法治文化視野下廉政文化構成分析

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一、問題的提出

法治國家和法治社會必然要有自己的法治文化。法治文化的意義，就是要從文化的視野來展望法治，從文化的高度觀察法和法治。研究中國特色社會主義法治文化，就是要推動“以依法治國為原則、以建設社會主義法治國家為目標的法治理念，在社會生活各個領域、各個層面得到充分貫徹，以法治為特征的物質文化、政治文化、精神文化的全面生成”。法治文化是“實現了法治的國家和社會所具有或應具有的文化”，法治可看作“一種基本的、普遍的‘生活樣式’，而不僅僅是某個領域或某個層面的特殊職能”，法治文化的基本構成包括基本精神或理念、體制制度機制、行為規則規范以及日常實踐和行為習慣四個層面。在廣義文化的視野下，法治文化研究不僅回答了法治與法制的區別、法治與人治的區別等基本問題，確定了法治文化的核心和本質，即以市場經濟為基礎、以法治為核心、以民主為實質的社會文化體系，更為重要的是法治文化研究為諸多相關領域在以法治為前提之下的研究和實踐提供了廣闊的平臺。其中，尤以廉政與法治的關系最為密切。在實現了法治的國家和社會中，從政者廉潔從政、社會人廉潔從業必然是一種基本的、普遍的生活樣式?！?a href="http://www.trq119.com/lunwen/sxzz/sxzh/201511/612892.html" target="_blank">廉政文化建設”最早出現在2004年十六屆中央紀委四次全會報告中，報告指出“要大力推進廉政文化建設，積極倡導以廉為榮、以貪為恥的社會風尚”。這就是說，我們黨從一開始提出廉政文化，就將其定位為反腐倡廉建設中宣傳教育的一項具體工作，后來在中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中，把廉政文化建設作為拒腐防變教育的長效機制之一提了出來。在這樣的功能定位下，將廉政文化定義為“人們關于廉政的知識、信仰、規范和與之相適應的生活方式及社會評價的總和”也就不足為怪了。在文化觀念上對廉政文化的狹義理解，必然導致廉政文化建設的局限性。在多年的實踐中，廉政文化建設一直被固定在思想教育和行為養成上，這符合廉政文化作為一種精神領域的觀念所具備的“化人”功能，此種意義上的廉政文化是一個部門性的二級文化概念。但是，如果把廉政文化看作是一個社會整體性的一級文化概念，如同法治文化研究所揭示的大法治文化觀，那么廉政文化也應體現在物質文化和制度文化當中。因此，提出廉政文化研究是廉政與法治在大文化觀下雙向選擇的結果。一方面，法治文化研究需要在法治實踐中進行應用型研究并發揮作用，一個國家和社會的廉潔狀態應是考察其法治程度的重要指標，廉政文化自然也應該是法治文化的一個重要組成部分。在法治文化的研究平臺上開展廉政文化的研究，首先就要將法治文化理論具體化到廉政建設和反腐敗實踐之中，探求法治國家和社會具有或應具有的廉政文化，描繪出應然的廉潔狀態。另一方面，廉政文化的“化人”功能應在更廣領域、更多層面上發揮作用。在法治文化視野下，廉政文化的應然狀態是廉政建設和反腐敗實踐所取得的理想成效，也是廉政文化全面“化人”的結果。通過確定現實中的廉政文化起點，即其存在狀況，可以厘定出廉政文化實然與應然狀態的差距，從而為反腐敗的頂層設計和路徑選擇提供明確的參考系，進而在時間和空間上全面、協調、有序地組織開展反腐敗。在這個維度的研究過程中，法治文化的研究成果將有助于我們劃分廉政文化的基本構成，并在每個構成中始終以法治為核心為廉政建設提供理論和實踐支持，使廉政文化建設的內容更加全面、飽滿和內在統一?？偟膩砜?，廉政文化研究應從屬于法治文化研究，是法治文化研究在廉政建設或者說反腐敗領域當中的具體應用，廉政文化研究的主要任務有兩個：一是界定法治文化視野下的廉政文化構成及其特征；二是研究廉政文化“化人”的領域拓展及其實踐。從本質上來講，第二項任務就是反腐敗法治化的問題。

