高等教育“管辦評分離”的內涵、意義及途徑

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摘　要：高等教育管辦評分離是深化高等教育改革的切入點和突破口，又是改革的目標，更是破解高等教育深層次矛盾的必然要求。管辦評實質在于理順政府、學校和社會專業組織之間的關系，關鍵在于改變長期以來政府管辦評于一身的失衡局面。要求政府、學校、社會在法律的框架下恪守各自的邊界，各司其職，各負其責，各歸其位，形成政府管教育，學校辦教育，社會評教育三方協同的新局面，使整個高等教育發展更加科學、健康和可持續發展。

關鍵詞：高等教育；管辦評分離；改革

黨的十八屆三中全會《決定》指出：深入推進“管辦評分離”，擴大省級政府統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。這是全面深化高等教育綜合改革，破解高等教育深層次矛盾的必然要求。隨著我國高等教育逐漸步入管辦評分離改革深水區，教育部門通過轉變政府行政職能，推動簡化放權，學校和社會相關組織應當擔負相應的職能和任務，共同構建“政府管教育，學校辦教育，社會評教育”的高等教育發展新局面。

一、高等教育“管辦評”分離概念及其內涵

根據系統理論可知，任何系統都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加。因此，“管辦評分離”從根本上無法完全分離，即管、辦、評之間有各自明確的分工，相互之間配合得當，聯動發展?！肮堋奔簇撠煛⒐芾怼９芾碓凇肮苻k評分離”的改革中處于基礎地位，因為只有管理上放權，才能為“辦”和“評”提供創新空間。管理方面的改革以“辦人民滿意的教育”為根本目的?！稗k”即舉辦、辦學。辦學在“管辦評分離”的改革中處于核心地位，因為學校是辦學的主體，辦學質量直接決定教育質量。辦學方面的改革以提高教育質量為直接目的。“評”即評審、評價。評價是“管辦評分離”改革的指揮棒，因為評價是對政府履行職能和學校辦學水平的監督，評價結果影響管理和辦學效果。評價以專門機構和社會中介機構為主體，構成社會各方共同參與的多元教育評價體系?！肮苻k評分離”改革目的是重新構建在社會生活中政府、學校、評估機構之間的相互關系，建立教育行政部門、學校及教育評估監測機構或社會中介機構三者相對分離的體制。教育行政部門是“管”的主要執行者，其職能是從國家與人民的利益出發，依法進行宏觀管理與政策制定；學校是辦學主體，享有充分的辦學自主權；而學校的辦學質量如何，是由相對獨立的第三方評估機構來評估監測。本著對社會負責的使命，以客觀公正的數據說話，評估機構實施教育評估，其評估結果既可為教育行政部門決策提供參考，也為學校改進人才培養模式，為提高教育質量提供依據和建議。因此，實行管辦評分離體制后，教育行政部門更加注重規劃制定、政策制定和宏觀管理，形成正確的教育理念，引導教育事業朝著正確方向發展；而學校則根據社會發展的需求，根據自身特長正確定位，制定教育發展規劃，把精力更多地集中在人才培養上，把提升教育質量作為首要任務；評估機構作為第三方，將客觀公正地采集相關數據，進行不定期的評估監測，實事求是地反映各學校的辦學水平和人才培養質量。由此可見，管辦評分離的實質內涵是根據科學發展觀，實事求是地根據各自的社會職責，充分調動各方面的積極性，共同促進高等教育事業的發展。

