小議房地產稅改革的思索

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摘要房地產稅是以房屋和土地為征稅對象向房屋和土地產權所有人征收的一種財產稅，具有調節財產分配、平抑房地產價格、提高土地利用效益的重要作用。國際上各國普遍開征房地產稅并發揮了很好的調節作用，有很多寶貴經驗可供借鑒。但我國現行房地產稅稅種繁多、稅制設計不合理、征收監管不力，沒有發揮其應有的作用。積極推進房地產稅改革，就是要簡化房地產稅稅種、改革完善房地產稅制度、加強房地產征收管理，充分發揮其應有的調控功能。

關鍵詞房地產稅；財產稅；稅制改革

黨的十七屆五中全會《建議》提出：“加快財稅體制改革?！薄袄^續推進費改稅，全面改革資源稅，開征環境保護稅，研究推進房地產稅改革?！睋蟮?，2011年上海和重慶將先行進行房地產稅試點，待試點成功后全面推開。但是，對于是否應該全面開征房地產稅、如何開征房地產稅，當前學界和社會卻存在不同看法。對此，我認為，我國應該參照國際經驗全面改革房地產稅。

一、正確認識全面改革房地產稅的重要意義

為什么要進行房地產稅收制度的全面改革？從我國現實來說，進行房地產稅收制度改革，把房地產稅收擴大到所有城鄉房地產，全面改革房地產至少具有以下方面的現實意義。

（一）全面改革房地產稅是以調控房價為重要內容的宏觀調控的需要

自2003年6月以來，調控房價以防止房價過快上漲就是宏觀調控的重要內容。但是，國家先后出臺“國十條”、“國五條”等房價調控政策，房價卻始終持續快速上漲，買房難成為城鎮居民沉重的生活壓力和精神負擔，我國居民的消費能力得不到有效釋放，消費不足成為擴大內需的重要難題。而改革目前的房地產稅收制度，針對所有城鄉房地產開征房地產稅收是控制房地產價格上漲的有效措施和必要手段。有研究表明，房產稅每年每增加100美元，其房價將會下降600到900美元，即六至九倍效應。[1]由此可以看出，全面開征房地產稅，是控制房價過快上漲，讓房價保持或回歸到合理水平的非常有效的手段。我國居民和企業都積極投資房地產，熱衷于炒房炒地，其背后的主要原因之一就是因為我國沒有對城鄉所有房地產開征房地產稅收，特別是沒有對居民住房開征房地產稅。只要全面開征房地產稅收，房價必然在政府的引導下回歸合理水平。

（二）全面開征房地產稅是轉變經濟發展方式的需要

“十二五”期間的我國經濟工作的主線是加快轉變經濟發展方式。轉變經濟發展方式就要調整需求結構、產業結構、投入結構和城鄉結構以及分配結構。調整需求結構的首要任務是擴大內需，讓消費成為拉動我國經濟增長的主要推動力，而擴大內需必須控制房價；調整產業結構就要讓我們的經濟增長擺脫對第二產業，特別是對房地產業發展的過度依賴，走第一二三產業協調拉動的發展道路，這就需要控制房價和地價的過快上漲、消除房地產投資的投資暴利；調整投入結構，就是要擺脫對資源能源等要素投入的過度依賴，走通過擴大科技投入和管理創新推動經濟發展的新路子，而要讓科技創新和管理創新成為企業發展的核心推動力就要消除房地產開發的投資暴利，引導實體經濟的健康發展；調整城鄉結構和分配結構則需要通過降低房價和地價引導農民進城務工經商。所有這一切加快轉變經濟發展方式、調整優化經濟結構的措施都與房地產價格具有密切的聯系，都需要對房地產價格進行有效控制，而這種控制的重要方法手段之一就是全面改革房地產稅。