二、廉政文化的定義及基本構成

在廉政文化建設的實踐中，廉政文化是指人們關于廉政的觀念并按照這個觀念對自身行為方式進行塑造的活動及結果。雖然這個定義包括了文化“人化”和“化人”的雙向過程，但是它所涉及的內容僅限于精神生活領域中的活動及結果，對廉政狀態所包含的全部“生活樣式”缺乏整體關注，比如如何將廉潔價值理念貫徹到經濟活動、制度建設中，使人們在參與社會經濟活動時得到完備的體制、制度、機制、規則、法律的保障，公平地參與競爭和協作，不需要通過行賄官員來獲取利益，官員也不能通過濫用權力謀取私利。總的來看，實踐中人們給廉政文化作出的是一個狹義的定義。事實上，從功利主義觀點來看，現行廉政文化所缺失的部分對于實行廉政反而更為重要，因為比較自律與他律的功效，不難得出他律更加全面、穩定、持久的結論，實際上，這樣的他律在廉政文化的構成中應體現為物質文化和制度文化。狹義廉政文化的不足還在于，“廉政”本身僅指從政者廉潔從政，是以從政者為單一主體的，至于對社會其他成員應該如何廉潔從業和生活，倡導有余、規范不足，這正是由于對廉政文化作為一個社會整體性的“生活樣式”認識不足所導致的。這樣做的結果是，雖然規定了從政者應該怎樣廉潔從政，卻忽視了對行政管理和服務對象廉潔生活的倡導，而行政管理和服務對象是一個數量比從政者大得多的群體，這個群體既是行政活動的參與者也是監督者。綜合來看，狹義廉政文化的定義需要在兩個方面進行拓展：一是廉政文化的構成；二是參與廉政文化建設的主體。只有這樣，才能最大限度地發揮文化“化人”的整體功能。在法治文化視野下觀察廉政文化，廉政文化應是在實現法治的國家和社會中人們具有或應具有的廉潔價值理念以及與之相適應的全部社會活動和結果。這個定義的前提是實現法治，蘊涵了將廉政視為法治的必然結果和將法治作為廉政的根本保證兩個命題（關于廉政與法治的本質聯系將在分析廉政文化構成的過程中進行論證），因此，廉政文化與法治文化的核心是一致的，都是法治，只不過廉政文化是從廉潔價值理念的角度去觀察法治國家和社會的全部“生活樣式”，包括了從政者廉潔從政、從業者廉潔從業的活動及結果。在分析廉政文化的基本構成時，法治將作為一個預設狀態，重點考察在這個預設狀態下，存在哪些符合廉潔價值理念的活動及結果，或者是說法治國家和社會有哪些廉政的特征。

