品質城市建設與農民工群體城市探討

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摘要：品質城市建設中農民工城市融入問題不可回避。城市既存在先進文明的吸引力，也存在不小的排斥力，相當多的農民工群體候鳥式游離在城市和農村之間，始終無法完成向市民的徹底過渡。這其中影響因素很多，從政府的視角來看主要包括社會轉型的利益糾結與選擇偏差、自利型政府缺乏為農民工服務的動力和意愿、政府有形之手配置資源的低效或無效以及制度安排缺陷等原因，為此在農民工群體城市融入有序實現中政府職能必須準確定位：即發展區域經濟，構筑包容性的城市產業體系，發展均等化公共服務，重構地理空間，實施素質提升工程、完善“輸出機制”以及建構政府主導的多元推動體系等。

關鍵詞：品質城市；農民工城市融入；有序實現；政府職能

一、品質城市建設繞不開農民工群體城市融入問題

1.品質城市既需要“人腦”也需要“人手”。品質構成的要素包括“品位”和“質量”兩方面。“質量”是滿足人們基本生產生活需求，“品位”則是滿足人們對精神文化需求。品質城市是生態的、活力的、宜居的、個性的、規范的。城市產業升級一方面需要高端優質人才，這些人不僅對經濟產出的貢獻突出，而且能在思想、道德規范、人文文化與素質（精神面貌）、創新、城市品牌等多方面直接或間接影響所在城市和區域的綜合競爭力。另一方面城市中的苦活、累活、臟活、危險活也急需保潔、安保、快遞等各類勞動力支撐。國家“十三.五規劃”提出，到2020年完成1億左右農民工為主體的常住人口在城鎮定居落戶。農民工作為城市產業工人的重要組成部分，儼然已經成為城市繁榮和可持續發展的重要生力軍和潛在的未來市民。2.“推拉理論”下農民工群體脫農進城需求剛性?！巴评碚摗笔茄芯咳丝谶w移問題最具代表性的理論。該理論認為：之所以會發生人口遷移是遷入地拉力和遷出地推力兩股力量共同作用的結果。從遷出地來看，農業競爭力與發達國家相比存在技術上的差距，與其他發展中國家中相比優勢又不明顯，雖然近年來新農村建設使農村面貌發生巨變，對農民產生了一定的粘力，但畢竟農村生活質量還不高，農民“脫農”信念依舊虔誠。與此同時，遷入地城市產業比較發達、比較收益高、工作環境好、發展機會多、設施更優越，人口聚集的“虹吸效應”明顯。農民工基本定位：職業在城市，戶籍在農村；自己在城市，家屬在農村；生活在城市，根基在農村，成了我國特殊城鄉關系的產物和雙重體驗者。3.農民工群體城市融入的無序影響城市品質。多年來，農民工通過自主的、理性的方式并按照一定的程序或秩序，長期居住和生活在市管轄區內，從事著非農業生產，接受著城市給予的文化、科技等方面的知識，努力改變著自己的生活方式、行為模式、思想理念，夢想著成為城市的一分子，期望能爭取到基本的經濟、政治與廣泛的社會權利，但受多種因素制約，始終感覺在受教育機會、社會保障、醫療衛生服務及政府公權力救濟等方面有股排斥力，始終無法融入城市，更談不上與城市融合。尤其在比擬其他同等主體擁有地位等級和生活質量時，這種被剝奪感與低歸屬感交織滋生出焦慮感也越會蔓延開來；2于是有些農民工選擇非對抗性、無條件接受；有些“折衷”處理，候鳥式游離在城市和農村之間，始終處于“半城鎮化”狀態；有些認為既然城市的成就、榮譽、光榮與夢想與自己無關，既然自己漂泊到城市只是一個掙錢討生活的“過客”，既然一輩子扎根城市如此困難，他們就會用腳投票，選擇離開城市。農民工群體勞動供給的不確定性以及這種無序的融入一定程度上影響了品質城市的建設。

