排污權交易之排污許可小議

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摘要：排污權交易是一種利用經濟激勵手段解決環境污染的新興制度，中國正在對這一制度進行實驗。排污許可是國家環保行政主管部門以環境容量資源所有者的身份通過許可證的形式授予相對人環境容量使用權的行為。通過行政特許取得的權利是私權利，具有可交易性。

關鍵詞：排污許可排污權交易特許

我國正在嘗試實施排污權交易制度，這種制度是首先確定一個地區污染物排放的總量，然后通過發放排污許可證的方式授予排污單位排污權，各排污單位通過污染治理再將節余的排污指標進行交易從而獲取經濟利益。排污許可證的頒發是排污許可的外觀，是排污權交易的前提。

一、排污許可的性質

可轉讓的排污許可證是政府實施財產權利轉讓許可的表現形式。在建立排污權交易體制的情況下，排污許可證就是排污當事人享有并可以行使環境容量使用權的證明。我國當前實踐中出現的排污權交易嘗試也是通過許可證的轉讓而完成的?！芭盼蹤唷钡谋举|是特別法上的物權“環境容量使用權”，其在功能、形態上與其他的特別法上的物權，如水資源使用權、采礦權等有很大的相似性。因此，環境容量使用權在取得上也可以借鑒現有特別法上的物權的取得形式，采用行政特許的方式由行政機關代表國家依法向被許可人授予權利，以使被許可人有權利用“環境容量”這一有限的自然資源進行污染物排放。這種特許是通過公法或者公權介入的方式協調自然資源的經濟屬性與生態屬性對于人類生存的價值沖突問題，解決自由與公平的矛盾的一種措施。因此，明確自然資源的生態屬性與經濟屬性是進行特許物權制度設計的前提。我國現行法上特許的對象除了包括水資源使用權、采礦權等有形財產外，還包括無線電頻率占用許可等無形財產，而且特許的一個重要特征就是被許可人所取得的特許權一般應當支付一定費用，所取得的特許權依法可以轉讓、繼承。這就為排污權的交易消除了法律障礙。我們可以看出環境容量使用權作為特許物權其實質仍然是一種私法上的權利。特許只是從權利的取得角度來對這種特殊物權加以界定：環境容量使用權的取得需要行政機關的特別許可，權利的申請人必須具備一定的條件，類似于物權法上權利是原始取得還是繼受取得的劃分意義。而物權則是這種權利的本質屬性。不管權利是如何取得的，只要權利歸屬于權利人，權利人可以排他性地支配特定的物，那么權利人所擁有的就是物權。排污者通過行政許可行為獲得的環境容量使用權也就具有了雙重屬性：一方面是經過申請由行政機關審查后對相對人賦予的權利；另一方面也是排污權人獲得的一種具有使用收益內容的民事權利。這是一種具有強烈公法色彩的私權，是特別法上的物權。

有環境法學者認為，目前由國家環保行政主管部門頒發的排污許可證所確認的排污權，是一種行政性的個人公權利。這種認識并不妥當。在現代社會，政府通過特許的方式創設財產權利已經成為普遍現象，財產權的整個形式和內容是由國家加以定義的。財產權的體系是開放的，包容的，現代社會的財產權已不再僅僅表現為私法上的權利體系，只要是國家正式賦予的財產性權利，均為實質意義的財產權。政府通過行政特許而創設財產權利不僅是公權私權化的過程，也應理解為是傳統權利形態的再生。特許物權是國家直接賦予相對人的私權，其產生雖然不能脫離行政機關公法上的意志，但出于社會發展的客觀需要，這種權利無疑具有可觀的市場價值，能為權利人帶來巨大的物質財富。特許物權的權利人作為民事主體也當然可以參與民事活動。特許物權與傳統民事權利的不同只存在于權利的取得方式上，在權利取得以后作為一種私人權利和利益仍應在民法的范圍內進行調整和保護。從權利的行使來看，排污者通過國家的行政許可而有權使用環境容量資源以為生產和經營提供必要條件，這顯然是一種私權利。