（一）在基本精神或理念層面，廉政文化的核心價值是公平正義

在法治文化理論研究中，這個層面主要回答了法治精神的思想基礎和法治核心價值理念兩大問題。從根本上說，法是一種價值體系，法治的價值基礎來源于自然法原則，“法治的價值前提是它對基本人權的承認”⑤。在這個判斷下“法與人”的關系不言自明，法治絕對不是“以法治人”，而是通過實行法治來保障人的權利，法不是人權的淵源，而是人權意志的必然產物。具體到法治的核心價值是什么，在不同社會制度、民族傳統下法治的核心價值是有所區別的。人民民主是中國特色社會主義制度的根本原則，人民是國家的主人。人民當家作主強調的是在社會主義制度中人人享有平等的權利，社會主義的核心價值首先必須是公平。實現這種平等的權利就要求全體人民同處一個階級，沒有高于其他人的高級階層，最終實現共同富裕，這帶有明顯的正義性取向，因而社會主義核心價值必然包括對正義的追求。如果說實施法治的目的在于保障人人享有平等的權利，那么社會主義法治的核心價值就是公平正義。廉政文化的核心價值來源于推行廉政和反腐敗的目的。以從政者的群體角度看，中國共產黨是中華人民共和國的執政黨，國家機關工作人員的主體是共產黨員，因此，一般意義上的廉政實際就是對從事公職的共產黨員來講的，其價值追求可以概括為“立黨為公，執政為民”，核心是處理好公與私的關系，共產黨人“除了工人階級和最廣大人民的利益，沒有自己特殊的利益”⑥。這樣的價值追求對任何形式的腐敗和特權都是天然排斥的，它所保護的就是人人平等的權利。以社會成員的整體角度看，腐敗現象是對人自身權利的侵害，特權行為造成了權利的不平等，破壞了社會整體的公平正義秩序。事實上，腐敗現象不僅限于公務活動領域，在社會生活的方方面面都有所體現，比如非國家工作人員受賄、對非國家工作人員行賄的問題，物業維修、停車管理等活動中的議價行為等等，這些都是非公權力與利益的交換，也是一種腐敗。更為重要的是，社會公眾直接參與了政府對社會的管理活動，又是公共權力行使的監督者，而行使監督權的思想基礎本質上就是對公平正義的追求。如果不在整個社會樹立公平正義的價值理念，就會“事不關己高高掛起”，跟自己利益沒有關系的腐敗行為即便看到了也“視而不見”，就會出現對腐敗現象人人喊打、卻只有一小部分人真正采取行動的尷尬情形，甚至還有人對攀附官員搞特權、搞利益交換樂此不疲。所以說，廉政文化所倡導的核心價值，也就是廉潔價值理念，同樣是圍繞著保障人人平等的權利來確定的，這與法治的核心價值是一致的。可以說，對于社會整體來講，廉政文化的核心價值就是公平正義，廉潔價值理念不是從政者的特有追求，而是全體社會公民都應確立的價值理念。

（二）在體制機制制度層面，廉政文化是以市場經濟為基礎、以權力制約和監督為核心的制度文化

法治文化研究將“社會化的組織（制度、體制、管理機制）”作為法治文化的基本構成，認為在這個層面打造法治文化，“是一項與經濟體制改革相聯系、包括政治和文化體制改革在內的社會整體性改革過程”⑦。這是法治文化研究的重要理論突破，它使法治精神的貫徹從人的觀念和行為、法律系統，進一步拓展到了經濟活動、社會管理以及與之相適應的行政體制機制的設計和運轉上，邁出了由“法制”向“法治”全面升華的關鍵一步，體現了法治作為國家治理基本原則的實踐價值，這對于研究廉政文化具有非常重要的啟示和引導作用。經濟活動是人們最主要的社會交往方式。自人類有了經濟活動以來，經濟就為一切文化類型的蘊育、發展和創造提供了不可缺少的物質基礎，一個特定的文化類型必定包含了與之對應的物質文化。在各種經濟體制中，市場經濟本質上是規則經濟，最能體現人的基本權利，市場經濟天然地需要法治，由法治為市場經濟的運行提供公平的游戲規則，保障人的權利，并遵守經濟規律。法治對市場經濟的保障作用，不僅體現為建立系統的法律制度，還需要建立適合市場經濟規律的社會化的組織，包括行政、司法等體制機制和制度，用以維護法治，確保市場經濟規則正確地得以運用。在實踐中，對市場經濟規則的破壞主要來自于兩個方面：一是參與經濟活動的各類主體為了自身利益違反、規避、破壞規則；二是行政權力、司法權力在法律之外對經濟活動的干預。對于前者，法治主要是以法律手段對各種經濟違規、犯罪活動進行打擊；對于后者，法治則是要尋求對行政權力、司法權力等的制約與監督。法治的根本問題是“對公共（政治）權力的限制或者控制”⑧。撇開單純的經濟犯罪活動，法治對于維護市場經濟秩序最大的貢獻是防止公共權力對微觀經濟活動的干預，這與廉政建設和反腐敗的根本對策是一致的。在典型的腐敗案件中，權錢交易引發的受賄、行賄犯罪活動是最主要的腐敗行為，其過程就是行賄方通過利益的輸送，誘使甚至要求受賄方使用公共權力插手具體的經濟活動，打破經濟規則兩端的平衡，使行賄方占有不平等的優勢，從而獲取不平等的經濟利益，這種情形在與招投標、行政審批相關的腐敗案件中較為普遍。探求滋生腐敗的根源，對行政權力缺乏有效的制約和監督是最主要的體制機制因素。因此，廉政文化研究在體制機制制度層面所關注的問題，在本質上與法治文化研究所關注的問題是相通的。一方面，兩者都強調了以市場經濟為基礎?？v觀黨風廉政建設和反腐敗30多年來的發展歷程，在我國基本經濟制度從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，在明確市場經濟主體地位的條件下，公共資源配置方式的落后依然在加重反腐敗的嚴峻形勢。無論是過去還是今天，能否實現真正意義上的市場經濟，建立完善的、平等的、自由的市場經濟規則都是一個基礎問題，對于法治和反腐敗同樣意義重大。另一方面，兩者都以制約和監督權力為核心課題。長期以來，在反腐敗方面，人們對監督權力行使的治本功能早已有了共識，但是對規范權力本身（制約）或者說配置權力結構問題研究甚少，實踐更少。黨的十七大在民主政治建設中提出了“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”⑨，這是法治思想在民主政治建設方面的具體實踐。同時，不少有識之士果斷地將科學配置權力引入到反腐倡廉建設中，探索了廉政風險防控管理等預防腐敗的機制。經過一段時間的思考和摸索，我國的反腐敗整體戰略逐漸明確了以規范權力及其運行為核心的防治思路，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出把“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”⑩作為建設廉潔政治的根本路徑。那么，以此為出發點，科學配置黨政部門的權力勢必需要建立起一整套關于如何制約和監督權力的制度體系，包括體制和機制，形成中國特色社會主義制度下以廉潔從政為主要特征的制度文化。