（三）全面改革房地產稅是完善財政稅收體制的需要

自1994年我國實行分稅制改革以來，“兩個比重”（即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重）不斷提高，政府和中央對經濟的調控能力不斷增強。但是，由于財政稅收體制改革的不到位、不完善，中央與地方的財權與事權分配失衡，地方財力極度緊張。地方政府在財政壓力下由“稅收財政”走上“土地財政”，以政府對土地經營的壟斷權力，低價從農民手中買地、高價向企業和開發商賣地，以致房價持續上漲、地王頻頻出現、強制拆遷不斷發生、自焚殺人事件頻出，因征地引發的社會矛盾成為當前影響社會穩定的主要因素。這種土地財政不僅侵害著農民的土地財產權利并通過高房價侵害著城鄉居民的經濟利益，而且嚴重損害政府的權威和社會公信力，甚至讓政府成為人民的對立面。要改變這種局面，不僅需要國家改變目前的土地制度、修訂完善土地征用辦法和城市房屋拆遷條例，也需要改革完善財政稅收體制，實現土地財政向稅收財政的回歸。全面改革房地產稅，讓房地產稅成為地方財政的主要收入來源是必要的改革措施。

總之，深化房地產稅收體制改革，全面改革房地產稅無論對于房價調控、經濟發展，還是完善財政稅收體制、保持社會穩定都是必需的措施。房地產稅收制度晚改不如早改，房地產稅收全面開征晚征不如早征、局部征不如全面征。

二、其他國家和地區房地產稅收的成功經驗

目前世界上大多數國家和地區都有房地產稅收制度，而且對商業房地產和居民住房全面征收房地產稅，有眾多的成功經驗可以借鑒。因此，我國進行房地產稅收制度改革，有必要了解其他國家和地區開征房地產稅收的成功經驗。

（一）其他國家和地區征收房地產稅收的主要做法

中國房地產報組織駐外記者對美國、韓國、日本、德國、埃及房地產稅情況的一組報道具有很好的參考價值，我國香港的房地產稅收制度也比較完善?，F總結如下：

美國房地產稅。在美國，對房地產占有、處置、收益等各個環節征收的各類稅項總稱為房產稅。美國的房產稅有狹義和廣義之分，狹義的房產稅是指對房屋本身征收的稅，屬于財產稅；廣義的房產稅還包括交易稅，也就是在房屋買賣時要繳納的稅。目前，全美50個州都征收房產稅，這一稅目是地方政府的主要收入來源，也是平衡地方財政預算的重要手段。征收房產稅的目的是維持地方政府的各項支出、完善公共設施和福利，因此美國房產稅的收稅主體是郡政府、市政府和學區，聯邦政府和州政府都不征收房產稅。一般來說，郡稅、城市稅和學區稅三者之間的比例為1:1:5。房產估價和稅率是決定其要繳納的房產稅高低的兩個關鍵因素。評估出的房產價值一般僅定為市場價格的50%—75%。加利福尼亞州的法律更明文規定，房產稅的稅基是政府的專門評估部門所確定的房屋市場價格的40%。房產稅的稅率每年由地方政府根據各種預算收入和支出的情況而定，因此不同的地方稅率會有所不同，并且處于不斷的調整變化之中。從目前的情況來看，美國大部分地區房產稅的稅率維持在0.8%—3%之間，并以1.5%左右的稅率水平居多。美國房產的交易稅大概為房價的2%—4%，一般由買賣雙方平攤，在過戶時一次性交齊。一個單身的納稅人出售住滿2年的自用住宅時，如果售價與當初的買價相比，收益不高于25萬美元的話，便可以享受這部分所得的免稅優惠；對于已婚家庭來說，差價收益在50萬美元以內，也可以免稅。[2]美國房產稅的納稅人為擁有房地產的自然人和法人。

