國內水利工作重心建設的轉變

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水利管理工作的全面展開

改革開放初期，在國家大幅度壓縮基本建設投資的情況下，全國各地積極改革水利投入方式，實行分級負擔，依靠社會力量多層次、多渠道集資辦水利，加強已建工程的配套和更新改造，全面推進水利經營管理工作。在此，僅以水利大省江蘇為例略作闡述。江蘇省水利部門積極落實1980年全國水利廳(局)長會議提出的“搞好續建配套，加強經營管理，狠抓工程實效;抓緊基礎工作，提高科學水平，為今后發展做好準備”的方針，壓縮了水利建設規模、調整了投資方向、狠抓了收尾配套、整頓了施工管理。全省先后進行了新沂河和里運河除險加固，續建太湖大堤，長江南京鎮揚段整治，入江水道三河攔河壩加固，以及興建淮陰、皂河抽水站，改造芝麻、房山抽水站和新建渠北大套翻水站等防洪保安、擴大水資源工程;浚挖了總六塘河、叮哨河、勝利河、燒香河、北凌河、張渚西河等區域性引水排水河道。從1982年到1985年，江蘇水利部門對4199處國家管理的工程分期分批進行“三查三定”。對農村水利設施進行普查、建檔、發證，落實管理責任制，并先后頒布了《江蘇省水利工程管理條例》、《江蘇省水利工程水費核訂、計收和使用管理辦法》、《關于分級負擔合作興辦水利工程的暫行辦法》、《江蘇省保護水文測報設施的暫行規定》等，使水利管理工作逐步納入法制軌道［12］。但要轉變長期形成的“重建輕管”的水利工作思想，并不是容易的事情。時任江蘇省水利廳廳長的陳克天在1983年10月召開的省水利會議上指出:“從江蘇全省來說，不重視經營管理，不講究經濟效益的現象，還沒有得到根本改變。過去比較熱衷于搞新工程，習慣于轟轟烈烈的建設場面;而不習慣于在內涵上下功夫，在加強經營管理、提高經濟效益上下功夫。對于這一點，必須從思想認識到實際工作來個根本的轉變，否則就不能適應新形勢的要求。”［13］為了進一步加強農田水利管理，1983年8月18日，江蘇省水利廳向省政府提交了《關于切實加強農田水利工程設施管理工作的報告》。報告鑒于一些地方在實行各種形式的農業生產責任制后，對農田水利工程管理責任制的落實沒有緊緊跟上，致使不少農田水利工程設施基本上處于無人管理的狀態，溝、河、堤、渠、坡被任意侵占等情況，提出了加強水利管理的七項意見:(一)農田水利工程設施是國家和集體的公有財產，任何單位和個人都不得以任何借口，用任何方式侵占或破壞。已經破壞的，要按“誰破壞，誰賠償;誰設障，誰清除”的原則，限期修復，限期清障，違者要按級追究責任。造成嚴重后果的，要依法懲處。(二)建立健全農田水利工程管理組織。各市、縣水利部門要設置專門組織或配備專人，負責農田水利工程的管理工作。在機構改革中，公社(或鄉)水利站只能充實、加強，不能削弱。(三)建立工程保護區。不論哪一級管理的工程，都要因地制宜按工程性質，明確工程管理范圍和工程保護區。各類工程管理區和保護區的土地所有權不變。在管理區和保護區內，任何單位或個人，都不得進行任何有害工程安全或影響工程效益的活動。(四)健全多種形式的管理承包責任制。農田水利工程管理要按專管與群管相結合的原則，在統一規劃標準、統一規格要求、統一調度運用、統一政策的前提下，圍繞“責、權、利”，明確“定、包、獎”，訂立合同，聯系各項工程效益，建立管理承包責任制。(五)水庫、自流、機電、井灌、噴灌等灌區的管理，可參照企業管理辦法，獨立核算，自負盈虧。(六)溝、河、堤、渠、路的坡面、青坎和灘面的綜合利用，潛力很大，各地必須在保護工程安全、充分發揮效益的前提下，由水利部門統一規劃，選擇適宜的優良樹種、草種，建設防護林網，增加植被覆蓋，既保持水土，保護工程安全，又可為國家和集體創造物質財富，為群眾增加收益。(七)要加強領導。各市、縣要切實加強對農田水利工程設施管理工作的領導。