國土災后重建整治管理論文

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1998年大水，舉國上下開展了驚心動魄的抗洪斗爭。由于新聞媒體的全方位報導，幾乎把每一個中國人的心都拉到了長江、松花江防洪前線。許多人在問，中國怎么了，搞了幾十年水利建設，我們的水利工程為什么如此脆弱，為此各方面的專家發表自己的見解。環境專家認為是長期環境破壞所產生的后果；林業專家認為是長期毀林、水土流失、河道淤塞的結果；有的專家認為大量圍湖造田，使湖泊調蓄洪水能力降低是主要原因。其實，這些意見都是對的，他們都指出了我國在國土整治方面所存在的問題。無論是林也好，山也好，河也好，湖也好，都是國土整治的重要內容，相互之間存在著不可分割的聯系。

國土整治成為焦點國土整治主要是對我們所生活和居住的地理環境進行綜合治理，使我們的生活環境更安全、更舒適。國土整治的內容包括：

治山：對可能威脅人類安全的山體崩塌、滑坡進行治理，開展荒山綠化，保護天然林等；

治水：對江、河、湖的建庫、筑堤、護坡、疏浚，提高防洪標準；

治沙：對靠近沙漠地區的農地或公用設施采取保護措施，防止沙漠延伸，減少土地沙化，增加沙漠植被等；

治坡：對水土流失嚴重的坡地、溝谷開展水土保持及攔砂，防止大滑坡及泥石流的產生；

營林：從保護水源、防止水土流失、阻擋風沙等目標出發，大面積植樹造林；

海岸整治：保護海岸免受侵蝕，防御風浪、暴潮、海嘯等自然災害，創造優美的海濱環境等；

地面沉降控制：對沿海地面沉降嚴重地區控制開采地下水，防止海水入侵地下水，并通過回灌等措施，控制地面沉降。對已產生沉降地區采取排澇措施；

廢礦處理：對可能造成污染的礦渣、礦坑廢水進行處理，封閉危礦，對采礦塌陷區進行綜合整治；

農田建設：減少農田災害風險，確保農業豐收；

國土減災建設：提高國土抗御各種自然災害的能力，如洪水、地震等；

國土生態環境保護：控制國土的污染，保護生物多樣性。

根據國家的經濟實力，以及民眾對生活環境不斷提出的新要求，國土整治方面還可能會不斷出現新的內容和整治標準。

而98年大水所反映出的問題主要還是我國國土整治缺少總體規劃，各行業各行其事；國土生態環境狀況惡化，導致洪水災害放大；國土整治投入不足，防御災害標準低。對于災后重建，國務院提出了“封山育林，退耕還林；平垸行洪，退田還湖；以工代賑，移民建鎮；加固干堤，疏浚河道”的32字方針。這32字方針所講的就是針對洪水的國土整治的基本內容，講到了山、湖、河、人四個方面。這一方針也是對過去錯誤行為的糾正，在調整人與自然的關系方面邁出了主動的一步。應當說在認識人與自然的關系方面，通過98大水，人們的思想有了飛躍的提高。無論是高層的決策，還是媒體的導向都納入了科學的軌道。為保持社會的可持續發展，需要加強國土綜合整治，以提高國土的安全度及生態環境質量。國土整治要尊重自然規律，使人類與自然能長期共處。

國土整治要以流域為單位

中國國土遼闊，有960萬平方公里。國土整治從何入手呢？首先應強調以流域為單位的國土整治，大流域又可以分成若干小流域。因為流域可視為天、地、生系統中的基本單位，每一流域都保持有相對獨立的天、地、生特點。

天是指該流域的天文氣象條件，包括陽光、風、雨、雷電、霜、雹、宇宙射線、磁暴、星體間的引力……。地是指地表層的地形、地貌、地質構造、巖石、土壤、冰川、河流……。生是指由該流域所具有的天、地條件所形成的獨特生物群體特征。流域的生態特征是由天、地特征所決定的。而地學特征除瞬間突變外是相對穩定的，只有天象特征始終不停地在變動，地學特征的變化一種是地質構造引起的突變和由于風蝕、雨淋所引起的緩慢變化。對于強烈的地質構造運動，人類無法控制，巖石的風化也在所難免，唯一可以控制的是水土流失現象。而水系是以流域為單位的，因此國土整治也應以流域為單位。

流域的生物圈基本上已經適應了天、地環境，但若遇到天、地環境的異常變化將會給生物圈、包括人類在內帶來一定的災難。

以流域為單位的國土整治首先要確定整治目標，包括生態目標、環境目標、國土開發利用目標、社會經濟目標等。其中還需要研究流域內的國土人口承載力。

國土整治的首要課題是如何搞好流域內的水土平衡。即通過合理的水資源調控，使需水的地理范圍內都能實現較好的生態環境和較大的經濟效益。

由于近代交通、經濟條件的進步，流域已由過去較封閉的狀態變為開放狀態。因此在制定國土整治計劃時雖然強調以流域為單位，但也應當將流域視為開放系統，充分考慮與流域有關的行政圈、經濟圈之間的相互交流及其對本流域生態、經濟環境的影響。

