新中國科技創新實效分析

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1新中國科技創新政策的文本分析

簡單說來，所謂科技創新政策，即政府為促進科技創新而采取的各種直接與間接的措施。就新中國科技發展而言，在及至1996年前的一個相當長的時期里，實際上并未制定出獨立的科技創新政策，在某種程度上一直是對以往科技政策與實踐的延續，通過加強對科技政策、產業政策和經濟政策等的協調來促進科技創新活動的。具體是:

(1)科技創新發展目標:從常規變化模式到范式轉換—平衡模式。新中國成立以來，我國科技發展政策的一個突出表現，就是其創新發展目標模式上的變化。依據托馬斯•庫恩的科學進步模式理論，政策變化大致有兩種基本模式:一是常規變化模式，即政策在保持基本方向或目標的前提下發展演化，或新舊政策之間保持較大程度上的連續性;二是范式轉換—平衡模式，即政策連續過程出現中斷或飛躍，新政策取代舊政策［1］。從政策文本上來看，以1996年為分界線，我國科技創新發展目標變化正好經歷了這樣兩種模式。

1)1949年至1995年的常規變化模式:引進創新。在這一科技的歷史發展時期，因為我國的國情決定了我國科技發展政策必須是在學習外國的基礎上進行趕超和創新，所以是時我國的科技創新發展目標雖幾經變化，但總體而言，還都是在保持基本方向不變前提下的發展變化。具體提法主要經歷了以下幾次轉換:新中國成立初期，在科技基礎薄弱、科技發展任務緊迫的情況下，采借發達國家的先進技術成為解決我國科技現代化發展中矛盾的最佳選擇。1950年6月14日，政務院文化教育委員會在其《關于中國科學院基本任務的指示》中確立的科學研究方向之一是:“根據近代科學研究發展的趨勢，吸收國際進步科學的經驗，從事有計劃的理論研究和應用研究，以期趕上國際學術水平”。可以說，這既是新中國在成立初期對科學發展的最初部署和政策探索，也是其對科技創新發展之路的最初把握。1958年初至1960年末，在“全面躍進”的口號下，我國科技事業也被帶入了“”的快車道，形成了世界上絕無僅有的大規模的“群眾性科技網絡”。1958年5月，劉少奇在黨的八大二次會議工作報告中，要求“在盡可能地采用世界上最新的技術成就的同時，在全國的城市和農村廣泛開展改良工具和革新技術的群眾運動”。是時，黨和政府為多快好省地發展我國的科技事業，在引進創新的科技發展道路上采取了不切實際的超常躍進政策。1961年至1966年，科技領域根據中央“調整、鞏固、充實、提高”的方針，制定并實施了《科研工作十四條》及若干政策條例，對科技界“左”的思想進行了有力的糾正，科技政策由此逐步走上了符合我國國情的軌道。在糾“左”的同時，同志對科技發展中的引進創新問題作了進一步的闡述，明確指出:“我們不能走世界各國技術發展的老路，跟在別人后面一步一步地爬行。我們必須打破常規，盡量采用先進技術，在一個不太長的歷史時期內，把我國建設成為一個社會主義的現代化的強國?！保?］這在一定程度上為我國科技發展中的引進創新指明了正確的方向?！啊北l至黨的十一屆三中全會召開前，科技領域的趕超政策一度排斥了此前學習外國的正確做法，將學習外國科技錯誤斥之為“洋奴哲學”、“爬行主義”。此間，這種科技排外政策雖得到了一定程度的糾正，但“左”的科技政策事實上成了“”中黨的科技政策的主流，最終使得我國科技政策中的引進創新發生了重大的扭曲。也正由于此，我國科技發展基本被隔離于世界科技發展的潮流之外，趕超政策演變成了空洞的政治口號。黨的十一屆三中全會后，我國的科技政策重新回到了正確的軌道。1981年4月16日，中共中央、國務院在其轉發的《關于我國科學技術發展方針的匯報提綱》中，強調“在今后一個時期里，重點應當放在學習、消化、吸收國外先進的、對我國適用的技術成果上”;與之同時，又指出“學習外國同自己的研究和創新必須結合起來，否則就談不上真正的消化吸收?！笨梢哉f，這是自新中國成立以來，黨和政府第一次比較系統和比較完整地闡明科技引進和科技創新的關系。

2)1996年至今的范式轉換—平衡模式:從引進創新到自主創新。1996年至2005年為范式轉換階段，積極探索科技自主創新。1996年3月，國家經貿委和國家科委分別著手實施技術創新工程，加速形成有利于自主創新的技術進步機制。1998年6月9日，國務院通過了中國科學院關于開展知識創新工程試點工作的匯報提綱，決定由中國科學院先行啟動《知識創新工程》，作為國家創新體系的試點。1999年8月20日，中共中央和國務院又頒布實施了《關于加強技術創新發展高科技實現產業化的決定》，要求把自主研究開發與引進、消化吸收國外先進技術相結合，防止低水平重復，實現在較高水平上的技術跨越，形成更多的自主知識產權，增強持續創新的能力。2006年至今，為范式平衡階段，形成了較為穩定的鼓勵自主創新的機制。2006年1月9日，同志在全國科學技術大會上的講話中指出:“黨中央、國務院作出的建設創新型國家的決策，是事關社會主義現代化建設全局的重大戰略決策。建設創新型國家，核心就是把增強自主創新能力作為發展科學技術的戰略基點，走出中國特色自主創新道路，推動科學技術的跨越式發展”。為此，2006年2月9日，國務院在其的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》(簡稱《綱要》)中，確定了“自主創新，重點跨越，支撐發展，引領未來”的科技工作指導方針，把提高自主創新能力擺在了全部科技工作的突出位置。此后，為切實貫徹《綱要》的目標，國家又先后出臺了一系列配套政策措施，強化知識產權戰略和技術標準目標，激勵企業走出一條技術引進消化吸收再創新的自主創新之路。