9月22日，江蘇省政府將這個報告批轉各地貫徹執行，要求各級政府要把加強農田水利工程設施的管理作為完善農業生產責任制的一項重要任務來抓;要像落實農業生產責任制那樣，切實抓好農田水利工程管理責任制的落實;堅決剎住破壞農田水利工程設施的歪風，確保工程的完好，充分發揮工程效益，更好地為工農業生產和國民經濟服務［14］。江蘇省水利部門逐漸樹立了水利為國民經濟服務的指導思想，把水利建設的目標和國民經濟發展的總目標緊密聯系起來，積極創造條件為農業服務。在工程建設和經營管理工作中，付諸行動，取得成效。在工程建設上，不管是基建、農田水利，還是防汛歲修，更加重視經濟效益，以續建配套、更新改造為主，少鋪攤子［15］。1985年8月，江蘇省水利廳提出《關于進一步加強農田水利工程管理的意見》，強調加強農田水利工程的管理，關鍵在縣，基礎在鄉，重點是建好鄉水利站。鄉水利站是農田水利建設和管理的基層單位，要在鄉政府領導和縣水利局指導下，對全鄉范圍內的站、機、溝、渠、井、涵閘、圩堤等水利工程設施以及灌溉、排水、綠化、水土保持、綜合經營、征收水費等工作，實行統一領導，加強管理。所有農田水利工程設施，都要按其性質、作用劃定工程設施保護區，在此區域內不得進行有礙工程設施安全的活動;區域內的土地和工程設施要搞好多種形式的管理承包責任制。1986年，國務院作出決定，肯定了鄉鎮水利站的重要作用，明確了它的權屬和職責。這對推進鄉鎮水利站的建設和管理服務工作起到了積極的作用。同年，根據國家勞動人事部、水利電力部對基層水利管理服務機構實行定編的要求，江蘇省水利廳立即制定方案，報請省編委批準，確定了定員編制，明確鄉水利管理服務站為縣水利局的派出機構。在此基礎上，村級水利管理服務組織相應有了發展，逐漸建立起上下相連、左右相通、比較專業的農村水利管理服務體系。截至1987年，全省已建立鄉鎮水利管理服務站2028個，村級水利管理服務組織6萬多個，群眾性管理人員達50多萬人［16］。

農田水利建設的新氣象與新問題

1980年代中期以后，全國水利事業面臨兩大危機:一是工程老化失修，效益衰減;二是北方水資源緊缺，影響經濟發展和人民生活。針對農村存在的水利工程老化失修、效益衰減問題，中共中央和國務院提出要建立勞動積累工，增加投入，建立區鄉水利管理站、工程專管機構和群眾管水組織三個層次的基層服務體系，改變農村水利下滑的趨勢。1986年中央1號文件對水利工作提出的要求是:“繼續加強江河治理，改善農田水利，對已有工程進行維修、更新改造和配套。要有計劃地改造中低產田。建立必要的勞動積累制度，完善互助互利、協作興辦農田建設的辦法?！辈⑨槍η皫啄贽r業投資遞減的現象，提出“地方財政也要盡可能多拿出一部分錢投入農業，扭轉一些地方農業投資遞減的現象。水利投資要盡快恢復到1980年財政包干時的水平。”［17］1986年6月，國務院辦公廳發出《關于聽取農村水利工作座談會匯報會議紀要的通知》，要求各地加強領導，采取措施發展農村水利。之后，各地農村水利工作取得了不同程度的進展，一些省、自治區的灌溉面積有所增加。1986年冬1987年春，全國投入勞動積累20億工日，穩產土石方30億方，改善、恢復和增加灌溉面積5400萬畝，新增加和改善除澇面積1900萬畝，治理水土流失7800多平方公里，解決了578萬人的飲水困難，是“六五”以來成效最好的一年［18］。全國農田水利建設出現了新氣象。在此，以河南省為例略加闡述。水利建設的投資在較長時期內由國家支付，形成了“國家出錢、農民種田”和“喝大鍋水”的習慣。要加快農田水利建設步伐，提高抗御自然災害能力，增強農業后勁，促進農業生產持續穩定增長，就必須增加對水利建設的投入。1987年，河南省政府提出了《關于增加水利投入的意見》:(一)實行農民辦水利，中小型農田水利建設主要依靠群眾自身積累興辦，農民為此集資，是必要的生產投入;(二)對省、市、地、縣安排的引黃灌區、大中型灌區、重點除澇和旱澇保收田建設項目，在建設配套期間，按受益耕地面積每年每畝集資4—5元、補源區2—3元，作為建設配套投資;(三)耕地占用稅各級留成部分，應主要用于發展水利和中低產田改造，按照水利建設規劃，統籌安排使用;(四)各縣財政要從征收的鄉鎮企業稅收增長部分中拿出30%用于糧食發展基金，其中大部分要用于農田水利建設;(五)在水土保持區，凡因開礦建廠破壞水土保持工程，造成或加劇水土流失的，要補償水土流失治理費。