水環境保護經驗及啟示

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摘要:介紹了瑞典的水環境保護法規政策、水環境保護機構、污水處理體系及其在水環境保護方面的特色做法。結合目前我國水環境管理所處的階段，從頂層設計、宣傳教育、項目管理、污染防治等方面，總結了瑞典經驗對我國水環境保護工作的啟示。

關鍵詞:瑞典;水環境保護;可持續發展

瑞典國土面積45萬km2，人口約1000萬，年降水量400mm～600mm，人均GDP是中國的近6倍。瑞典河流、湖泊眾多，全國有超過10萬個湖泊，面積占國土總面積的9%左右［1］，河流和湖泊數量分別占歐盟總數的15%和37%，人均水資源量是中國的8倍，江蘇省的4倍［2］。自20世紀20年代起，瑞典的河流和湖泊經歷了城鎮化和工業化污染過程。20世紀60年代，政府開始致力于環境保護工作，到20世紀90年代中期其環境基礎設施建設基本完成，主要污染物排放量開始處于低值并長期保持，生態環境狀況總體良好并趨于穩定。近年來，瑞典的環境保護工作重心由“消除日益增長的污染對人類健康及動植物的威脅”逐步轉移到“自身期望達到并實現的環境保護目標”上［3］。1999年，瑞典國會審議通過了國家環境目標體系，提出了“到2020年基本解決主要環境問題”的目標［4］，展示了瑞典在環境保護領域的決心［5－7］。今總結瑞典在水環境保護方面的經驗做法，以期為我國的水環境管理工作提供參考。

1瑞典水環境保護法規政策

1．1法律法規。瑞典是歐洲最早倡導保護自然環境的國家，早在1918年就制定了《水法》［8］。20世紀60年代先后出臺了《自然保護法》和《環境保護法》兩項環境保護基本法，明確了環境治理的目標。作為歐盟成員國，瑞典于2004年正式確認執行歐盟《水框架指令》。1998年，瑞典頒布了《環境法典》(Environ-mentalCode)，其中納入了15部環境單行法，涉及自然保護、特定人為活動、案件和爭議事項、環境監管、環境處罰、環境補償與賠償等方面，被認為是“世界上第一部具有實質編撰意義的環境法典”［9－10］。此外，在水環境保護方面，瑞典還有《公共水域法案》《土地和水管理條例》等單行法。環境法典與單行法并行的法律體系，既解決了環境法體系中易出現的冗雜與沖突問題，又弱化了法典可能存在的僵化弊端，有力地推動了瑞典環境保護工作及可持續發展理念的踐行。1．2政策措施。瑞典水資源相對豐富且時空分布較為均勻，基本不存在干旱缺水、洪水災害等問題，其水治理的主要任務和政策重心都在水生態環境保護與水污染防治方面。其主要采取的政策措施如下:①制定嚴格的水生態環境質量標準，劃定保護紅線;②全面實行環境稅及環境許可制度，從源頭控制水污染;③支持污水處理設施建設和技術創新，加強水污染治理;④重視水生態環境狀況監測評估，保障水環境治理目標實現［11］。

2瑞典水環境保護機構

瑞典的水環境管理工作實行國家、省、市三級管理，各級、各部門職責明確［11］。在國家層面，瑞典環境與能源部負責全國水資源、水環境、水生態的統一管理和監管，主要的管理機構為其下屬的瑞典海洋和水管理局、瑞典環境保護局。在省級層面，21個省(郡)管理委員會是執行國家環境政策的主體，同時負責本區域環境目標的制定工作。各管理委員會都有相應的管理機構，負責水環境保護相關工作的檢查、考核及協調。在市級層面，全國290個市政府是水環境保護工作的實施主體，負責相關規劃的制定、設施的建設與運營等，供水、排水及污水處理等具體事務由市政府直接管理的非營利性企業承擔。

3瑞典污水處理體系

瑞典的排水系統早先為合流制，1950年開始在新建區域實施分流制，并對部分區域進行了分流制改造。然而，瑞典政府并沒有強制推行分流制，目前在全國仍有13%的區域為合流制，大多位于老舊城區［12］。目前，全瑞典總計約有100000km污水管道，人均管網長度為12m［13］。瑞典全國的污水處理量是用水總量的2倍，確保生活污水、合流污水及滲漏水得到有效處理。瑞典全國約有2000座污水處理廠，有脫磷能力的污水處理設施覆蓋了99%的城市人口(83%的全國人口)［2］。到2016年，規模污水處理廠(2000人口當量以上)總磷和BOD7的去除率達到95%，總氮的去除率接近71%［14］。近年來，為進一步提高污水處理水平和處理效率，瑞典撤并了一些小型污水處理廠，支持大型污水處理廠建設，截至2016年底，處理規模在1萬人口當量以上的污水處理廠達158座，其中超過10萬人口當量的有21座［13］。