二、農民工無序融入原因分析——基于政府責任的視角

農民工群體城市融入障礙有很多原因，比如農民工人力資本存量低造成的“粘地板效應”，社會資本僵化，交往內卷化傾向。同時受經濟上的貧困和時間上的不寬松影響，缺少參加職業培訓等發展性消費的欲望和能力，不能被城市完全同化，始終處于城市“偽融入”狀態；比如企業因為和政府之間的某種默契，違法成本很低，在農民工權益保障方面不作為；比如城市接納條件不足，“城市病”和“擠出效應”造成的市民對農民工群體的貢獻性接納和參與性排斥；比如近年來務農比較利益上升帶來的外出阻力等等。這里重點分析農民工城市無序融入的政府原因。1.社會轉型的利益糾結與選擇偏差。長期以來，我國一直實行城鄉二元結構體系和工農剪刀差，即便近年來國家實施新農村建設和鄉村振興戰略，但受制度變遷中路徑依賴的影響，更優的發展路徑很難突破舊制度順從的慣性，依然顯現出犧牲農業和農村為代價保證城市和工業的發展的痕跡。城市勞動密集型產業“抽奪”相對落后的農村大量農民工積聚在低端次級勞動力市場，就業于價值鏈低端產業，勞動強度大、危險系數高、技術含量低、工資不僅低而且不能及時足額發放，存在就業歧視或失業風險，就業短工化、“爬塔吊”討薪等成為普遍現象，難以滿足農民工定居城市的生存需要。隨著經濟發展，國際分工體系中勞動力比較優勢正逐步消失，經濟社會面臨重大轉型，許多城市紛紛上演“搶人”風波，出發點不錯，但是定位有偏差，大都只將目光放在年輕大學生身上，放在“高大上”特殊人才身上，完全忽視了城市產業結構多層次性與勞動力市場多結構性的特征，農民工成了政府規劃和公共政策的人群盲點，“民工荒”引起了政府慌。2.自利型政府的地方保護主義。多年來，受績效考核制度的引導，政府為了在自己的任期內積累成績和好評，必然根據主觀偏好和政績考核指標來選擇控制財政支出的方向和規模。因為農民工滿意程度不是政府業績考核的指標，所以面對城市資源供給稀缺與新增人口大量需求的現狀，一個理性、自利型政府必然把優先發展經濟當作慣性思維信條，缺少社會管理的意識；把大部分產品和資源放在形象工程上，農民工訴求只是盆景式應付；把大部分精力放在滿足本地市民的需求上，缺乏真正為農民工服務的動力和意愿。3.政府有形之手配置資源的缺位與錯位。在基礎教育、公共衛生等“市場失靈”領域，該政府管理的，恰恰被推給市場，導致各種亂象屢禁不止;而在部分公共產品供給領域，又拋開市場在資源配置中的決定性作用，一味按照行政等級，采用計劃手段調配資源，造成了資源產品配置的低效或無效。土地為例，國土部門嚴格限制500萬以上人口城市的建設用地供給，導致大城市的房價不斷上調，人為地抬高了農民工落戶的門檻。2農民工只能選擇生活成本相對廉價的“城中村”租住。這些“孤島”位于城郊接合部，地理位置零散，不僅與農民工的原有居住環境和文化幾乎割裂，而且與城鎮居民住宅之間存在明顯交往邊界，由于居住空間固化隔離，“碎片化”“原子式”堆積的生產和生活方式造成了農民工閉塞信息、排斥外族。近年來盡管政府也力推棚戶區和城中村改造行動，但只是打碎原有地理位置，把農民集中居住區挪得更遠，產生了城市內部新的二元結構。4.制度安排存在缺陷。目前，針對農民工的若干制度安排推行的是城鄉分割的、封閉的、不可攜帶的屬地化管理運行機制，輸出地和輸入地兩地政府各掃門前雪，協調管理意識非常薄弱。在這樣的背景下流入地政府在財力許可的情況下如果再次對流入的農民工提供公共服務，則不僅會造成“洼地效應”風險，農民大量集聚在這個“錢多、人傻”的城市，而且也會造成公共產品的雙重補償；如果流入地政府不提供公共服務，被貼上“外來人員”標簽的農民工甚至在失業時還不能城享受城鎮居民的最低生活保障，既脫離了農村扶貧體系，又不能加入城市社會救助體系，“兩頭落空”，極易產生“富裕社會的轉移性貧困問題”。

