部審計地位,保障內審機構實質獨立、完善審計結果公告制度,推行審計問責制等，具體資料請見：

【摘要】以高校為代表的教育審計,在發揮“免疫系統”功能中的缺陷主要表現為審計的預警性不足、審計的層次較低、審計領域狹窄等。以“免疫系統論”為指導,推動審計實踐實現跨越式發展的路徑選擇為:樹立科學審計理念,以安全性為一級審計目標;提高內部審計地位,保障內審機構實質獨立;完善審計結果公告制度,推行審計問責制;建立規范的內審工作機制,加強各部門協調;全面提高審計人員素質,形成信息化審計作業。

【關鍵詞】免疫系統功能實現路徑高校內審

審計“免疫系統論”是審計理論的最新成果,對推動審計實踐實現跨越式發展具有重要意義和影響。在教育審計環境變遷的背景下,以“免疫系統論”指導教育審計工作的開展有著深刻的現實意義。

1審計“免疫系統論”的歷史溯源

審計是對公共受托責任履行情況的監督、評價與鑒證。審計因受托責任的發生而發生,又因受托責任的發展而發展[1]。迄今,公共受托責任的核心內容歷經受托財務責任、受托管理責任與受托社會責任三種形態,與之相應,學界對審計本質的認識亦由“經濟監督論”轉為“經濟控制論”直至時下的“免疫系統論”。

“經濟監督論”產生于民主制度尚不發達的階段,此時受托方承擔的是受托財務責任,其職責是確保財政、財務收支及相關經濟活動符合法律法規與財務制度的規定。委托方較多關注的是受托財務責任的履行狀況,審計重點驗證受托方在財務信息處理中,是否遵循了真實性、合法性、合規性。

20世紀70年代,新公共管理運動興起,新運動強調結果至上,更加關注管理績效。隨之,公共受托責任由偏重受托財務責任發展到受托財務責任、受托管理責任并重,且以受托管理責任為主,委托方更多地強調對管理績效的評價,審計也隨之從以經濟監督為主轉向以經濟控制為主,“經濟控制論”由此誕生,審計目標更新為對3E的追求,即經濟性、效率性、效果性。

20世紀90年代以來,由于以往單純強調經濟的發展,一些曾經被忽視的環保問題、社會問題日益嚴重,作為委托方的社會公眾希望政府能夠及時發現、解決、防范這些問題及其帶來的危害,該建議的推行將公共受托責任由受托管理責任拓展至受托社會責任,在這種背景下,以3E為重點的“經濟控制論”已經無法滿足社會公眾強化社會管理的需求,新的審計理論呼之欲出。2007年12月26日,劉家義審計長在全國審計工作會議上首次將審計定位為經濟運行的“免疫系統”,運用醫學領域免疫學的概念,將人體免疫系統的發現病毒、風險預警、產生抗體直至最后產生免疫功能的作用機理巧妙地引入審計工作,形象生動地闡述了現代審計應當具備預警、清除、修補功能[2],審計“免疫系統論”應運而生。

2以高校為代表的教育審計發揮“免疫系統”功能的現實背景分析

高校內部審計是我國內部審計體系的重要組成部分。傳統的高校內部審計是對學校各部門各單位財政、財務收支及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行的事后內部監督活動,審計特征顯然主要符合“經濟監督論”的目標約束,輔以“經濟控制論”的目標約束。

近年來,隨著我國教育體制改革步伐加快,高校辦學自主權不斷擴大,學生擴招、基建修繕工程量大增、學校融資投資活動日益頻繁,這些都給高校帶來了前所未有的經濟壓力和管理壓力,這些壓力引發的各式危機不斷顯現,例如因巨額貸款導致的破產風險已成諸多高校面臨的共性難題,因基建尋租引起的違紀違規案件時有發生。此時若仍施行慣例的事后監督審計模式,對一些即成損失往往無計挽回。要扭轉局勢,高校內審就必須以主動性來擴大發現問題的視野、以預防性來提前感受風險、以整體性來看待問題對全局的影響、以宏觀性來進行分析和判斷、以公開性來促進整改與規范[3],這既是高校審計發揮“免疫系統”功能的基本要求,也是審計“免疫系統論”的總體思路。

3高校內審發揮“免疫系統”功能的路徑選擇

高校內審發揮“免疫系統”功能的缺陷主要表現為審計的預警性不足,未將學校資產資金經營等的安全性目標列為一級審計目標,安全只是隱身于各審計項目之中;審計的層次較低,長期以低標準的“摸清家底、核實盈虧”為審計目的[4],審計領域狹窄,如內控制度審計、問責制落實開展不力;審計建議僅僅針對發現的具體問題提出改進措施,鮮見對問題形成的深層次原因如體制制度、法律法規、環境建設進行剖析并從整體上促進學校管理科學化、效益化。

高校內審克服缺陷、發揮“免疫系統”功能的實現路徑,主要在四個層面展開:體制層面,應當賦予內審機構相當的獨立性;制度層面,要不斷加強和完善審計結果公告制度;機制層面,需要建立和完善各部門的協調機制;技術層面,要逐步形成以信息化技術為主要手段的計算機審計作業方式。

3.1樹立科學審計理念,以安全性為一級審計目標

提高審計層次,加強學校資產資金經營的安全意識。拓展審計領域,強化關鍵領域重點環節的審計,包括專項資金(重大對外投資、合作辦學、教育收費、科研經費)審計、預算執行和決算審計、經濟責任審計、基建修繕審計、內部控制審計等;做好審計調查,圍繞學校中心任務,及時發現和反映經濟活動中出現的普遍性、傾向性問題,更好地為學校宏觀決策服務。

3.2提高內部審計地位,保障內審機構實質獨立

據調查,2008年江蘇省高校的內審獨立性不太理想,總體上看,相對于教學、科研等部門而言,高校內審部門所受重視不夠,高校獨立設置內審機構的比例僅占28%,其余多為與紀檢監察合署辦公,對外保留或不保留審計牌子。內審獨立性與權威性相輔相成,樹立權威的前提是保障獨立。增強內審獨立性,賦予內審機構形式獨立,特別是保障其實質獨立,是未來改革的方向。

3.3完善審計結果公告制度,推行審計問責制

實施審計結果公告,目的在于擴大審計監督主體,功效在于通過審計透明化提高審計質量。當前在審計透明化進程中,眾多高校采取的跟蹤審計方式將審計關口前移,實現了事前、事中、事后監督的統一,有利于審計預警功能的發揮。而審計問責制的推行也是大勢所趨,不僅符合相關法律法規建立責任追究制度的要求,也有利于促進所發現問題的消除和管理漏洞的修補,遏制屢查屢犯情況的發生。

3.4建立規范的內審工作機制,加強各部門協調

認真執行《高校內部審計指南》,建立規范的內審工作機制,加強組織、紀委、監察、審計部門的聯動協調,促進教育審計工作法制化、規范化、科學化。

3.5全面提高審計人員素質,形成信息化審計作業

認真落實教育部17號令和審計署4號令的規定,進一步增加審計人員的業務培訓和實務交流機會,提高他們的綜合素質和實戰能力,為審計作業信息化輸送人力基礎,運用計算機技術,真正實現以數字化為基礎的預算跟蹤、聯網核查等信息化審計。