包括住宅所有者、住宅出租者，但不包括住宅承租者。美國地方政府規定了一些減免稅項目，主要是對自住房屋給予減免稅，這是通過減少稅基或低估財產價值來實現的。另外還有一種減免房產稅的方法，即當房產稅超過某一最大值時，納稅人可從州政府得到相應的州個人所得稅抵免或現金補償。美國各州對房產稅的減免規定不盡相同。以加州為例。加州關于房產稅減免稅的規定主要有：（1）納稅人的主要自用住宅，可免除7000美元的房產稅。（2）殘疾退伍軍人可免除最高額為15萬美元的房產稅。（3）教堂、學校、醫院、圖書館等有關的非營利機構所擁有的房屋可免征房產稅。（4）對年齡超過55歲以上的老年人，出售了自用的舊住宅后，而在兩年內另外購買自用的新住宅時，只要新住宅價格不高于原有的舊住宅賣價，則可按原有住宅的稅額來繳付房產稅。原則上，納稅人一生只能適用一次。（5）父母兒女之間轉移主要自用住宅，不論是采用銷售、贈與或繼承方式，其轉移后的房屋不須重新估價，按轉移前的房產稅征收，此種優惠原則上僅限于同一州內。（6）合格的房屋建筑商可申請免除附加財產稅，建筑商須在開工之前和開工之后三十天內申請，但房屋建筑完工后必須加以出售。[3]韓國房地產稅。為了抑制房價過快上漲，韓國政府于2005年出臺了綜合不動產稅，征稅對象為擁有房產總價值超過6億韓元（1美元約合1144韓元）的家庭，并根據房產總價值的不同，稅率為每年0.75%—2%之間。此外，韓國從1961年起就征收財產稅，這一稅種的征稅對象是面向所有擁有土地、房產、船舶等實物財產的人，也是根據財產價值不同，所負擔的稅率也不同。但事實上，綜合不動產稅的出臺對抑制房價快速增長并沒有取得明顯效果。為了打擊房地產投機行為，韓國政府又出臺了更為嚴厲的房產轉讓所得稅，即擁有2套住宅的家庭在購買房產2年之內出售，要繳納50%的房產轉讓所得稅，擁有3套以上住宅的家庭在購買房產2年之內出售，要繳納60%的房產轉讓所得稅。即使在購買房產2年之后，擁有2套以上住宅的家庭在出售房產時，仍需要繳納6%—35%不等的房產轉讓所得稅。隨著這一政策的出臺，再加上之前的綜合不動產稅，韓國房地產投機現象得到了很好地控制，房價也基本得到了穩定。

日本房地產稅。在日本，房產稅不僅涉及房子，而且涉及土地。上世紀50年代，日本在地方稅制改革中引進了固定資產稅。固定資產稅屬于地稅，由地方稅務機關征收管理。固定資產稅主要對土地、房屋等征稅，納稅人是法律意義上的土地、房屋產權所有者。土地包括住宅、農田、森林、牧場、原野等，房屋包括住宅、店鋪、工廠等。每年1月1日在房屋登記簿上登記的產權所有者，有義務向所在的市町村繳稅，標準稅率為1.4%。而東京都心23區的產權所有者需要將稅金繳至東京都而非各自市町村，這是一個特例。對土地、房屋的課稅依據是市場價值計征的，日本稱之為“適當的時價”。日本一般每三年進行一次基礎評估，估價的當年稱為基準年度，該年度的價格稱為基準年度價值。在其后的兩年中，如無重大變化，一般不重新估價。土地價格是依據“路線價”計算出來的。依據固定資產評價標準所確定的路線，其周邊的單位土地價格是計算不同地區、不同用途的土地價格的基礎，房屋則以房屋再建價格為基礎評估。除了固定資產稅外，還有城市規劃稅，這是用于市町村的城市規劃或土地區劃調整的稅種。其納稅人、課稅依據等與國家資產稅相同，課稅對象為城市規劃區域里的土地、房屋。稅率由市町村自定，但不能超過0.3%的上限。例如，東京都的城市規劃稅稅率即為0.3%，愛媛縣新居濱市的稅率為0.28%，長野縣上田市的稅率為0.2%。日本的固定資產稅和都市規劃稅也有相應的減免制度。根據土地和房屋的具體情況而采取差別稅率，兼顧社會公平。日本是地震多發國家，如需對老舊房屋進行抗震翻建和改造，依據不同的條件，可獲取1—3年不等的固定資產稅和城市規劃稅的減免；再比如，如果對房屋進行節能改造，可依據條件享受1/3的固定資產稅減免；65歲以上或者殘疾人需要對房屋進行無障礙通道改建的，100平方米以內的房屋可以享受減免1/3的固定資產稅。另外，對土地征收的稅額達到上一年度1.1倍，超出部分予以減免；不足200平方米的小規模住宅用地，也可享受城市規劃稅的減免。