三、農民工群體城市融入有序實現中政府職能的定位

品質城市不單單是建幾個漂亮的公園和廣場、修幾座摩天高樓，而是一個系統的惠民工程。核心目標是提升包括農民工在內的城市居民的幸福感。為此，各級政府必須提高思想認識，致力于幫助農民工盡快在城市建立起經濟基礎、獲得政治權利、適應城市化的社會活動，積極落實服務型、有限型政府職能，力爭不斷提高“農民工滿意度”。1.發展區域經濟，擴大城市容量與吸引力。農民工的“中國夢”就是“城市夢”。而城市的活力在于經濟發展水平。品質城市更是應當具有良好的產業基礎，構筑起包容性的城市產業體系。“推拉理論”的基礎是“遷移法則”，而遷移最主要動因又是經濟因素，即城鄉勞動報酬的差異。從這個意義上說，政府必須首先做大做強城市“產業容器”，布局好高中低端各類產業，在重視高層次人才的同時尤其不能忽略農民工就業群體，這樣可以在經濟層面上解決好農民工進城生存性適應問題。2.提供均等化公共服務供給，確保覆蓋無盲區。“幫助窮人的最好辦法不是將計劃目標定位于更加關心窮人，而是確保對資源、公共服務與機會由一個總體的框架安排，這些資源、公共服務與機會應該可以滿足每一個人的需要，可以為每一個人所利用”。3包括農民工群體在內的每一個國家公共服務的受眾群體，不論財富、性別、年齡、種族和宗教信仰，都能共享就業機會、教育機會、就醫機會、住房保障機會、社會保障機會等，有了真正的獲得感，才會進得來留得下。為此，政府至少應提供養老醫療、失業、最低生活保障等三個層次的保險保障，提供便捷的、促進市民提高自身身體、技能、素質的機構和設施，提供能夠自發促使市民不斷提升各方面能力、素養的環境，將享受公共服務的權利與居住地脫鉤，全面對接農村社保與城鎮社保兩個體系，在城鄉不完全統一、農民工流而不遷或經常返鄉的背景下，可以嘗試設計在城鄉之間無縫轉接的公共服務體系，比如在全國范圍內設立“國民基礎社會保障包”3，使農民工不論在哪里，都可以攜帶，都可以享受到和“市民”一樣的公共服務。3.重構地理空間，避免城市內部新的二元結構的產生。居住權是農民工獲得其他市民權利的前提和基礎，也是品質城市達標的重要內容。因此，政府要妥善安排好進城農民工的居住空間，不提倡修建特殊的、有區隔的農民工集中安置區或安置點，而是積極主動地將進城農民與城市低收入者一樣，納入城鎮“廉租房”和“經濟適用房”規劃中。大力改造現有的棚戶區，充分考慮人口增長對交通和各種社會服務需求的增長，增加醫院、學校、休閑、運動等配套設施，充分考慮城市居民與農民工的溝通、交流，4充分考慮市民的切身需求和具體感受，因為他們才是世世代代要在此生息繁衍的城市主人。4.實施農民工素質提升工程，積淀可持續發展融城能力。任何一個社會、任何一個國家都不應該讓接受教育成為一種奢望?！笆谌唆~，不如授人漁”。針對龐大的農民工群體，必須開展大規模的免費培訓，可以建立約束機制，從國家層面將農民工職業技能認證體系融入國家職業資格鑒定體系當中，成為農民工在城市就業真正的門檻，給農民傳遞一定的教育壓力；可以實施激勵機制，鼓勵農民工著眼于成為高素質的現代城市產業工人和滿足自己對城市美好生活向往內在意愿成為新市民的目標，自我加壓，主動鉆研業務技能知識，主動學習城市公民基本道德規范，主動提升個人資本存量；通過政府減稅或其他優惠扶持政策，鼓勵企業實施農民工群體職業技能培訓，提高農民工在勞動力市場上的競爭力，以適應產業結構升級的需要；遴選一批優質職業院校，依托載體平臺，建立一批有特色的農民工職業培訓基地，形成分層次、一體化的職業教育供給體系。另外，由于大多數農民進城，還有讓子女接受更好教育的預期，因此政府還要努力關注并解決好二代農民工教育起點、教育過程的公平問題。5.打造服務型政府，做好農民工城市融入的頂層設計。農民工輸出地政府要進一步完善各項“推出機制”：比如農村集體土地確權發證工作，進一步完善土地流轉制度，健全流轉市場和交易平臺，加大對土地流轉的服務監管，對長期在城市從事第二、三產業有穩定收入且有住房的農民工，可以保證他們在收益能得到補償、權益能得到保護的前提下，勸說他們自愿退出耕地和宅基地，將農村土地的價值轉變為在城市立足的物質資本；督促農民工輸入地企業規范契約關系，構建工資拖欠的事前預防機制、事中聯合督查機制以及事后嚴肅查處機制，切實解決好農民工在城市的經濟生存問題；改革政府考核辦法，將管理服務對象的農民工作為政府年度考核的重要參與人和監督人，將政府服務農民工城市融入的成效納入各級政府相關部門的工作績效評價體系，從源頭加強對農民工的關愛。6.致力于優化群際關系，營造多主體和諧包容的氛圍。群際接觸理論認為，各個群體之間產生偏見是因為一個群體對另一群體缺乏完整甚至是存在錯誤的認識造成的，強調群體之間增加相互了解，減少群際偏見。5農民工群體，你排斥或接納，歡迎或不歡迎，它都在城市里。各主體只有雙向理解認同，互相接納，才能和諧共生。城市市民要尊重并接納農民工，農民工進城所從事的行業與城市居民重合度并不高，彼此錯位互補就業，形成更廣泛的包容性多元社會和文化；社區要樹立開放姿態，建立農民工社區工作服務站等組織機構，主動創新基層治理機制，改進群眾工作方法，通過紐帶網絡和橋梁網絡，將彼此熟悉和不熟悉的人們聯系起來，消除隔閡，滿足農民工工具性需求；主流媒體要注意輿論方向，多宣傳報道農民工在城市建設、社會財富創造和保證人民正常生活秩序中發揮的正面作用，引導市民關注他們吃苦耐勞的精神和積極向上的生活追求，切實感受到農民工的不容易和重要性；農民工群體要努力再造社會資本。進入城市后，失地農民失去了建立在原有人際關系上的依賴感和安全感。在完成了生存適應后，農民工需要處理好與同事及上司的關系，增加業緣社會資本存量；處理好與鄰居的關系，構建起新的社會網絡；進一步編織好同鄉會這個熟人社會的重要關系網，拓展工會、農民工自治組織等組織型社會資本，利用“朋友圈”拓展異質性交往，推泄過量敵對情緒，重構心理資本，不斷進行心理調適，提高自身利益表達效能。

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作者：楊萍 王海峰