（三）在行為規則規范層面，廉政文化體現為健全的國家法律制度和法制化的黨法規則

法治文化研究認為，行為規則規范包括法律和非法律形式的規則規范。法律是國家立法機關按照法定程序制定的具有強制力的規則規范，實施的范圍廣且持久；非法律形式的規則規范往往以國家政策、部門法規、行業規范等形式制定，在其規定的時空范圍內有效。除了形式的區別以外，這兩種行為規則規范所代表的價值和道德也有所不同。法律代表著國家社會的基本價值規范，執行著最基本的道德標準，這源于法治所保障的是基本的人權。非法律形式的規則規范往往因制定者的價值取向而有所不同，總體來講它們所代表的價值規范和道德標準是針對特定人群、事情及其關系的，價值內涵和道德內容比法律所代表的更為豐富，也更為復雜，從這個價值意義上來講，非法律形式的規則規范是法律的高級形式。但是必須指出，所有類型的規則規范無論出于什么樣的考慮以及良好的意愿，都必須在法律允許的范圍內或基礎上成立。也就是說，如果這些規則規范所代表的價值規范和道德標準與法律所代表的基本人權相沖突時，必須以法律為準繩。同時，法律具有最高性，任何黨和國家機關、社會組織和所有公民都必須遵守法律，按照法律行事，在法律面前人人平等。這樣的法治狀態同時體現了法律的工具性價值和內在道德，工具性價值表現為“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，內在道德則要求法律應保障人人平等的基本權利。在廉政建設和反腐敗中，制定完備的行為規則規范十分必要，這也是新中國成立以來反腐敗的經驗總結。我國的反腐敗歷程大體上可以劃分為三個階段：以“三反“”五反“”四清”運動為代表的運動式反腐；以1982年嚴厲打擊經濟犯罪、1983年整黨等高壓整治為代表的權力反腐；以建立健全懲治和預防腐敗體系為代表的制度反腐?？v觀反腐敗模式的發展變化，前兩種反腐敗模式在一定的歷史時期發揮了重要作用，但在穩定性、長期性上有所不足，反腐敗的力度、重點會因為領導者的變化而變化，行為規范不夠和制度約束不足還經常導致問題反彈、糾而復生，從而也使得反腐敗成效大打折扣。在現階段的反腐倡廉中，意在促進廉潔從政和懲治腐敗行為的制度建設已經擺在了非常重要的位置上，這里面就包括相關的國家法律和黨紀黨規。目前存在的問題：一是我國還沒有專門的反腐敗立法，在國家治理層面缺乏對反腐敗的法制保障；二是對腐敗行為的刑事治理缺乏嚴格、周密的法律體系，比如對受賄和行賄犯罪構成的要件不同，導致行賄方在逃避法律制裁方面往往有機可乘；三是黨紀黨規的法制化程度不高，對照“法治的十大規誡”輯訛輥，目前反腐倡廉法規制度建設較為突出的問題包括：有的制度可操作性不強（對應“法律明確”），有的在執行中搞變通（對應“法律高于政府”），有的存在紀律松弛的現象（對應“司法權威”），等等。在行為規則規范層面研究廉政文化，就是要從實際出發，比照法治文化和制度文化，形成對反腐倡廉法規制度建設的整體性觀念，并統一相關規則規范的內在邏輯。一是堅持以國家法律為基礎，加快國家反腐敗立法，建立適用于全體社會成員的價值規范，對廉潔價值理念予以法律形式的確認，同時用法律統籌黨內黨外的反腐敗機構、手段和政策，確保在懲治腐敗犯罪上形成連貫的、一致的模式。二是加快黨法的法制化進程，一方面健全反腐倡廉法規制度體系，特別是要完善黨內紀律檢查的審查審批程序，保障黨員合法權利；另一方面確立更加系統的黨員廉潔從政、從業的行為規范體系。需要強調的是，黨法的內在道德標準應比法律所規定的標準更加嚴格。三是強化法制保障，在尚未建立違憲審查制度的條件下，應對黨紀條規、行政法規、黨政決議等具有“準法律”效力的規則規范，探索開展廉潔性審查，建立普遍的法律顧問制度。輰訛輥總的來講，廉政文化建設所推動形成的規則規范體系要統一于法治這個大前提，并突出表現為廉潔從政、廉潔從業的價值規范和行為規范。

