創新行政理念提高工商行政管理水平

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近幾年來，楊凌工商局按照科學發展觀和構建和諧社會的要求，堅持把科學發展作為工作的著眼點，把依法行政作為工作的切入點，把市場監管作為工作的突破點，把工商文化作為隊伍建設的新基點，把關注民生作為工作的落腳點，充分發揮了工商行政管理在促進社會和諧和經濟發展中的職能作用，制度化、規范化、程序化、法治化、信息化建設水平穩步提高，樹立了良好的工商新形象。

該局連續兩次被中央文明委授予“全國精神文明建設先進單位”榮譽稱號，兩度被國家工商總局評為“‘紅盾護農’先進單位”，先后被省委、省政府評為“省級文明機關”和“省級文明單位”，連續8年被楊凌示范區評為精神文明“創佳評差”競賽活動最佳單位。2008年9月，征收多年的集貿市場管理費和個體工商戶管理費停征，這一政策的全面貫徹落實，給工商行政管理工作傳統的以收費管理為龍頭的市場監管模式帶來了根本性沖擊。為適應形勢任務的新要求，楊凌工商局于去年下半年“兩費”停征之初，從轉變行政理念、提高監管執法水平、積極為地方經濟發展服務出發，推出了工商行政管理工作行政指導，嘗試將“說、勸、商、引、幫”等方法引入市場監管和行政執法各環節，在調整工商工作重心、創新監管方式方法、推進工商行政管理職能回歸到位方面開展了探索實踐，引起了系統上下的熱烈反響和社會各屆的廣泛關注。

一、行政指導的概念

行政指導是第二次世界大戰后，特別是20世紀60年代以來市場經濟理論和實踐的產物。2004年3月國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》第9條明確提出：“要充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用?！庇纱?，行政指導在我國逐漸引起了人們的重視，并被一些地方應用于依法行政的實踐之中。工商行政管理行政指導是指工商行政管理機關為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，在其職能、職責或管轄事務的范圍內，按照法律精神、原則、規則和政策規定，適時靈活地采取指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，引導行政相對人自愿作出或不作出某種行為，以有效實現一定行政目的的管理方式。

行政指導具有非強制性、主動補充性、相對單方性、方法多樣性、廣義合法性等特點。就其涵義來說，第一，行政指導的目的是加強工商行政管理工作，推進依法行政，更好地為企業、個體工商戶和廣大消費者服務，為地方經濟發展服務；第二，行政指導的范圍是工商行政管理機關職責或管轄事務范圍，行政指導必須在此范圍內進行；第三，行政指導行為必須符合國家法律和政策規定，不能與之相沖突；第四，行政指導的方法是靈活多樣的，要隨著形勢任務的發展變化，不斷推陳出新；第五，行政指導必須征得行政相對人同意或協力，不能強制；第六，行政指導只是一種管理方式，而不是管理的目的。由此可見，行政指導作為一種柔性的非強制性管理方式，是對傳統剛性的強制性管理手段的重要補充，是工商行政管理機關適應現代行政管理發展新要求，按照以人為本的科學發展觀理念，完善市場監管手段，構建和諧執法環境，提高市場秩序控制力的有效措施。其工作的直接目標是“剛柔相濟、關口前移、全程介入、規范秩序”。

二、楊凌工商局推行行政指導的基本做法

從楊凌工商局幾個月來的工作實踐情況看，全局上下按照局印發的《推行行政指導工作實施意見》和《行政指導程序規定》、《登記事務助導制實施辦法》、《規范經營勸導制實施辦法》、《維權興企引導制實施辦法》、《查處違法疏導制實施辦法》等文件精神，主要從五個方面入手，推進了行政指導工作的全面展開和工商行政管理職能作用的充分發揮。

一是開展登記事務助導，優化市場主體準入環境。通過信息公開、到期提醒、申辦提示、退出指引等方法，多措并舉貫徹落實省和示范區促進經濟發展的要求。制定了《楊凌工商局關于促進示范區經濟社會平穩較快發展實施意見》，從放寬市場主體準入條件、拓寬企業出資融資渠道、服務發展新農村建設、推進產業結構調整和優化發展環境5個方面出臺了40條措施，并在示范區主流媒體廣為宣傳，促進了措施的堅決落實。注冊分局及工商所綜合服務廳積極推行“政策咨詢熱情辦、手續齊全立即辦、資料不齊指導辦、急需項目加快辦、特殊項目跟蹤辦、重大項目督促辦”的窗口前移服務模式，通過運用申辦導示法，為百余名下崗失業人員、高校畢業生等提供了開業指導以及相關政策、法規咨詢服務，并對32家企業、280名返鄉農民工、殘疾人、退伍軍人和農民專業合作社項目實施了全程導辦。對示范區重點招商引資項目實行了工商聯絡員制度，實施專人督辦，促使了楊凌CBE隧道模具有限公司、陜西萬隆電器設備制造有限公司等企業的落地生根。發揮工商部門信息資源優勢，建立了市場主體登記注冊信息統計分析制度，撰寫了示范區2008年度企業登記注冊統計分析報告，為政府決策和群眾創業提供了有益參考。