國土整治需要綜合規劃國土整治是一項長期而艱巨的任務，涉及到水資源、土地資源的開發利用，國土生態環境的保護，經濟產業結構調整，人口控制計劃等多方面內容。過去的國土規劃多從資源角度出發，以經濟發展為主線，忽略了對生態、環境方面的協調規劃，導致生態與環境方面出現諸多問題。國土綜合規劃應當研究以下一些問題：

流域生態系統保護：要針對流域的天象、地學條件的基本特點，研究本流域生態系統的變遷和現狀。確定生態系統的保護目標及修復生態系統的具體計劃表，對其可行性及其效益進行充分的論證。計劃內容應包括山地生態系統、草地生態系統、水系生態系統、濕地生態系統、農村與城鎮人口生態系統、海濱生態系統等。

流域水資源開發利用：首先要調查流域內水資源開發利用的現狀及存在的問題。在進行水資源供需平衡時應考慮生態用水，即維持森林、草場等需水量，環境用水量，即保持一定湖泊水面蒸發，維持河道基本流量等所需水量，保持一定地下水位所需水量。在制定農業供水計劃時，要考慮到水土平衡條件，避免土地沙漠化和鹽堿化。在制定城市供水計劃時應當以形成節水社會為前提。

流域水土流失控制：對流域內水土流失現狀進行調查，對泥石流多發地區、坡地耕種區、風蝕和水蝕嚴重的地區要制定相應的整治計劃。增大流域內對降雨的調蓄能力，延長雨流在流域內的滯留時間，增加雨水的地下滲透。其中包括利用水塘、水田、洼地對雨水進行調蓄的計劃等。這類水塘同時具有防洪、除澇、抗旱、養殖、環境等多方面效益。

流域內社會可持續發展規劃：以流域內水、土資源為制約條件，根據本流域內資源、技術優勢、交通、經濟實力及產業特點的可持續發展規劃，包括人口承載力及人口控制計劃；人居環境及消費水準；產業發展及產業結構調整；同時要充分考慮上述人類生產生活活動對環境、生態方面的壓力，如超出環境及生態保護目標所能允許的范圍就需要調整人類活動計劃，而且絕對不能破壞水土平衡條件。社會的可持續發展就是求得經濟發展與人口、資源、環境的協調。

國土安全與防災系統建設：當天象、地學條件發生異常變化時，對人類社會及生態系統會造成破壞性的影響。因此建設包括工程措施和非工程措施在內的防災系統，對于提高國土的安全度，減輕自然災害對人類社會和生態系統所造成的災害性影響具有重大意義。如對森林火災、洪水、地震、干旱、臺風等重大自然災害的監測、預報預警預防、搶險救災、災后重建等多方面進行管理。特別是對居民點、重要公共設施要優先提高其安全度。

應當說形成國土綜合整治規劃需要多學科的專家合作，如生態、地理、農業、水利、地質、經濟、林業、遙感等眾多學科。這樣的規劃不同于以往任何一個行業部門的規劃，它需要由國家組成綜合專家組，站在更高的層次，重新認識我們的國土環境，重新規劃我們的生產生活方式。同時這一規劃要作為國家發展的指導原則，納入經濟計劃以保證實施。

在國土綜合整治規劃指導下的災后重建98年洪水災害之后，國務院提出了災后重建的32字方針，受災地區已開展了重建家園的建設高潮。這一方針所指明的方向是十分正確的，在長江上游以明令禁止采伐天然林，也體現了中央落實32字方針的決心。32字方針把保護自然放在首要地位，明確了調整人類活動的偏差，提高國土的安全度等原則。當前需要盡快制定相關流域的國土綜合整治規劃，在規劃指導下保證32字方針的落實?！胺馍接郑烁€林”相關的問題有：育林規模，育林計劃，林區生態恢復，育林技術，林區管理，育林效益評估，退耕田的還林技術，退耕田的水土保持，退耕人口的生活安置，計劃實施的財政保障等重大問題。

“平垸行洪，退田還湖”相關的問題有：平垸計劃，平垸效益，平垸后土地資源利用的可能性，退田還湖后的生態變化，退田人口的生活安置，財政保障等。

“以工代賑，移民建鎮”相關的問題有：移民新鎮規劃，新鎮建設資金籌措，移民的生活安置方案（包括就業、居住、醫療、教育、養老、文化娛樂、購物、交通等），對移民的鼓勵及優惠政策，移民費用分擔等。

