政府審計保障國家經濟安全思索

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在經濟全球化的不斷推進下，和平與發展已經成為當今世界的主題。越來越多的國家將以軍事為主的國家安全觀轉變為以經濟安全為核心的綜合安全觀。各個國家通過組織、法制方面不斷健全國家經濟安全體系。眾多學者從各個角度如對外開放、經濟全球化、金融、能源、政府采購、知識經濟等探討其與國家經濟安全的關系，但從政府審計角度研究國家經濟安全的文獻并不多。

一、國家審計更應從宏觀上關注國家經濟安全

國家經濟安全涉及多個方面，如金融、國內產業、對外投資、經濟信息、能源、環境、跨國公司并購等領域。各個領域的安全問題都有相應的業務監管部門予以解決，由這些監管部門制定本領域的宏觀、微觀政策，維護本領域的經濟安全。例如：國家發改委、財政部、人行三個機構通過制定和調整財政、稅收、貨幣政策，對市場經濟進行宏觀調控和管理；人行、銀監會、保監會、證監會對我國金融業進行業務監管，防范金融風險、維護金融安全。政府審計部門不承擔具體的業務監管職能，不制定具體的宏觀或微觀政策，是專職的監督部門。國家審計應該從微觀審計入手，從宏觀方面著手關注國家經濟的全局性、戰略性、協調性、安全性，評估宏觀的政策、制度，健全國家的機制、體制。這種審計理念的轉變，從近年來審計署公布的各種審計結果公告中可以解讀到。

2008年審計署公布的“2008年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題的整改結果”中，針對查出的“基層政府自主調控財力較少，事權與財力不完全匹配”和“地區間財力不夠均衡，基本公共服務供給水平差距較大”等問題提出了整改建議，財政部隨即完善了轉移支付辦法，提高了轉移支付的規范性和合理性，加大了對中西部地區的補助力度?？梢?，審計部門提出的合理化建議，進一步推進了地區間財力均衡和公共服務的均等化。

根據審計署提出的“加強金融監管協作，防范和化解系統性風險”的意見，人行、銀監會等部門先后出臺了一系列加強金融監管協作的政策措施，包括反洗錢合作機制，金融風險監測周報制度，金融風險監測與評估系統建設，不同監管政策、法規之間的協調，跨行業、跨市場的金融機構和交叉性金融業務及產品的監管政策，金融信息共享制度等?？梢?，審計建議促進了國家對金融安全的維護。例如，在人民幣持續升值的預期作用下，國際熱錢持續流入，熱錢的大量流入成為我國通貨膨脹的重要因素，尤其是導致房地產價格飛漲。一旦國際熱錢撤出很可能導致泡沫崩潰，必然會侵蝕我國的實體經濟，為我國經濟的安全運行埋下隱患。作為業務部門和業務監管部門有責任來防止這種問題出現，審計部門也應在具體的審計工作中從宏觀方面為有關監管部門提出預警建議。

當國家的經濟安全出了問題，肯定是國家的體制、機制或制度存在缺陷，這多少都與國家審計部門的審計工作狀況有關系，即審計部門沒能及時發現國家體制、機制上的缺陷從而沒有提出修復建議。從這一角度來看，國家審計人員應轉變審計理念，不能就賬說賬，就事論事，要從體制、機制上分析問題，跳出具體單位和事項的圈子看到宏觀趨勢，更好地保障國家的經濟安全。

二、國家審計應對國家經濟安全提早預警

在當前的世界經濟政治環境下，各種公共危機出現的頻率逐漸增加，如自然環境危機（環境的突變、自然災害）、經濟危機（美國次貸危機的爆發）、金融詐騙（美國麥道夫案）、安全危機（疾病暴發、安全生產事件）等。雖然這些都是突發性事件，但其背后都是由于某些未引起人們重視的深層次原因而引發的。此類“蝴蝶效應”事件尤其應引起政府的重視與關注，需要政府部門具備長遠眼光，看清大局，了解自己的行動可能帶來的后果。這一趨勢對國家審計的功能拓展提出了新的要求，即國家審計應具備為政府官員提供處理關鍵性的、正在出現的問題的前瞻能力。前瞻性要求國家審計圍繞經濟社會發展目標和國家宏觀調控政策的導向，在規劃未來的審計工作重點時，要關注關系國家經濟安全和民生的重大問題。筆者認為，在當前的經濟環境下，國家審計應選擇那些與國家經濟安全密切相關的項目，如財政、金融、企業、民生、經濟責任、資源環境、涉外等項目的審計以及特大型投資項目、重大突發性公共事項的跟蹤審計等。

國家經濟安全問題具有突發性和長期破壞性，一旦發生，災難性的后果將不可避免。我們可以借鑒一些發達國家最高審計機關的經驗和方法。以美國政府責任總署為例，在美國人還興高采烈地消費、不斷增加負債的同時，美國政府責任總署已經預見到了20世紀50年代的嬰兒潮將演變成退休潮，從而會使得美國社會面臨人口老齡化、衛生保健費用不斷上升以及可能帶來難以擺脫的赤字和債務困擾，因此其建議政府采取行動改變當前的一些不當做法?？梢?，審計部門應及早感知“蝴蝶效應”，較早地預見風險，及早介入審計，幫助政府化險為夷。

