淺談北美金融監管改革對于我國銀行未來發展的啟示論文

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摘要:美國金融監管改革法案著重加強了系統性風險監管和消費者金融保護,將使華爾街開啟新的金融時代。雖然法案對我國金融機構目前的業務影響有限,但有可能提升其經營合規成本,延緩國際化、境外綜合化戰略推進節奏,特別是間接影響不容忽視。我國各家金融機構應深入研究法案,開展經營活動時要特別注意新法的有關規定,審慎開展政策性風險高的業務。與此同時,我國應堅持國際化、境外綜合化戰略推進毫不動搖。

關鍵詞:多德-弗蘭克法案;中國金融業;監管;國際化戰略

2010年7月21日,美國總統奧巴馬在里根大樓簽署了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》(以下簡稱《多德-弗蘭克法案》)。它號稱自“大蕭條”以來改革力度最大、影響最深遠的金融監管改革法案,反映了美國朝野從政府到國會、從法律界到學術界對2007年至2009年金融危機的全面反思,在美國金融史上有望成為與《格拉斯-斯蒂格爾法》比肩的金融監管里程碑,將使華爾街開啟新的金融時代,同時對整個世界金融業發展也會產生一定的影響。

一、《多德-弗蘭克法案》的主要內容

《多德-弗蘭克法案》涵蓋內容非常廣泛,可以概括為以下六大方面,其中加強系統性風險監管和消費者金融保護是其兩大支柱性內容。

(一)建立新的監管協調機制

為改變多頭監管下的“監管重疊”和“監管空白”痼疾,美國金融監管改革中成立新的金融穩定監督委員會(FSOC)[1]。該委員會由財政部牽頭,其成員包括財政部長、美聯儲主席及七家金融監管機構的高級官員,主要職責在于識別和防范系統性風險。改革重組了銀行監管機構,將儲蓄機構監理署(OTS)合并到貨幣監理署(OCC)中,其部分職能轉移到美聯儲(FR)和聯邦儲蓄保險公司(FDIC)。改革賦予了美聯儲更大的權力,改革后美聯儲不僅名義上擁有消費者金融的監管權力,而且將擁有監管系統性風險的職能,銀行、證券、保險、基金各業界的大型機構均被納入其監管范圍之內。針對此前保險業沒有聯邦監管機構的制度空白,財政部將成立新的監管辦公室,與各州監管部門聯合監管保險公司。同時該法案設立了新的破產清算機制,給予FDIC破產清算授權,將FDIC的清算職能擴大到大型非銀行金融機構,責令大型金融機構提前做出自己的風險撥備,在超大金融機構經營失敗時,對其采取接管、拆分、清算等安全有序的破產清算程序。

(二)強化對系統性風險的監管

美國金融監管改革非常重視對系統性風險的監管。一是對有系統性風險的金融機構實施更為嚴格的監管標準。根據《多德-弗蘭克法案》,為降低系統性金融風險,美聯儲應當根據FSOC的建議或自行對并表資產不低于500億美元的銀行控股公司和受美聯儲監管的非銀行金融機構制定一套審慎監管標準。這些審慎監管政策包括:設置最低資本充足率和最低杠桿率指標、加強風險管理、危機處置規劃定期報告制度、設置集中度限制、定期壓力測試、設置短期債務限制、計提應急資本、加強流動性要求、強化公共信息披露。美聯儲還可根據FSOC的建議或自行判斷認為必要的其他審慎監管標準。更為重要的是,為防范系統性風險,FSOC將獲得“先發制人”的監管授權,即在2/3多數投票通過后,可批準美聯儲對大型金融機構強制分拆重組或資產剝離,同時可以直接否決大型金融機構間相互購并申請。

二是引入修訂版的“沃爾克規則”,對大型金融機構規模和業務范圍直接限制。其內容包括:限制銀行和金融控股公司的自營交易;限止銀行擁有或投資私募股權基金和對沖基金,其投資總額不得超過銀行一級資本的3%;為了避免利益沖突,禁止銀行做空或做多其銷售給客戶的金融產品。這一建議的核心在于降低金融機構杠桿率,限制其風險敞口,使一些機構可能不得不“自廢武功”,剝離或縮減部分帶來豐厚利潤的業務,從而在根本上避免“太大而不能倒”局面的發生。