二是開展維權興企引導，增強市場主體競爭能力。采取輔導、提議、激勵等手段，綜合運用商標、合同、消保等監管職能，幫助企業增強品牌意識、誠信意識、維權意識。結合企業年檢、回訪等工作，積極宣傳商標法律法規，向企業普遍發放了商標注冊建議書、商標策略提示書。各工商所將“一所一標”工作與推行行政指導有機融合，積極運用商標品牌戰略促進區內企業、專業合作社和專業村的發展壯大，崔西溝的民俗生態農家樂、上川口的銅鼓樂器專業村、南莊的無公害蔬菜產業等，都已被納入工商所品牌資源重點扶持庫中。今年來，該局還把幫助企業應對金融危機作為行政指導的一項重點內容，三次邀請專家教授為400多戶企業作了應對金融危機形勢分析報告，較好地開闊了企業的視野，受到企業的熱烈歡迎。

三是開展規范經營指導，促進市場主體誠信守法經營。運用教育、溝通、建議、規勸等手段，引導廣大經營者遵照法律法規的規范開展經營活動。從對流通領域食品安全管理調研情況看，目前全區食品經營戶普遍建立了進銷貨臺帳，制度落實較好。同時，在普及手工、紙質進銷貨臺帳的基礎上，有針對性的引導經濟實力雄厚、文化水平較高的經營戶建立了電子進銷貨臺帳，在人人家等超市設立了工商監管服務室，采用了“食品安全預警監管電子系統”，有效提升了流通環節食品安全監管水平。注重調動各行業協會的工作積極性，采取榮譽聯評、行業聯管的方法，指導扶助果樹、種苗、蔬菜等多個行業協會積極開展工作，促進了其服務、自律、協調等職能的發揮。

四是開展查處違法疏導，建立市場監管長效機制。按照預防與懲戒、教育與處罰相結合的原則，實施了“四警”機制，即：針對易發多發問題及潛在風險，在籌備開業階段或選擇時令時段、特定行業給予善意提醒、鄭重告誡，實施苗頭預警；及時發現市場違法苗頭、現象，告誡、警示行政相對人立即糾正，實施巡查預警；對設立分支機構未經核準登記、時間未超過3個月等10種市場主體首次輕微違法行為，實行了只糾不罰首次輕違預警；與受過行政處罰的當事人進行約談、回訪、交流，跟蹤指導，實施案后預警。今年前5個月，通過采取“打預防針”提前預警的方式，及時糾正、制止各類違法現象120余起，對首次輕微違法行為免于處罰38起，促進了監管關口前移。

五是開展消保維權指導，維護消費者合法權益。以指導消費者的日常消費行為，喚起消費者的自我維權意識，提高自我維權能力為重點，通過加強“一會兩站”建設（即在基層工商所設立消費者協會分會和在鄉鎮村設立12315維權舉報聯絡站、消費者投訴舉報站），綜合運用宣傳、告知、提醒、警示、調解等行政指導措施，促進了健康消費、依法維權。上半年，局以建材市場為重點，開展了“誠信經營一條街暨百城萬店無假貨創建”活動，進行了大規模的消法宣傳和識假防假現場培訓活動，并通過誠信經營戶評選活動，對評選出的40戶誠信經營示范店進行了大力宣傳表彰，促進了經營戶的誠信經營和群眾的維權治劣責任感。

三、楊凌工商局推行行政指導工作以來所取得的成效

行政指導作為一種新的管理方式，是工商部門學習實踐科學發展觀的重大成果。在調研中，企業和個體工商戶均給予了贊賞，感到這項工作開展以來，工商執法人員不管是引導、扶持還是批評、警示，都能從維護企業與經營者利益和規范市場經濟秩序這個“雙贏”的角度來考慮，這種行政執法方法使人心悅誠服，體現了工商部門全心全意為人民服務的工作理念和工作作風。

許多工商干部也感到推行行政指導后，干部職工的監管理念更新了，服務意識強了，兩費停征之初茫然不知所措的心理沒有了?？偟目?，行政指導從更新觀念、強調服務、規范行為、柔性管理出發，有力促進了工商行政管理工作的“四個轉變”，推進了監管執法職能到位。

一是從“權力本位”向“責任本位”轉變。行政指導把規范、引導、推進企業健康發展作為工商行政管理的重要責任，有利于工商行政管理機關和廣大執法人員突破慣性思維，擺脫路徑依賴，從根本上改變和糾正重權力輕責任、重治理輕疏導、重監管輕服務的思想觀念，實現權力與責任的統一、服務化監管與人性化執法的統一。

二是從管理型向服務型轉變。行政指導按照民主行政、服務行政的現代行政理念，將工作的著眼點和落腳點放在服務企業、服務群眾、服務經濟社會發展上，著力打造服務型工商，促進了始終圍繞中心、站在服務發展大局高度做好工商行政管理工作。