（四）在日常實踐和行為習慣層面，廉政文化應反映到全體社會成員的活動及結果

法治文化研究認為，面對中國傳統文化中“權力至上”的政治文化和法律文化傳統，中國特色社會主義法治文化的形成是一個長期的、艱難曲折的社會改造工程。廉政文化建設在人們的日常實踐和行為習慣方面，也同樣會遇到來自文化傳統和風俗習慣因素的阻礙，包括有權不用過期作廢、拉關系好辦事等固有的社會生活觀念，特別是特權思想、特權現象的存在，使得廉政文化建設任務更加艱巨而帶有長期性。文化寓于生活，貴在積累。我們常說的廉政文化建設，就是要通過開展廉政文化創建活動，培育和傳播廉潔價值理念，在日積月累中最終積淀為人們的傳統和風俗習慣，在全社會形成廉榮貪恥的社會氛圍。文化反映到人的活動并擴大至群體特征時就表現為各式各樣的作風，作風既是一種狀態也是結果。鑒于廉政文化研究的對象包括了黨員為主的國家工作人員和其他社會成員，那么廉政文化對應的作風也就應該包括黨風政風和社風民風。從兩者相互間的關系來看，黨風政風是社風民風的導引，社風民風又對黨風政風產生潛移默化的影響。在我國的文化傳統中，執政者在社會關系中一直都處在主導地位，他們的一言一行往往對民間活動起著顯著的引導作用。同時我們也要看到，從政者個人乃至群體畢竟是社會成員的組成部分，從這個角度來看，社會反而是土壤，社風民風中的拜金主義、享樂主義等價值取向，都時時刻刻影響著從政者，影響著黨風政風。所以，研究廉政文化首先要拓展視野，全面觀察社會的整體風氣，重點是黨風政風與社風民風的互動關系，堅持從社會整體的“生活樣式”來把握廉政文化積淀為人的行為習慣時的內在機理，進而找到有效推進廉政文化建設的頂層設計。其次，應系統地解構廉潔價值理念，不要就廉政說廉政，應進一步豐富其內涵和外延，使其轉化為與日常生活密切相關的行為規范，使法治精神與廉潔價值理念高度融合，并寓于社會生活的各個層面，易于接受、便于普及，日積月累轉化為人們的日常行為習慣，形成良好的、有益于身心健康的社會風尚。比如反對奢侈浪費、厲行勤儉節約，雖然是對黨政機關和黨員干部在改進作風方面的要求，但也能夠被社會公眾所理解和接受，很多人在外就餐時會自發加入“光盤行動”。類似這樣由黨內到社會、由黨風帶民風促社風的一系列自覺行動，有力地詮釋了文化“化”人的強大力量。