(三)加強消費者金融保護

在美國金融監管改革新版圖中,最引人注目的就是創立被稱為“華爾街新警長”的消費者金融保護署(CFPA)。這一機構將對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產品及服務的資產規模在100億美元以上的信貸機構和各類金融中介實施監管,以保證美國消費者在選擇使用住房按揭、信用卡和其他金融產品時得到清晰、準確的信息,同時杜絕隱藏費用、掠奪性條款和欺騙性的做法。該機構設立在美聯儲系統內,但保持獨立的監管權力,可以獨立制定監管條例并監督實施,擁有調查和強制執行的權力,署長由總統直接任命。

(四)加強金融衍生產品監管

美國金融監管改革加強了對金融衍生產品的監管。一是《多德-弗蘭克法案》特別加強了對場外交易(OTC)衍生產品和資產支持證券等產品的監管,將大部分場外金融衍生產品移入交易所和清算中心,實施衍生產品交易中央結算;二是要求銀行分拆掉期業務,要求銀行將農產品掉期、能源掉期、多數金屬掉期等風險較大的衍生品交易業務拆分到附屬公司,自身僅可保留利率掉期、外匯掉期以及金銀掉期等業務;三是對從事衍生品交易的公司實施特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業操守等監管要求;四是為防止銀行機構通過證券化產品轉移風險,要求發行人必須將至少5%的風險資產保留在其資產負債表上。

(五)將“影子銀行系統”納入監管框架

美國金融監管改革將對沖基金、私募股權基金等“影子銀行系統”納入嚴格監管的大框架之下。根據《多德-弗蘭克法案》,大型的對沖基金、私募股權基金及其他投資顧問機構,要求其在美國證監會(SEC)登記,接受強制性的聯邦監管,報告交易和頭寸信息,并接受定期和不定期檢查。如果此類機構具有特大規?；蛱貏e風險,將同時接受美聯儲的系統風險監管。這令對沖基金的客戶非?？咕?因為報告交易和頭寸信息將曝露其身份,從而影響詢價以及市場交易。

(六)加強對投資者和股東的保護

美國金融監管改革進一步加強了對投資者和股東的保護。一是制定新的嚴格規定,以保證投資顧問、金融經紀人和評級公司的透明度和可靠性。強調華爾街經紀人的受托職責,即客戶利益高于經紀人的自身利益。加強SEC的監管職能,在SEC內部成立投資者顧問委員會和投資者保護辦公室。針對信用評級機構,新法案在SEC中成立專門的監管辦公室,每年提供監管報告;對評級機構要求更完全的信息披露,包括評級公司的內部運作、評級方法、歷史表現、報酬來源等等;降低評級公司與被評級機構和承銷商間的利益關聯度,在評級公司人員跳槽至客戶方時實施離職審查;允許投資者對“惡意和輕率”的評級行為提起訴訟;鼓勵建立內部信用評級標準,降低監管方和投資者對評級公司的依賴;對長時間評級質量低劣的機構,SEC擁有摘牌的權利[2]。二是在高管薪酬問題上為股東提供更多的話語權,包括使用人參與董事選舉、對管理層薪酬擁有不具約束力的投票權;要求董事會下的薪酬委員會完全由獨立人士組成;允許監管機構強行中止金融機構不恰當、不謹慎的薪酬方案,并要求金融機構披露薪酬結構中所有的激勵要素。

二、《多德-弗蘭克法案》對我國銀行業的影響

美國金融監管改革不僅在美國金融版圖史上留下了濃墨重彩的一筆,也將給包括中國在內的全球金融業帶來一定的影響?？傮w而言,對我國銀行業的直接影響相對有限,但間接影響不容忽視。

(一)對目前業務影響有限

美國金融監管改革的重點主要集中在與消費者直接相關的零售金融以及金融衍生產品領域。而我國商業銀行中,目前只有工商銀行、建設銀行、中國銀行、交通銀行、招商銀行等幾家銀行在美國設有分行,并且其分支機構業務都繼承了國內商業銀行的傳統,很少從事金融衍生產品交易。另外由于牌照的限制,也很少從事零售金融業務,資產規模占相應總行資產規模的比重較低。因此,《多德-弗蘭克法案》與中資銀行目前的業務結構相關度不高,對中資銀行業務方面的影響十分有限。