二、排污許可的主體

排污權的本質是環境容量使用權，該權利的客體是物化的環境容量資源。環境容量使用權作為他物權是通過許可的形式對他人所有的環境容量資源進行使用和收益，環境容量資源的所有者應該是國家。從理論上講，私人所有者是自己財產最佳的守護者，但自然資源作為一種公共物品，所有權人的利益經常與社會對于自然資源的利益不一致，存在著不可消除的矛盾和沖突。環境容量資源屬于非生物性可再生自然資源，這類資源構成了人類生存的基本條件，也是一切生物得以繁衍生息的基礎。由于這類自然資源對生態系統和人類社會的生產生活有著特殊重要的意義，具有公共性和公益性，也由于所有權人在行使權利的時候必須要維護其生態利益和社會利益，國家對其所有權的界定就要從生態環境和社會整體利益出發去確定。從實證上來說，我國的自然資源根據《憲法》的規定一般也都是歸國家所有。所以，環境容量作為一種重要的自然資源，由于對其使用將對公共利益造成重大影響，其所有權應歸于國家。如同有些學者指出的那樣，環境容量資源屬于國家所有的另一個重要原因是“環境容量的大小直接體現了一個國家的經濟、科學、技術的水平，也與一個國家人民的素質和生活質量有關，政府對環境容量的改善負有不可推卸的責任。每年我國都要為治理污染、防治生態破壞、改善人民生活環境投入大量的人力、物力和財力，所有這些投入全靠國家財政在支撐，若沒有政府的投入，我國的環境狀況是不可能維持在現有的水平的?！蔽覈稇椃ā返诙鶙l就明確規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”這為環境容量資源所有權歸于國家提供了法律上的依據。在國家所有權的體制安排下，國家作為一個抽象的主體必須把所有權委托給各級政府，各級政府就成為了環境容量資源的形式所有者和受托人，各級政府及其環境保護主管部門可以行使所有者和受托者的權利，如許可使用環境容量資源的權利。

三、排污許可的對象

國家享有環境容量資源的所有權，但國家并不是環境容量資源的實際使用者，法律的作用就是要明確實際使用者的地位，即創立環境容量使用權，實現物盡其用。我們必須界定相關權利，采取合適的產權形式，實現高效率地對環境資源進行合理配置，使其外部性內化。根據經濟學理論，財產權設置上的不確定性會造成對產權的嚴重削弱，“會影響所有者對他所投入的資產的使用的預期，也會影響資產對所有者及其他人的價值，以及作為其結果的交易的形式”。所以，要讓環境容量資源真正發揮效用，也就是滿足排污單位向環境中排污的權利，就必須把國家所有的環境容量資源交給環境容量使用者，也就是把環境容量資源從國家這個所有者手中讓渡到實際使用者手中。這種讓渡需要一定的途徑來實現，其具體表現形式就是國家給予使用者環境容量使用許可權。通過授予環境容量許可權，環境容量使用者成為環境容量資源的合法使用人，就可以在自己的生產活動中使用環境容量，發揮環境容量的經濟效用。國家作為環境容量資源的所有者必須對這種資源進行分配，這是由資源的稀缺性所決定的，因為環境容量是有限的，不可能滿足所有使用者的要求。通過總量控制，國家環境行政機關將經過計量的有限的環境容量資源進行分解，然后通過行政許可的方式分配給排污者。從排污許可的對象也就是排污主體的選擇來看，由于環境容量資源的特殊性，由誰來使用不是任意的，應該由資源所有權人選擇和決定。因此，必須依據相關法律法規的規定，經過法定程序，特定的排污單位才能具有使用環境容量資源的資格，成為自然資源使用權的主體。首先，盡管從實然的角度來看，排污主體包括人類的生產生活排污行為和其他生物的排污行為，但后者屬于生理活動而非生產活動，自然不應屬于法律的調整范圍。其次，根據我國現行排污許可的規定，能夠獲得排污許可證的主體是直接或者間接向環境排放污染物的法人、其他組織和個體經營者（簡稱排污者）。居民日常生活中進行的排污行為是滿足居民生存需要的行為，單個主體的排污量極為有限，屬于居民的基本人權。而且這一類排污者數量眾多并分散，管理成本過高，不應納入排污許可的范圍。最后，為了適應以后開展排污權交易的需要，排污許可的對象必須處于污染物總量控制區域之內。