凡因開礦建廠或其他基建造成水源變化、水質污染、引起農民吃水困難的，誰破壞誰負責、誰污染誰負責，重建費用由水利部門會同物價部門按實際需要核訂收取;(六)地方政府應在每年增加的財政收入中，拿出較大比例用于農業，水利投入要相應增加;(七)用農業貸款興辦的效益顯著、見效快、有償還能力的水利項目，可從農田水利補助費中給予適當貼息;(八)農田水利補助費等專項資金的有償使用部分，今后可由各級財政委托水利主管部門投放、回收，專戶存儲，周轉使用;(九)經濟效益好、有償還能力的水利工程更新改造項目，可列入各級計經委統管的更新改造計劃;(十)水利系統經營的生產項目和企業，任何單位不得平調，有關部門按照政策，在稅收等方面給予優惠照顧［19］。這10條意見提供了解決水利投資長期緊缺的有效途徑。1987年，為了解決水利的勞務投入，河南省政府頒布了《關于農村水利勞動積累工管理使用的試行意見》，明確指出:農村水利勞動積累工，是指由群眾義務承擔，主要用于縣、鄉范圍內水利建設所需的工日;其基本原則是“取之于民、用之于民”?！对囆幸庖姟芬幎?各地本著按勞出工、取之有度、用之得當的原則，每年每個勞動力的水利積累工數為10—20個。水利勞動積累工制度的建立和實行，為大搞農田水利基本建設提供了勞力保證，促進了群眾性農田水利建設的發展。1988年冬修，河南省最高出勤勞力達1046萬人，累計完成勞動積累工2．7億個，完成土石方3．3億立方米。1989年冬修，累計投入水利勞動積累工4．2億個，完成土石方4．48億立方米。每年冬春季節，全省各地都出現縣縣有計劃、鄉鄉有工程、人人有任務的水利建設熱潮［20］。為了使水利資金投入穩定增加，1988年，河南省政府增加水利經費6000萬元，使全省水利投入達3．45億元。在此基礎上，1989年水利投入再增加4000萬元，并且發出《省政府系統1989年目標管理122項主要工作的通知》，其中進一步提出各級財政在計劃安排上應積極增加對水利建設的投入，市、縣、鄉財政用于水利的投資應達到本級財政力的5%—10%;黃淮海平原農業綜合開發資金中要確保60%用于農田水利建設;農行要多渠道籌措資金，保證5000萬元農貸支持機井配套建設。1989年7月，河南省政府發出《關于建立農業發展基金有關問題的通知》，要求各級政府都要建立農業發展基金，主要用于興修小型農田水利及現有中小型工程配套［21］。河南省政府頒布的這些增加水利投入的政策，調動了各地增加水利投入的積極性，創造了許多自愿集資興辦小型農田水利的辦法。新鄭縣龍王鄉實行有償轉讓、以田代資等辦法，從打井配套到經營管理都由農戶自愿承包，每眼機井劃給2—6畝養井田，不交提留，承包期15—20年不變，共回收資金600余萬元，全部用于新建農田水利工程;長葛縣實行“以資引資”政策，利用3年來獲得省獎給的以獎代補的獎金86萬元，加上自籌的28．5萬元，采用以獎代補的辦法吸引鄉村自籌和群眾集資2171萬元;鄭州市管城區圃田鄉大王村采用自愿儲蓄集資，從增產效益中還本付息，做到了誰受益、誰負擔;夏邑縣采用類似的辦法，僅1988年冬就新配套機井4800眼。隨著水利投入渠道的拓寬和國家對水利事業的日益重視，我國水利基本建設投資在1980年代中期以后開始增加。1987年，河南省水利基建投資8038萬元，接近1980年的投資水平，安排了陸渾水庫加固、淮干堤防等34項基建工程，完成基建土方1125萬立方米、石方46萬立方米。從1988年開始，水利基本建設投入逐年增加。1988—1992年，年投入分別為10300萬元、13531萬元、21083萬元、18557萬元和29305萬元。