二、高等教育“管辦評分離”的重要意義

自1985年以來，國家教育體制改革不斷推進，中央和地方的權責更加明晰，有力推動了教育的大發展。但管辦評一體的問題比較突出，政府既是辦學的主體，又是管理的主體，還是評價的主體，這不僅束縛了高校的辦學活力，使高校辦學自主權缺乏，而且導致了高校千校一面的同質化問題。十八屆三中全會提出，深入推進高等教育管辦評分離，擴大高校辦學自主權，正當其時。第一，管辦評分離有利于推進國家高等教育治理體系和治理能力現代化。政府對高等教育的治理離不開大學自主自覺和中介組織的獨立評價。從凱恩斯主義支配下“全能政府”包辦高等教育到新自由主義影響下“以市場為取向”的高等教育改革，再到新結構主義潮流中高等教育有效治理的范圍和方式，無論以理性計劃見長的歐洲大陸“國家控制”模式，還是以大學自主管理為主的英美“國家監督”模式，政府對社會和市場活動具有規范職能，政府有義務對大學施加影響，但這種管理是適度的，以促進大學健康發展，不侵害辦學自主權為限。“管辦評分離”是政府高等教育治理有序的基本前提，是建設高等教育治理體系的突破口，只有使地政府治理、學校辦學、社會評價相結合，三方分立、分工、互動與協調，才能實現理想的治理境地。第二，管辦評分離有利于真正落實大學的辦學自主權。大學要履行現代化社會分工體系賦予的人才培養、科學研究、服務社會、文化傳承創新四大職能，就必須遵循高等教育規律辦學，尊重大學生身心發展規律實施教學，適應社會和文化的內在邏輯，這些都要求大學擁有相應的自主權，推行管辦評分離使政府回歸宏觀管理，使社會力量積極參與，并保證大學擁有相對于政府、社會和市場的獨立性，大學才能獨立開展教育與研究，并根據社會經濟需要調整學科專業結構，改革人才培養模式，為經濟社會發展提供人才支撐和智力貢獻。第三，管辦評分離有利于充分發揮社會專業組織的監督和評價作用。發達國家高等教育評估的主體主要是社會上的第三方機構。例如，美國實行通過來自民間的社會中介機構“認證”（accrcditation）來評估高等教育質量的認證模式。認證模式沒有一套評價的最低標準，對高校的辦學理念、教學、科研、服務等方面做出引導性要求，判斷被認證高校是否具備通過認證的最基本條件。這種做法，一方面保證了高等教育質量的底線，起到了質量“守門人”的作用；另一方面，作為一種“目標達標”評估，它以院校根據認證標準所制定的目標為根據，確定院校是否完成預定目標和任務，并提出咨詢建議與改進意見，突現了高等教育“推進器”的效能。再如，英國通過“院校審核”（institutionlaccdit）來評估高等教育的審核模式，由既獨立于政府又獨立于大學的社會中介組織——高等教育質量保障署（QAA）對英國境內外高等院校開展審核。通過審核評估，不直接鑒定受審院校學術水平本身，而對院校保障學術水準和質量水平的機制有效性、真實性、可靠性及提高自身學術水準的方法技術、維持質量的規則程序等進行考察和評議，以此激勵高校改進質量管理，促進英國實現高等教育質量保障目標。第四，高等教育管辦評分離是革除教育行政化弊端的突破口。長期以來，高校作為政府的附屬物，教育主管部門集管辦評為一身，權力過于集中，高校在招生、規劃、專業設置、教學管理、科學研究等方面必須服從上級行政意志，大學是政府人才培養大工廠的一個車間而已。在這種高效管理體制或模式下，行政管理可滲透到大學管理的每個環節，學校缺乏應有的辦學自主權，而簡單地服從政府數量上的擴張要求。結果，畢業生就業難，結構性失業，浪費了大量人力、物力。權力與利益往往連接在一起，在教學資源有限的情況下，為了爭取更多的財政撥款、申報學科、學位，獲取各種科研項目、獎項，通過各種檢查驗收，很多高?！芭懿垮X進”，評估造假和學術腐敗泛濫成災，嚴重損害了高校的形象。在高校內部管理上，行政權力“一枝獨秀”，高校內部也按照政府科層制組織管理模式，設立行政級別，自上而下對院系和部門進行指導式管理，行政權力凌駕于學術權力之上而占據主導地位，教師和學生在學校管理中主體地位缺失，沮喪無奈的情況彌漫校園，教育質量下降。解決政府權力越位和學校失位、社會缺位問題已迫在眉睫。

三、高等教育“管辦評分離”的路徑思考

高等教育“管辦評分離”意味著政府、學校、社會在法律的框架下恪守各自的邊界，共同發揮各自應有的功能，展現不同的優勢。實質在于理順政府、學校和社會專業組織之間的關系，關鍵在于明確以均衡為特征的治理秩序和實現路徑，改變長期以來政府集“管辦評”為一身的失衡局面。

（一）政府

推動高等教育政府管理改革的起點和重點是進行職能調整優化，簡政放權，落實和擴大高校辦學自主權，推進高校治理體系和自理能力現代化。1.工作理念在工作理念上，實現從以管理為中心轉向以服務為中心。教育行政主管部門首先要改變長期以來所形成的“管”字當頭的思維方式和工作模式，樹立公共服務意識與理念，將為高校服務落實到政府的各項工作中。政府對高校的服務既包括為高校提供經費，國內外教育信息，學生獎貸助等直接服務形式，還包括制定規劃，維護秩序以及營造公平競爭的外部環境等間接服務。政府與高校之間不僅有自上而下的指令性控制關系，還要有平等協商式關系。2.工作方式在工作方式上，實現由簡單化的行政管理轉向綜合運用法律、規劃、政策、公共財政及信息服務等積極引導和支持學校發展。在運用政策和運用法律上，更要善于運用法律進行管理。教育政策不等教育法律，教育政策有時會根據領導者的意識而調整更改，缺乏穩定性，一旦領導人更替，政策就會缺乏連貫性。因此，政府在服務高校的基礎上，要更加注意用法律進行管理。3.職能調整優化在職能調整優化上，由政府集管辦評為一身轉向恪守各自邊界。政府有效放權，擴大高校辦學自主權，激發辦學活力。要擴大招生、專業設置、干部人事任免、人才招聘，教師職稱晉升等自主權，簡化基建審批環節，完善科研經費管理辦法和政府采購制度，適時調整學費標準，加大對學校的公共財政投入等要制定一攬子辦法。總的原則是，凡是有利于落實和擴大高校自主權決策管理的，能下放堅決下放，能交給社會的交給社會，能由學校自主決策管理的交給學校。能減的堅決減，能取消的堅決取消。政府必須下決心克服立項過多、審批過多的弊端，減少行政審批，減少檢查評估，減少微觀管理、直接管理，給高校創造更大空間，提供更多方便，最大限度地減少不必要的干預干擾，讓政府真正成為責任政府、法治政府、服務政府。