(二)經營合規成本可能提高

《多德-弗蘭克法案》對擁有500億美元或以上資產的大型銀行機構將實施更為嚴格的監管標準。根據定義,這將包括全球資產達500億美元,且因為擁有美國分行、處或商業貸款子公司而被視為美國銀行控股公司的非美國銀行,以及任何控制此類非美國銀行的非美國公司。《多德-弗蘭克法案》為美聯儲如何對非美國銀行機構執行從嚴標準提供了相當大的靈活性。雖然目前不能確定美聯儲對非美國銀行機構具體執行什么樣的從嚴標準,也不清楚美聯儲將如何能夠以較為有效的方式將這些標準適用于非美國銀行機構,但有兩點需要關注:一是法案規定美聯儲可就相關要求針對某家銀行機構(包括非美國銀行)或某一類別公司的風險、規模、復雜性、活動及其他因素作出量身定制的修訂;二是法案規定美聯儲可對國民待遇及競爭機會均等原則給予適當的考慮。

我國在美國設有分行的商業銀行,資產規模均遠超500億美元,屬于“包括在內的銀行控股公司”。一旦美聯儲確定的從嚴要求適用于所有非美國銀行機構,并且其監管要求又高于我國監管要求,我國在美國設有分行的商業銀行的經營合規成本將被迫提高。比如將不得不接受更高的資本要求,或者更改公司治理架構,或者為滿足美國監管要求而編制解散方案,或者進行額外的壓力測試等等。

此外,法案的一些規定也將會直接增加非美國金融機構的經營成本。如兩年過渡期后設立的金融研究辦公室所需資金將來自于資產達500億美元以上的銀行機構以及系統性重要的非銀行機構提供的監管費用;美聯儲還要求資產達500億美元及擁有美國分行或處的非美國銀行交納對其進行檢查和監管的費用。

(三)延緩相關戰略推進節奏

近年來,隨著經濟金融全球化以及混業經營的不斷發展,我國大型銀行以及部分中型銀行紛紛開始推進國際化、綜合化戰略。但《多德-弗蘭克法案》的實施將可能延緩我國銀行相關戰略的推進節奏。就國際化而言,法案對系統風險的嚴格監管可能導致銀行對規模過大心有所忌,不得不壓縮部分海外業務。同時,合規成本的可能提高,將會使我國銀行在美國拓展業務變得更加謹慎,特別是法案著重保護的與消費者相關的零售金融業務。就境外綜合化而言,法案所體現出的對全牌照趨勢的排斥以及零售金融、衍生金融產品的諸多規定使得商業銀行在開展相關業務時面臨更大的政策風險,綜合化經營的成本將顯著提高。

(四)間接影響不容忽視

美國金融監管改革法案對我國銀行業的直接影響有限,但將間接影響其他國家乃至國際層面金融監管潮流,這一點必須引起重視?？紤]到美國不僅處于金融領域發展前沿,而且在IMF和國際清算銀行等國際監管組織具有主導性的發言權。作為世界金融規則的主要制定者,其國內金融改革法案必將深刻影響G20的全球金融改革探討和未來的新巴塞爾協議的修訂,其法案中的部分條款甚至可能直接上升為國際組織制定的所謂全球規則。特別是對大型銀行更嚴格監管資本的規定以及“沃爾克規則”對銀行從事衍生工具交易的監管等,可能意味著全球金融自由化的黃金時期已經終結,后危機時代全球正邁向更全面、更嚴格的金融監管體系。