審計部門應該擇機而審，適時介入。有些政策、制度、項目在醞釀階段，我們就應該根據國內外的經驗教訓和審計人員的職業判斷，提前感知到其后果，如果有潛在的隱患，應該提出修改建議。雖然有些政策、制度、項目的出臺，出發點是好的，但是能否帶來好的效果卻很難判斷。例如，中央及地方政府為應對全球金融危機而出臺的刺激經濟計劃項目，這些項目直接關系到我國未來若干年的國家經濟安全，這時就需要審計部門進行跟蹤審計，財政資金流到哪里，審計就跟到哪里，以不斷修復發展中出現的問題。對于短期政策，由于其政策目標明確，與相關利益人群的切身利益關系密切，往往在實施后很短的時間內就會產生較大的反應，如提高城市最低生活保障的政策在實施后立即就會產生廣泛的影響，這就需要審計機關在政策出臺的較短時間內進行政策評估，以及時總結經驗、發現問題，盡早加以調整。

三、創新審計問責制，促進國家經濟安全責任的落實

《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》提出要建立健全政府部門責任追究制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2009年6月30日印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，對決策嚴重失誤造成重大損失或者惡劣影響的等七種情形，將對黨政領導干部實行問責，并且規定了問責主體，包括紀檢監察部門、組織、人事、審計等部門。問責制就是要識別出不能履行責任、不負責任的干部，對他們追究相應的行政、經濟和刑事責任。問責制能夠使被追究責任的官員感到切膚之痛，產生威懾作用，能夠防止政府部門及官員責任與權力的超脫和異化，促進干部勤政、廉政，是消除威脅國家經濟安全隱患的制度安排之一。審計問責制就是通過審計發現應該追究責任的線索，進而聯動其他問責主體對責任人進行問責。筆者認為，審計問責制在維護國家經濟安全方面應該強調制度創新，可從以下幾個方面做出努力：

1.擴大問責范圍。多年來，審計問責的范圍多體現在對違紀違法行為問責上，有些決策從形式、程序上審計是沒有問題，但其中隱含著瀆職、私下交易、重大決策失誤、監管不力、效率低下等問題。例如辦理一個房地產項目手續，在某些省只需要不超過10天的時間，而在某些省則需要用一年多甚至三年的時間，蓋166枚公章，涉及94項收費。有的政府官員光有“唱功”沒有“做功”，對上匯報“一枝花”、實際工作“豆腐渣”，甚至搞“假大空”、玩數字游戲。一些地方公布的GDP總量不小，上報的招商引資數額很大，但卻看不到實際工作中的亮點，群眾生活和城鄉面貌沒有大的改善，這些現象都很值得我們深思。反思我們的政府審計工作，若只對違紀違規行為問責，就會使很多責任人得以逃脫或受到從輕處罰，給國家經濟安全埋下隱患，構成威脅。國務院出臺的《問責暫行規定》提出了若干問責的情形，這實際上也擴大了今后政府審計問責的范圍，即審計問責應從只追究過錯責任到追究非過錯責任,將無作為、不作為、亂作為、作為不力、不經濟、無效率、無效果、決策失誤等都納入問責范圍。

2.增強政府審計問責制的效力。近年來，審計問責的力度不夠，問責不能切中要害。如現行的慣例是：審計報告編報之后，追討資金的行動一般都會接著展開。從某種程度上來說，問責比追討資金更重要。問責到位且足夠嚴厲能夠起到警告有意違規的債權債務單位雙方當事人的作用?！皩徲嬶L暴”推行了許多年，屢審屢犯、屢犯屢審現象依然嚴重，其原因之一就是審計問責力度弱，審計問責存在太多的彈性和模糊性，往往是“光打雷不下雨”，大事化小，小事化了，強調部門責任、集體責任而放棄對個人責任的追究，追究基層責任而忽視對高層領導責任的追究。因此，審計問責必須從虛無的“集體問責”“、部門問責”轉變為切實的“個體問責”。同時審計問責制應該“關口”上移，無論哪個部門出現重大問題,都不能僅僅只追究下級的相關責任，主管領導必須承擔相應的領導責任和管理責任，至少要追究管理層用人失察的責任。審計問責制應立即進行對執行環節的問責到決策環節、監督環節問責的延伸。

3.建立問責主體聯動機制。問責需要監督、審計、紀檢監察、人事、組織、司法部門的配合。而現實情況是，各個問責主體還沒有形成協調、緊湊的協作，或者說缺少協作機制。而一些有問責權的監督主體,往往是“民不告，官不究”，平時很少主動去查責。以審計監督為例,審計只能對單位問責，一旦涉及對個人的問責，審計只有建議權,沒有問責權。即便是對審計查出的一些重大違規違紀問題，往往由于紀檢監察等部門沒有及時跟進，致使責任人逃之夭夭，造成國有資產流失。所以，隨著問責范圍的擴大，更需要各個問責主體之間密切配合。建立健全行政問責溝通協作機制，如可以建立由監察機關牽頭，法制、人事、財政、審計等部門參與的行政問責監督聯席會議制度，同時要強化各問責監督主體的責任意識，對問責主體也要進行問責。