三、廉政文化研究及成果運用的現實障礙

目前，廉政文化研究僅僅是對人們精神生活領域當中的廉政觀念及其活動的實踐性總結，文化構成相對單一，缺乏社會整體性，很難對廉政建設和反腐敗實踐產生理論上的引領和推動作用。本文提出了在法治文化視野下的廉政文化構成，從文化所包含的人的價值觀念及相應的活動和成果角度，對當前廉政建設和反腐敗作了初步分析，希望以此進一步定位廉政文化在法治國家和社會當中的應然狀態，以文化的廣義視角為完善反腐倡廉建設的頂層設計和制度安排提供整體的、全面的、歷史的參考。在這個過程中，不僅需要克服許多學術研究的理論難題，在實踐方面，這樣的廉政文化研究及成果運用大體上還會遇到三個方面的障礙。一是思想認識上的障礙。最直接的問題是，廉政文化作為一個概念，最初開始于反腐倡廉宣傳教育的實踐，經過多年來的習慣養成，人們已經把它看做是單純精神生活領域的概念，形成了狹義的廉政文化觀?，F在倡導以廣義的文化觀審視廉政文化，需要一個觀念轉化的過程。同時，廉政文化研究給出的是對反腐倡廉整體的認識，很多內容處于從長計議的防治領域。由于反腐敗形勢的嚴峻復雜，當前我國反腐敗的指導思想是“以治標為主，為治本贏得時間和空間”，這是一種務實的戰略調整和戰術選擇，從實踐來看，落實八項規定、嚴查腐敗分子也確實取得了顯著的成效。但從長遠看，在國家治理層面通盤考慮，從源頭上防治腐敗則是根除滋生腐敗土壤和條件的必然選擇，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的不少內容就已經體現了這個思想，還需要在實踐中落實好。二是反腐敗部門化的障礙。廉政文化研究的是一個社會整體性的“生活樣式”，涉及主體、客體和活動、制度，幾乎覆蓋了國家和社會的方方面面，運用廉政文化研究成果來反腐敗，必定是一個綜合施治的過程，而且這個過程應融合于法治建設的全過程。我國的反腐敗是以中國共產黨領導下的黨風廉政建設和反腐敗工作為主要內容，各級黨的紀律檢查委員會和司法機關中的反貪、反瀆職部門承擔著主要工作任務。長期實踐下來，反腐敗呈現出了嚴重的部門化現象，特別是在黨內，不少人把反腐敗看做是紀委一家的事。對于紀委來說，懲治腐敗固然責無旁貸，但是防治腐敗卻需要所有黨政部門齊心出力。中共中央在《全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，在黨風廉政建設方面，黨委負主體責任、紀委負監督責任，就是在糾正這個偏差。此外，由于廉政文化的構成涵蓋了國家或社會活動的方方面面，因此，全面推進廉政文化建設，不僅要全面動員黨內的力量，還要通過健全法律和落實《建立健全懲治和預防腐敗體系綱要》這個反腐敗國家戰略，使其成為一項社會整體的改革過程。三是法治的工具性價值障礙。法治與法制之爭在學術界已經不再是個問題，但在實踐中全面推進法治建設依然步履緩慢。時至今日，不少地方和部門依然把法制教育當成樹立法治理念的全部，把法制文化作為法治文化創建活動的唯一形式，等等。事實上，在國家治理層面的法治建設，也主要集中在司法體制改革之中，法治思想、價值、制度還沒有很好地落實到國家治理、社會管理以及市場經濟體制改革的實踐中。本文對廉政文化的研究是在法治文化研究的基礎上進行的，它所產生出來的觀點和建議能否付之于行動，很大程度上依賴于我國社會的法治程度。同時，黨和國家領導機關以及社會公眾對法治的認知和參與水平，對于廣義廉政文化的落地生根將起著決定性作用。

作者:葛利娜 單位:中國政法大學人文學院