德國房地產稅。在德國，只要有房產，一般需交納房產稅，只有當房產是文物，而且維護費用超過房產收益時，可以提出免稅申請。房產稅是地方稅，有專門的《房產稅法》。計算方式相對簡單，是按“統一的征稅值”乘以3.5%。然后，再乘以當地確定的稅率?！敖y一的征稅值”在德國西部是按1964年1月1日的數字確定，在東部是按1935年1月1日的數字確定，雖然法律要求每6年需重新核算“統一的征稅值”，但實際上沒有做到，所以德國目前認為此征稅值低于實際房產價值。房產購置稅可以說是更重要的調節手段。有《房產購置稅法》，每購置一處房產，需按房產的實際價值交納一定數量的稅。在德國，房產購置稅基本上是按房產價值的3.5%征收，各個聯邦州有所不同。例如，首都柏林從2007年1月1日開始為4.5%。

埃及房地產稅。埃及房地產稅征收的對象為建筑和農業用地。按照規定，建筑類房產分為自用和出租，自用建筑類房產稅為總價×80%×10%，于房屋交易時交付。出租建筑類房產稅率為租金收入的20%—40%不等。同時，政府對建筑類房產征收治安稅，該稅項額度為房產總價×80%×20%。以上稅種都由房地產所有者承擔，埃及政府每10年對所有建筑和農業用地進行一次評估，根據評估結果研究是否調整相關稅率。除國家規定的房地產稅種外，各省市政府還可根據實際情況征收部分地方性稅費，以開羅市為例，還對市內房產征收市政稅（凈租金的2.67%，由所有者負擔）、使用費（總租金的4%，由使用者負擔）和衛生費（總租金的2%，由使用者負擔）等。為減少低收入階層的房地產稅壓力，埃及政府對1977年9月9日后建造的非豪華型住房建筑免收原始稅和治安稅。與此同時，從購房手續細節上遏制富裕階層購買多套投資性住房的勢頭，如購房時需出具此前的住房狀況證明，對已有房產者不再提供購房貸款，并且相應提高房地產征稅額度和手續費，其中購買2套住房的原始稅是1套的兩倍，3套則在2套基礎上再翻倍，以此類推。另外，由于土地私有，政府在調節住房分配時也從源頭——土地層面入手，對擁有多套房產者在購買土地時實施高價政策，而對于建造首套自用住房所需的土地實施調節價。

香港房地產稅。香港物業稅制度經過近70年的發展，其制度設計、稅收征管、評稅技術等諸多方面已日臻成熟，在香港保有環節稅系中發揮著重要作用。在香港的不動產保有環節，不僅有物業稅，還有差餉。差餉又稱房地捐，是政府對擁有土地及樓宇的業主征收的直接稅。與物業稅相比，兩者都是對土地、房屋等物業征稅，但物業稅的課稅范圍僅限于用于出租經營并獲得租金收益的物業，而差餉稅是對納稅人擁有的所有土地房屋，包括自用和非自用的都征稅。香港物業稅的稅率為15%，差餉的稅率為5%。香港物業稅和差餉，都是香港政府重要的財政來源。物業稅的課稅對象，是香港境內用于出租而非自用的土地（不包括農業用地，但包括碼頭）、房屋、其他建筑物等物業。香港對物業稅的免稅情形有：一、對于自有物業，若全部自有自住則完全免稅；部分自住部分出租的物業只有自住部分免稅；部分自住部分經營的物業全部不能免稅。二、對于空置物業，即在課稅年度沒有被占用的，業主可獲免稅。

（二）其他國家和地區征收房地產稅收的主要經驗

從以上各國和香港征收房地產稅收的主要做法看，主要具有以下幾點共同特征：

1.對房地產都征收房地產稅收。盡管各國的做法有所不同，但都對房地產征收財產性稅收。

2.房地產稅收一般都包括兩個方面：一是對房地產保有環節征稅；二是在房地產轉讓環節征稅。

3.房地產稅收的稅基為評估價。房地產稅收的稅基為評估價，計算房地產的評估市值有3種方式：市場成交法、成本重置法和投資收益法。房地產的評估價一般數年一評，中間沒有重大變化不進行調整；稅基實際上是評估價的一定比例，一般并不直接按照評估價全值計征。