4瑞典水環境保護特色做法

4．1系統全面的環境管理體系。瑞典等歐盟國家較早運用系統觀點，對水及其他相關資源環境要素實施綜合管理。歐盟《水框架指令》的核心理念即在流域尺度上實行水資源的綜合管理，針對不同形式、不同用途的水資源制定綜合管理目標，采取綜合管理措施。近年來，瑞典在可持續城市建設方面的實踐，則是在更廣范圍、更高層次、更大程度上探索對包括水在內的各種資源環境要素實行綜合管理，使之達到最優配合、最高效率、最佳效果，滿足可持續發展要求。以馬爾默市西港新城為例，借助歐洲住房博覽會的契機，該新城擬被打造成瑞典可持續發展居住區的典范。然而，由于住房造價高昂，展會人數并未達到預期，會展公司也因此破產［15］。在如此不利的情況下，西港新城憑借政府強力主導下細致而完善的整體規劃，綜合考慮城市規劃、污染消除、能源使用、生態循環、交通、綠色結構和水資源、建筑和房屋等多方面的可持續發展策略，逐漸吸引地方和公司的參與，逐步成為可持續居住區的典范。4．2豐富多樣的環境宣傳教育方式。環境教育是瑞典教育體系中必不可少的組成部分，作為國家戰略由政府主導推動，通過課程滲透、綠色實踐等方式廣泛開展。瑞典《義務教育學校大綱》的16門課程中，有9門涉及對環境與可持續發展教育的要求［16－17］。瑞典政府積極推動全球水生態宣傳，倡導節約用水。此外，每年還舉辦旨在關注水資源、保護水環境、促進水投資和減少貧窮的“世界水周”活動，由瑞典國王或王儲向全球對水問題有突出貢獻的專家學者或政府官員頒發“斯德哥爾摩水獎”，激發全民對生態環境的熱愛和自覺保護環境的意識。4．3完善有效的項目管理體系。瑞典十分重視科研工作的科學價值和效益，因而項目的評估、審核和跟蹤管理成為研究與發展撥款使用和管理工作的核心內容。瑞典政府負責工業和技術發展的管理機構采用專家評估小組的方式，對各類項目、研究組成員及研究機構進行全面評估，評估過程涵蓋立項審批、過程管理、績效評估等，其作用體現在4個方面，即保障項目的研究性、改進項目的實施策略、反映研究成果、增加對項目的了解［18］。4．4突出可持續發展理念。瑞典是可持續發展理念的倡導者，也是世界上實施可持續發展戰略最有成效的國家之一，水資源利用和水環境保護已融入其可持續發展工作的各個方面。瑞典首都斯德哥爾摩在能源利用、交通運輸、生態建設、垃圾回收利用等方面全面推行可持續發展理念，于2010年被歐盟委員會評為“歐洲綠色之都”。工業城市馬爾默則以Bo01社區規劃為基礎，在水系規劃、親水設計、水資源管理、污水處理等方面不斷探索水資源可持續利用經驗，于2009年獲“聯合國最佳人居城市獎”。

5對我國水環境保護工作的啟示

我國目前還處于轉型發展的關鍵時期，主要污染物排放拐點剛剛來臨，生態文明建設總體處于起步階段。近年來，瑞典在可持續發展領域取得的成就全球領先，諸多經驗做法值得借鑒。5．1堅持系統理念，完善水環境管理的頂層設計。現階段我國正在實施污染防治“三大戰役”，在水污染防治領域更須注重頂層設計，處理好雨水系統、污水系統及河湖水環境之間的關系，處理好黑臭水體整治、河湖水質提升、海綿城市建設、良好湖泊保護之間的關系，提升水污染防治工作的系統化、科學化、精準化、高效化水平［19－20］。5．2加強宣傳教育，提升公民環保意識和參與度。借鑒瑞典經驗，我國還應進一步完善環境教育法規與政策體系，加大環境教育的經費投入，培養環境教育的師資力量。在水環境保護方面需要進一步增強全民節水意識和參與度，結合“世界環境日”“世界水日”“中國水周”和“全國城市節水宣傳周”等活動主題，加大水環境保護宣傳教育力度，傳播“多節水、少排污”理念，提升全民的水環境保護意識。此外，還可以在中小學開展節約資源、廢物利用和環境保護方面的教育，通過各類新媒體倡導節約水資源、保護水環境的理念。5．3做好項目實施，完善項目評估與管理體系。目前我國水污染防治領域的項目層出不窮，而在項目的實施、評估和管理方面還有待加強。借鑒瑞典的管理經驗，可以從以下3個方面著手:一是相關部門要做好項目申請的指導工作，申請指南應詳細而明確;二是在項目實施過程中通過多種渠道監管，如采取政府部門定期督查、群眾民意調查等方式;三是要選用環保、市政、規劃、項目管理等多領域的專家對項目評估，同時對項目負責人和負責單位評估，使評審工作更具權威性、客觀性和公正性，從而保障評審結果的專業性。5．4打好污染防治攻堅戰，夯實生態文明建設基礎。我國的水環境保護工作目前仍處于負重前行的階段，水污染與風險隱患仍舊嚴重，工作重心必須放在打好污染防治攻堅戰上。如依托黑臭河道整治，補齊城市水環境基礎設施“短板”，做好控源截污、雨污分流、排污口整治、污水廠建設等基礎性工作;加強涉水“生態紅線”保護，著力消除水源地環境隱患，嚴厲打擊違法行為;進一步強化河長制組織保障，落實屬地責任。只有以更大的決心打好污染防治攻堅戰，推動生態環境質量提高，才能更好地建設生態文明，實現綠色發展。

作者:張丹寧 韓琳 孫瑞玲 俞欣 劉海濱 單位:1.南京市生態環境局 2.南京市生態環境保護科學研究院