三是從剛性監管為主向剛柔相濟轉變。長期以來，工商行政管理監管執法習慣采用查處、打擊等強制性措施，這種剛性的方式方法，容易引發不滿心理，導致抵觸情緒，乃至社會深層次矛盾的發生。而行政指導通過“指、引、勸、商、幫”等，可以彌補剛性監管方式的不足，有效降低和減少監管執法工作中的對立性及行政成本和彎路，促進和諧監管和樹立工商機關的良好形象。

四是從事后監管為主向事前防范指導轉變。行政指導從重視事前防范、全程參與規范出發，將原單純的事后處置引向了事前引導、事中規范、事后鞏固，這一工作理念、方法的轉變，折射出了工商行政管理模式的改變，提高了工商部門的威望和工作質量、工作效率。

四、楊凌工商局推進行政指導工作的幾點啟示

行政指導作為一項創新性工作，對工商部門來說需要研究探索的問題很多。要順利健康的推進行政指導工作，需要妥善把握解決好以下問題：

（一）建立強有力的領導機構，確保行政指導工作順利推進。行政指導涉及工商行政管理工作的方方面面，是一項系統性、全局性、長期性的工作。為此，要充分認識到行政指導工作的艱巨性、復雜性；要列為各級黨組織的重要議事日程，實行各級“一把手”負責制，層層落實責任、壓實擔子；要重視工作的謀劃和思想發動、學習培訓，防止短期行為和行政指導偏離合法、合理、自顧和實效的方向。

（二）堅持六項原則，保證行政指導工作的健康發展。一是堅持立足工商職能職責、法定權限和服務發展的原則，避免職能缺位、越位；二是堅持符合法律精神及政策規定的原則，做到依法行政，防止行政指導失當，給行政相對人造成損害；三是堅持尊重行政相對人意愿的非強制性原則，充分發揮行政指導的柔性管理作用；四是堅持適時、適度的原則，防止行政指導濫用；五是堅持行政指導與行政處罰并重的原則，做到監管與發展、服務、執法、維權四個統一；六是堅持程序化、制度化的原則，形成規范有效的行政指導工作機制。

（三）正確處理三個關系，緊貼工商行政管理職能開展行政指導工作。一是處理好行政指導與業務工作的關系。把行政指導融于工商行政管理各項業務工作之中，這是行政指導能否取得實效的關鍵。要堅持把開展行政指導與行政許可、行政強制、行政處罰、行政收費、行政監管等執法行為有機結合起來；要將行政指導貫穿于市場主體準入、市場經濟秩序整頓規范、保護消費者權益、服務地方經濟發展等業務工作的全過程；要善于在工作中發揮行政指導的親和作用，以柔克剛，化解監管執法中的一些焦點、難點問題。二是處理好行政指導與監管執法的關系。監管執法與行政指導是一個相輔相成的統一體，不能強調某一方面而忽視另一方面。要嚴格堅守依法行政的生命線地位，認真規范行政執法行為，為有效開展行政指導的提供前提和基礎。只有這樣才會贏得社會的尊重，市場主體的認可，才會有行政指導的順利推進。三是處理好行政指導事前與事后的關系。行政指導貴在主動和超前。主動，就是貫徹“預防為主”的方針，把行政指導的工作做在前面，主動減少或消除經營者違法違規的隱患，讓執法部門與經營者之間少一些摩擦，多一些理解。除此之外，要重視做好執法辦案查處之后的鞏固指導工作。要通過建立回訪、約談等制度，加強與被查處對象的溝通，積極幫助他們吸取教訓，守法誠信經營，解決重復違法問題，促進企業公平競爭、科學發展。

（四）提高“四個能力”，建設高素質干部隊伍。做好行政指導工作干部素質是關鍵。因此，除了熱情的態度、積極的行動之外，必須努力提高干部隊伍“四個方面的能力”：一是提高理解和掌握黨的路線、方針、政策的能力，善于把黨和政府的主張通過自己的辛勤工作變成廣大經營者的自覺行動；二是提高掌握和運用法律法規、業務知識的能力，準確把握法律和政策的界限，做到該講原則時不含糊，該靈活時會變通；三是提高協調指導的能力，開闊視野，拓寬活動范圍，積極幫助經營者排憂解難；四是提高善于說服勸導的能力。說理是一種高超的工作藝術，善于說理就是要善于將法律法規中的“大道理”用生動活潑的形式講給監管服務對象聽，讓他們明白守法經營的“利”，違法經營的害。因此，廣義上的行政指導，并不僅僅局限于經營者有不當之處時才予以教育引導，還包括在行政許可、市場巡查、執法辦案等工作中，善于抓住有利時機，積極宣傳法律、法規，讓監管服務對象加深對自己工作的認識和了解，從而更加積極、主動配合支持工商行政管理工作。