安排的項目也逐年增加:1988年48項、1989年64項、1990年7l項、1991年73項、1992年74項。此時的水利基本建設不是單純安排除險加固、防洪除澇，而是逐步增加興利工程建設項目。灌區及其他興利項目的安排，1988年為9項、1989年12項、1990年16項、1991年23項、1992年24項［22］。水利基建投入的增加、建設項目的增多、灌區及興利工程建設的比例加重，表明水利事業出現了發展的新氣象。需要指出的是，改革開放初期全國水利事業雖然取得一定成就，但仍然存在不少問題，突出的表現是灌溉排水工程效益出現了明顯衰減。新中國成立后的前30年間，我國的灌溉面積以每年平均3．5%的較高速度增長，而進入1980年代以后，全國有效灌溉面積徘徊在7．2億畝左右，不僅沒有快速增長，不少省份的灌溉面積反而連年下降。據水利部年報統計，1981—1989年全國累計新增灌溉面積1．13億畝，而同期累計減少1．21億畝，增減相抵后，1989年較1980年凈減了800萬畝。1949年—1989年全國灌溉面積與糧食產量增減情況，詳見下表［23］。資料來源:高如山、朱樹人:《中國的灌溉排水》，錢正英主編:《中國水利》，水利電力出版社，1991年版，第163頁。在全國已有的7．2億畝灌溉面積中，經濟效益也不平衡，僅有70%是旱澇保收農田，而穩產高產農田更少。我國灌區的經濟效益普遍偏低，每立方米水的經濟效益相差很大。山東省對省內8個市14座大中型水庫灌區進行調查后的數據顯示，每立方米水的經濟效益分別為:小麥0．12元，玉米0．19元，經濟作物0．29元。造成這種情況的根本原因是粗放建設和粗放經營，其具體表現是:(一)有些工程設計灌溉面積偏大，過去統計不準;(二)有些工程或因施工質量有缺陷，或因配套工程未建成，不能達到設計標準;(三)很多工程已經運行了二三十年，由于在運行中沒有提取大修和折舊資金，不能及時進行更新改造，以致工程老化，效益衰減;(四)每年都有一些中小型水利工程被洪水沖毀，由于水利經費不足，不能及時修復，以致報廢;(五)工業和城市建設，每年占用灌溉面積，甚至擠占灌溉水源，而且得不到及時的補償;(六)很多灌區管理粗放，甚至收不抵支，缺少自我維持的能力;(七)農村實行家庭聯產承包責任制后，水利管理體制的改革沒有相應地跟上去。原來的基層管水組織和管理辦法，已不能適應千家萬戶分散用水的需要［24］。農村實行家庭聯產承包責任制以后，由于水利工程保護措施沒有及時跟上，致使一些地方出現了平渠填溝、破堤取土及拆分變賣機、泵、管、帶等情況，許多農田水利設施遭到破壞，工程效益急劇衰減。以河南省為例，1979—1984年全省減少灌溉面積838萬畝，平均每年減少140萬畝;1985年新增灌溉面積48萬畝，同期減少了196萬畝，相抵凈減148萬畝;1985年新增旱澇保收田125萬畝，衰減104萬畝，相抵只新增2l萬畝;1985年大旱，全省有效灌溉面積5786萬畝，比1980年實有的5806萬畝還少20萬畝，也就是說，1980—1985年每年新增有效灌溉面積尚抵償不了這些年的衰減。全省9座大型水庫、30座中型水庫、600多座小型水庫的安全問題沒有得到有效解決，只好低水位運行。水利工程效益的降低，直接影響著農業生產的發展。1984年全省春灌小麥4242萬畝，而1986年全省上下齊動員才澆2800萬畝，足見水利工程效益衰減對農業生產影響之大［25］。綜上所述，改革開放初期的水利建設，由于工作方針的轉變，水利工程的綜合效益得到了顯著提高。但因水利投資相對減少，水利工程面臨老化失修、效益衰減和北方水資源短缺等問題，全國水利形勢并不樂觀。存在農田灌溉面積繼續減少、北方水資源危機繼續加劇、農村水利建設規模偏小及許多水利工程設施遭受破壞的狀況，這些都應引起黨和政府的高度重視。正是為了力圖解決這些問題，從1990年代以后，我國新一輪的水利建設高潮便應運而生。

本文作者：王瑞芳工作單位：中國社會科學院