（二）學校

學校最主要的任務便是健全高校內部治理結構，提升高校治理能力。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出完善學校內部治理結構。學校是辦學主體，教育質量高不高，能否培養高素質人才關鍵在學校。高校作為政府放權的主要對象，要讓高校真正享有獨立事業法人組織的各項應有權利。改革開放以來,我國高等學校辦學自主權逐步擴大，已基本走出了原有的計劃經濟體制的傳統管理模式，但仍有很多問題需要改革，已進行的改革也還有待于深化，進一步擴大辦學自主權，提高內部治理能力是改革的基本方向。高校作為國家、社會大系統中的一個子系統，在“外接內治”過程中必須處理好多方面的關系，學校不能“一管就死，一放就亂”。在獲得更多的辦學自主權之后，學校如何才能用好這些自主權，承擔哪些相應責任，備受社會注目。《高等教育法》第11條規定：高等學校應該面向社會，依法自主辦學，實施民主管理。這三個方面是一個整體，指明了高校行使自主權的基本內容。自主權不是自說自話，想怎么做就怎么做。正確行使自主權，正如袁貴仁部長在講話中要求的那樣，必須做好“面向”“依法”“民主”三個方面的文章。高校要面向社會定學校之位，面向社會設置專業，面向社會進行教學改革，要善于利用市場和非市場的機制吸納各種社會資源，并接受社會監督。“依法”就是要依據教育法、高等教育法、學位條例等有關法律法規正確處理學校事務。“民主”就是要依靠師生員工，發揮黨的基層組織、教代會、派、學術委員會等各方面積極性，把一切積極因素調動起來，這種民主也包括學校向院系放權，發揮基層積極性。高校是科技第一生產力和人才第一資源的重要結合點，要擔負起自己的歷史使命，必須在招生、學科專業設置、學位授予及科學研究等方面充分用好辦學自主權，而這其中關鍵就是完善內部治理結構，推進大學現代制度建設。因此，高校要堅持黨委領導，校長負責，教授治學，民主管理，依法治校，制定好大學章程，建立和完善根本制度，基本制度和具體制度相互銜接、相互支撐的現代大學制度體系，使依法治校成為常態。要構建決策科學、執行堅決、監督有力的行政權力運行體系，按照國家法律法規和客觀政策，自主確立內部收入分配，自主管理和使用人才、經費等資源，自主制定學校發展規劃并組織實施，自主設置教學科研行政管理機構。通過教授委員會、學術委員會等學術機構科學運用學術權力，自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，全面提升辦學水平和社會服務能力。

（三）社會

黨的十八屆三中全會《決定》指出，強化國家督導，委托社會組織開展教育評估監測。促進高等教育的“管辦評分離”要按照政事分開的原則，將評的任務主要交給社會組織來完成，建立起“政府管、學校辦、社會評”三方協同的格局。目前，高校辦學質量的評價大多由政府部門主導，雖然經過不斷改進，發揮了重要作用，但其客觀性、真實性、科學性常常受到質疑。一些由民間機構組織的評價，評價內容不全面，數據來源不可靠，又缺乏足夠的權威和公信力。在國外，評價高校大多借助第三方，以政府購買服務的方式進行。我們可以借鑒這一做法，充分發揮行業協會、專業學會、基金會等社會組織參與教育公共治理的積極性，積極培育專業化的教育評估監測社會組織，鼓勵專門機構和社會中介機構評估監測高校辦學質量，適時將委托社會組織開展高等教育質量評估監測納入政府購買服務程序中，作為完善評估監測制度體系的重要運作方式。目前，隨著高等教育大眾化的實現，高校發展多樣化，社會需求多樣化，質量的標準也應多樣化。因此，高等教育評價也應是多樣的，多元主體共同參與。其中主要包括必要的政府評估，社會評估和學校自我評估。管辦評分離是分工、互動、協調。任何事物都是聯系的，管辦評也無法分裂。管理、辦學、評價分離是高等教育改革的目標，正如所指出的，改革的軍令狀已經下達，集合號已經吹響。政府、學校、社會都要動起來，各負其責、各司其職、各歸其位，使我們整個高等教育發展更加科學，健康和可持續發展。

作者:許青云 單位:平頂山學院

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