“加固干堤，疏浚河道”相關的問題包括：干堤加固的標準，加固技術，干堤加固效益分析，河道疏浚范圍，疏浚標準，河道疏浚效益評估，費用分擔等。

實際上這些內容也是國土綜合整治規劃中應當加以研究的主要內容，但是國土綜合整治規劃是更高層次的流域全局性規劃，它要協調生態、水系、土地開發、人類活動等各方面的關系。目前災后重建，特別是住宅安置刻不容緩。32字方針的實施還需要一定的時間過程，在國土綜合整治規劃完成后仍具有指導意義，同時對于今年末受災地區的發展都具有指導作用。

國土整治任重道遠國土整治是關系到國家能否實現可持續發展的長久之計。不僅要使我們這一代人能生活在一個安全、舒適的環境之中，而且讓我們的子子孫孫都能生活在一個穩定或者日益改善的環境之中。由于目前生態和環境方面都存在較多的問題，因此從現在開始就應當抓緊國土整治。但是也應當意識到國土整治任重道遠，不是短期內就能見效的，是要持續幾代人，甚至十幾代人的努力才能完成的千秋大業。盡管如此，任何一個有遠見的決策者都應當負有歷史的責任，為民族的繁榮昌盛擔起當代的重任。

例（一）關于提高大江大河的防洪標準

98洪水之際，兩江大堤險象環生，其中一個重要原因就是江堤防洪標準偏低。我國堤防長度約28萬公里，江河干堤約6萬公里。但防洪標準一般只有10～20年一遇，有的甚至更低。災后在中央的決策下各地都在抓緊堤防修復和建設，提出建設100年一遇，甚至200～300年一遇標準的大堤。這顯然是將問題看得太簡單，忽略了我國的國情。

目前我國還不具備將江河干堤都提高到100年一遇以上的實力。這可以作一個簡單的比較，日本的14萬公里的大小河流，當前的防洪標準大河為30～40年一遇，小河為5～10年一遇。其治理目標為農村段50年一遇，城市段100年一遇。目前每年投入治河的費用約50億美元，經8個治水五年計劃，達到標準的不足40%，可見其艱巨。因此，在制定江河防洪標準時應當冷靜地根據我國實際狀況確定。

從投資效益來看，江河防洪標準不宜過高，而且以逐步實施為適。修建堤防不是標準越高越好，修建堤防也不是要求其永遠不發生泛濫。其標準要通過精細的投資效益評估來確定。一般來說標準越高的投資，其發揮作用的機會越少，大部分是處于資金積壓狀態。而且在豐水期后往往會進入枯水期，一次性的大量資金投入并不合理。如海河流域在1963年大水之后，于1964年開展大規模水利建設，之后就出現30年枯水期，這些投入大部分沒有發揮作用。因此明智之舉應當是國家制定穩定的治河計劃，逐年投入，分輕重緩急逐步提高防洪標準。這樣作即減輕國家財政壓力，在經濟上也最合理。

堤防標準的確定應由流域總體規劃確定，地方不能各行其事。江河的防洪標準是上、下游相互關連的。上游標準低就意味著下游標準高，反之亦然。任何一段提高了防洪標準，其它河段的防洪標準就會降低。比如在松花江，哈爾濱市的防洪標準現狀是北岸50年一遇，南岸100年一遇。但其前提是上游防洪標準極低，農村段只有10年一遇左右，因此遭遇大洪水，上游早已決堤，才能保證哈爾濱市的安全。如果上游都提高到百年以上，則哈爾濱市就難保安全了。堤防的防洪標準必須針對明確的保護對象，根據其重要性確定不同的防洪標準。例（二）水土流失嚴重區域植被的恢復

我國森林的減少到目前狀態一般是經歷數百年，甚至千年以上人為砍伐破壞的結果，因而一旦造成嚴重水土流失要恢復也是極其困難的，也要經歷幾百年的時間才能奏效。日本琵琶湖西部有十余平方公里的水土流失區，其森林植被在700年前營造京都時被砍光。為治理這一地區，持續了100年時間才初見成效，號稱“一棵樹一萬美元”。而植被的恢復到形成松軟的涵水層仍需很長時間，才能起到涵養水源，減少水土流失的功效。退耕還林也是一項十分艱巨的任務，不可能期望在短期內見到效果。其它如荒漠治理、海岸整治等都是十分艱巨的任務，需要投入大量人力、財力才能完成，當代人很難享受其成果，是“前人栽樹，子孫乘涼”的造福后代工程。

結語

98洪水引起了我們對人類與生存環境的思考，本文是作者思考的總結。值得慶幸的是舉國上下已意識到國土綜合整治的重要性，國務院關于災后重建的32字方針明確了當前國土整治的方向。以此為開端，我們國家在國土綜合整治方面將納入一個更科學的軌道。