4.房地產稅的稅率不等，多在0.8%—3%之間，1.5%為其中值。

5.房地產稅收對自用房產和低收入者有所照顧，重點抑制投機需求。

6.房地產稅多為地方稅種，由市縣鄉級政府分享，用于地方政府財政支出。

7.香港的房地產稅是主要形式是差餉，物業稅是房地產稅的補充形式，不能把香港物業稅與房地產稅混同。

三、我國房地產稅收體系的現狀和缺陷

我國現行的房地產稅收是在1994年稅制改革以后形成的，主要包括房地產流轉稅和保有稅兩方面。房地產流轉稅是指政府在房地產權利發生轉移時，向各方當事人征收的稅賦，主要有營業稅、契稅、印花稅、土地增值稅、城鎮維護建設稅、耕地占用稅、個人所得稅、教育費附加、固定資產投資方向調節稅（2000年暫停）；房地產保有稅是在一定時期或一個時點上，對個人或法人所擁有的房地產課征的稅收，其功能是合理調節房地產收益分配，以確保房地產保有的負擔公平，降低房地產作為資產保有的有利性，主要包括房產稅、城鎮土地使用稅、城市房地產稅（2007年取消）。據統計，從2001～2007年的7年間，有關土地和房地產的7項稅費（即建設營業稅、固定資產投資方向調節稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、土地出讓金）的收入由1803億元一步步上升到3073億元、6239億元、7443億元、7139億元、9429億元、14379億元，占地方政府總收入的比重由13.84%上升到了22.94%、32.08%、35.85%、30.06%、32.23%、40.23%。房地產稅收已經成為我國地方政府財政收入的重要來源。

但是，從我國目前的房地產稅收體系來講，存在著明顯的缺陷：

（一）房地產稅收種類繁多，重流轉輕保有

我國房地產稅收種類繁多，既有營業稅、契稅，還有土地增值稅；既有房產稅，還有城鎮土地使用稅；在正稅之外，還有城鎮維護建設稅和教育費附加。除房地產稅收外，各種涉及房地產開發的收費更是不計其數。從房地產開發企業的收費項目上看，有的地方各種收費（如城市基礎設施配套費、商業網點費等）多達50多項。從收費比例上看，各項收費占銷售收入的35%左右，相當于經營成本及費用的70%。在房地產稅收中，重流轉輕保有。房地產稅收主要集中在房地產土地取得、房地產開發和轉讓環節，而在房地產保有環節的稅收卻相對較輕。這種狀況的存在一方面加重了房地產開發轉讓環節的經濟負擔，導致土地價格持續上漲、房地產價格居高不下；另一方面又使得房地產保有環節經濟負擔相對較輕，房地產投機現象十分嚴重，使房地產偏離其居住的基本功能而成為投資升值的工具和載體。這種局面不僅使我國經濟發展高度依賴房地產，形成畸形的經濟結構和嚴重的資源浪費，而且不具有推動經濟發展的可持續性，反而可能因房地產泡沫過分嚴重帶來經濟和金融危機。

（二）房地產保有環節稅制設計不合理，征稅范圍過窄

我國房地產保有環節稅收制度設計不合理。房產稅只對城鎮和工礦區經營性房產征收而不對自用性居民住房征收，只按照房產購買原值征收而不對增值部分征收，只對城鎮房產征收而不對農村住房征收，造成城鄉稅負不公，房產囤積嚴重，對房產價格控制不能發揮有效作用。城鎮土地使用稅只對城鎮和工礦區按面積定額征收而不是城鄉統一按市場價值征收，不能有效發揮土地使用稅對土地價格上漲、居民收入調節和城鄉土地有效利用的控制調節作用。房產稅的征收不包括房地產開發企業在建和沒有出售的商品房、城鎮土地使用稅在房地產企業房屋使用或交付前不征收，等于在房地產價格上漲的情況下鼓勵房地產開發企業囤房、囤地，鼓勵房地產開發企業減慢工程進度和售房速度以坐等房地產升值。這正是房地產開發企業長期囤地、囤房的重要原因。土地增值稅雖然可有有效控制房地產價格的上漲，但其征收力度不足，未能有效發揮對房地產的調控作用。另外，房產稅按其原值征收，沒有考慮房產價值增值，也沒有考慮房產折舊損耗，稅收負擔明顯不合理。