三、我國銀行業的應對策略及建議

我國在美國設有分行的商業銀行均屬于《多德-弗蘭克法案》需要接受較嚴格監管的大型銀行機構,因此,我國需要積極應對該法案帶來的可能影響。

(一)深入研究《多德-弗蘭克法案》

根據美國《對外資銀行監管加強法》,1991年12月19日后成立的外資銀行分行不能在美國開展10萬美元以下的零售業務。因此,我國商業銀行在美國設立的分行主要提供企業存款、企業貸款、項目融資、貿易融資等傳統銀行業務,資產和業務規模相對較小。盡管如此,對各家志在不斷提高國際影響力的銀行而言,仍也有必要對《多德-弗蘭克法案》進行更深入的研究,密切跟蹤美國監管當局的后續具體的監管細則。一是全面深入評估法案對我國銀行業現有業務的影響;二是在開展經營活動時要特別注意新法的有關規定;三是密切跟蹤美聯儲的監管文件,特別是針對非美國銀行的具體監管規范,適時評估其對我國銀行業海外發展戰略的影響。

(二)審慎開展各類政策性風險高的業務

《多德-弗蘭克法案》標志著美國金融監管理念將由“放松監管、放任創新”轉變為“加強監管、規范創新”,這將加大銀行開展相關業務的政策性風險。為此,我國各家銀行必須在保證合規的前提下,審慎開展以下各類業務。一是審慎開展零售金融業務。危機前消費金融工具的不透明以及危機最終部分由納稅人買單激起了民怨,迫于政治壓力,法案成立了CFPA并賦予其相當大的權力,以進一步加強對消費者的保護,這將進一步加大從事零售金融業務的合規成本,特別是對監管法律及慣例了解不夠透徹的非美國銀行而言。二是審慎開展衍生金融產品業務。根據新法案,從事衍生產品交易的銀行將接受從嚴的資本及監管要求,并將面臨多頭監管。三是審慎開展“影子銀行”類業務。盡管法案最終對“沃爾克規則”作了稀釋性的修訂,但這已表明美國監管當局開始排斥混業經營的監管取向。如果過渡開展各類“影子銀行”類業務,將可能引起美國監管當局的重點關注。

《多德-弗蘭克法案》賦予了美聯儲更大的自由裁量權,這將對非美國銀行在美國開展業務帶來更多的困難,從而給中資銀行國際化戰略以及境外綜合化戰略實施產生一定的影響。但筆者認為,我國各家銀行仍應繼續堅持相關發展戰略毫不動搖,美國仍應是我國銀行拓展業務的重要目標市場,我國銀行需要做的是密切跟蹤美國監管動向,綜合評估各種成本,趨利避害在美國進一步拓展相關業務。一方面,雖然《多德-弗蘭克法案》對銀行從事自營交易進行了諸多限制,但也應看到法案沒有完全照搬“沃爾克規則”,而是作了弱化的修訂,并沒有完全限制混業經營,美國不會重回《格拉斯-斯蒂格爾法》時代,適度混業經營仍是國際金融業經營發展的主流趨勢;另一方面,未來階段經濟金融全球化趨勢不會逆轉,在經濟全球一體化的背景下,我國跨出國門、參與國際競爭的企業仍會快速增加。在經濟金融全球化過程中,美國經濟金融仍將會占據主導地位。

(四)不斷提高經營管理水平

金融危機之前,美國的金融監管政策和操作管理一直被視為標準樣板而被新興經濟體的金融改革效法,加上考慮到美國在國際監管組織中處于主導性的話語權,《多德-弗蘭克法案》更為深遠的影響是將開啟全球加強監管的新時代,這無疑將給商業銀行帶來更多的新挑戰。面對新挑戰,我國銀行業唯有不斷提高經營管理水平。一是探索盈利新模式,提高盈利水平。監管取向的變化、資本要求的提高以及合規成本的不斷增加必將影響到商業銀行的業務模式及盈利能力。二是以經濟資本管理為主軸,提高全面風險管理水平。這一方面是合規要求使然;另一方面更是提高自身競爭力的需要。三是以合規為前提,努力提高創新能力。在未來階段,金融創新與加強監管將會相伴而行。對金融機構而言,金融創新永遠是提升自身核心競爭力、增強生命力的制勝法寶。

參考文獻:

[1]Dodd–Frank.WallStreetReformandConsumerProtectionAct[R].

[2]FitchRating.FitchReleasesMarketLetterwithPerspectivesonImplementingDodd-FrankAct