（三）房地產稅收立法層次偏低，征管不力

我國現行房地產各稅，其法律依據均為國家行政機關制訂、頒布的《暫行條例》，而不是由全國人大或人大常委會頒布的稅法，立法層次較低。有些稅種，幾度廢立或變更，有失國家稅法的嚴肅性和權威性。我國目前的財產登記制度不健全，尤其是缺乏全國聯網的私有財產登記制度，致使不少稅源流失，嚴重影響了稅收征管的力度。同時，與房地產稅收密切相關的房地產價格評估制度和房地產稅收評稅政策不健全。以稅務部門內部現有的房地產評估機構、評估人員的素質難以適應稅收征管的需要。這些情況的存在嚴重影響我國房地產稅收的征收和管理，使現行的房地產稅收制度不能發揮對房地產開發和投資的調節作用。

四、改革我國房地產稅收制度的建議

根據我國房地產稅收制度的現狀，結合國外房地產稅收制度的情況，我認為我國房地產稅收制度必須根據簡化、規范、有效、實用的原則進行全面性的改革。

（一）合并稅種、簡化稅制，提高立法層次

對于目前房地產稅種中的重復稅種進行合并，減少稅種，簡化稅制。一是，改變原有的房地產稅稅種繁多、重復征收、重流轉輕持有的局面，簡化稅種，合理合并。取消房地產交易環節的房地產交易營業稅、土地增值稅、城市維護建設稅和教育費附加，保留現有的房地產交易契稅、印花稅、個人所得稅、耕地占用稅和固定資產投資方向調節稅（固定資產投資方向調節稅可繼續暫停），合并房產稅和城鎮土地使用稅為房地產稅。以房地產稅的改革為重點進行房地產稅制改革，以加大房地產的持有稅收負擔、減輕房地產的交易負擔，加快房地產流轉、抑制房地產價格。二是，規范房地產開發收費。對于房地產開發的各種費用進行歸類，行政審批類收費予以取消，服務類收費進行規范，改變房地產開發轉讓收費品種繁多、標準不統一、企業和居民負擔沉重的的局面。新的房地產稅收制度改革方案設計完成后，經過1～2年的試運行，提交全國人大進行立法，以提高其權威性和嚴肅性。對新的房地產稅應該慎密研究、穩妥實施，全國統一施行，不宜搞試點，以體現稅負公平公正原則。

（二）改革房地產稅征稅范圍和計稅依據

把房地產稅的征稅范圍擴大到所有城鄉非農用房地產。無論城鎮還是農村，無論居民自用還是經營用房地產，所有非農建設用地和房產均列入房地產的征稅范圍，一律依據房地產評估價值從價計征、按季征收。房地產價值評估由獨立評估機構依據市場價格進行評估，原則上三年或五年一調整，房地產價值按年折舊遞減。房地產價格上升或下降過快（年上漲或下跌超過房地產重置價值10%）時，可進行重新評估。對于沒有房屋的建設用地單獨進行評估，對于有房屋的土地和房屋合并評估。計稅依據為評估價值扣除20%或30%以后的余值，稅率仍可為1.2%。農用土地及農業生產配套用房免稅，黨政機關、人民團體、公用事業、學校、醫院、宗教團體等用房地產免稅。房地產開發企業在建和已建房地產按其評估價值依率征稅。居民用住房無論套數和所在地、無論自用或經營均征稅。對居民自用房地產設定房地產稅免征額（如人均1000元或2000元），以照顧低收入群體、引導居民在大中小城市、鄉鎮和農村合理定居。超過稅收免征額部分征稅，低于稅收免征額部分不補，經營或出租用房地產不列入免征范圍。

（三）加強房地產稅的征收管理

建立全國聯網的房地產數據庫，對全國所有機關事業、社會團體、企業法人和居民個人的房地產進行全面調查和登記，對其房地產交易、評估價值和納稅情況進行動態跟蹤管理，并提供網絡查詢。為企事業單位和居民個人提供網上咨詢、報稅和納稅的便利，方便房地產稅收的征收和管理，同時提供房地產稅收向地方財政的移交記錄和使用情況，方便群眾監督。

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