(2)科技創新發展方式:內涵式發展為主，形成科技創新的整體合力。從科技政策文本上來看，新中國成立以來，我國科技創新一直主張走內涵式發展的道路，注重發揮企業、國家科研機構和大學在科技創新中的核心作用，通過激發全社會的創新活力，進而形成我國科技創新的整體合力。1956年，同志在代表黨中央所做的《關于知識分子問題的報告》中，提出了我國趕超世界先進科學水平的主要途徑，具體包括:派人去蘇聯學習，聘請蘇聯專家，向外國專家學習;集中最優秀的科學力量和大學畢業生到科研方面;把科學院作為“火車頭”，同時加強高校的科研力量;政府各部門加強科研工作;重視應用;等等。這些具體的科技政策體現了建國之初黨對科技創新內涵式發展的戰略追求。在“”的高潮中，黨對科技發展貫徹兩條腿走路的方針，提倡專家和群眾相結合、土洋結合，用群眾運動的方式大搞技術革新和技術革命。及至1964年，又提出科技發展必須做到三方面的結合，即“學習外國必須同獨創精神相結合。采取新技術必須同群眾性的技術革新和技術革命運動相結合。必須實行科學研究、教學同生產相結合”［3］，力圖通過開展轟轟烈烈的群眾性革命運動來實現對世界先進技術的趕超。“”時期，在極“左”思潮的支配下，宣揚開門搞科研，堅持科研要以工人、農民為主體，實行兩個“三結合”，即工農群眾、革命領導干部和科學技術人員三結合，科研、生產和使用三結合。黨的十一屆三中全會后，迎來了我國改革開放和現代化建設歷史的新時期。1980年，鄧小平同志在聽取國家科委的工作匯報時，明確提出必須把經濟、社會發展計劃和科技發展計劃結合起來，克服它們之間相互脫節的毛?。?］。在這一講話精神指導下，國家將全國科技工作部署為直接為振興國民經濟服務、跟蹤和發展高新技術及其產業和加強基礎研究與應用基礎研究三個層次。1995年5月，中共中央、國務院在其的《關于加速科學技術進步的決定》中提出我國科技工作的基本方針是:“堅持科學技術是第一生產力的思想，經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟發展，努力攀登科學技術高峰?！边@一方針深化了我國科技創新內涵式發展的理論。及至新的世紀，同志在2006年全國科學技術大會上的講話中又指出:“要繼續推進科技體制改革，充分發揮政府的主導作用，充分發揮市場在科技資源配置中的基礎性作用，充分發揮企業在技術創新中的主體作用，充分發揮國家科研機構的骨干和引領作用，充分發揮大學的基礎和生力軍作用，進一步形成科技創新的整體合力，為建設創新型國家提供良好的制度保障。”這是新中國成立以來黨和政府第一次對我國科技創新內涵式發展進行的系統闡述。

2新中國科技創新政策的實施效果評析

科技創新是一個國家科技事業發展的關鍵，是保持一個國家科技興旺發達的不竭動力源泉。在我國科技創新政策的制定、貫徹和落實過程中，只有兼顧好科技創新發展的速度、質量和效益三者之間的平衡，處理好科技發展與經濟建設之間的關系，才能走出一條符合中國實際的科技創新發展之路;否則，我國科技創新發展之路就會出現曲折。這已為新中國科技創新政策實施的歷史所應證。科技政策的作用通常是通過價值導向、相關政策滲透或直接的政策指向來實現的。新中國在計劃經濟時代，科技領域貫徹了“集中力量辦大事”的戰略方針，旨在通過高度集中的國家計劃實施科技的“趕超”戰略，即在一個較短的時間內趕上乃至超過發達國家的先進科技水平。對于這一包含科技創新內容的科技政策的得失，用辯證法一分為二的觀點來看或許是比較恰當的。客觀講，基于當時的國際環境和中國的科技現實狀況，這樣一個科技“趕超”戰略的形成和實施，有其歷史的必然性和合理性。因為在科技資源少、國力有限和國際封鎖的特定歷史條件下，優先發展國防工業、重工業及尖端技術的科技發展戰略，使我國在很短的時間內便取得了許多令人矚目的重大成就，從而為此后我國的科技創新奠定了基礎。以“一五”期間為例，在蘇聯援建我國156項重點工程的同時，我國還從蘇聯和東歐社會主義國家引進了5000多項科學技術成就，并積極與蘇聯科研技術部門合作，共同進行了122項重大科學技術研究。至此，我國一系列新興技術從無到有地發展起來，極大地縮短了與世界科技先進水平的差距，開始走上現代化的道路。在國內局勢發生變化尤其是中蘇關系惡化后，作為一種回應，我國在科技引進創新的發展道路上開始提倡“自力更生”的科技發展戰略，并由此取得了一系列重大的科學研究成果和技術發明，如“兩彈”的研制、衛星上天、人工合成牛胰島素結晶、陸相成油理論等?！皟蓮椧恍恰钡难兄瞥晒?，不僅提高了我國的國際地位，而且以局部領域的優勢帶動了我國高技術產業的建立和發展。

但毋庸諱言，就總體而言，因是時我國科技發展的主要目標是“集中力量辦大事”，其最終的科技創新績效是差強人意的。這集中反映在造成了科技與經濟的嚴重脫節，出現了發展中的“兩張皮”的現象，極大地束縛了科學技術作為“第一生產力”的發揮［5］。是時，由于黨和政府的科技創新政策還比較模糊，且多屬微觀的管理，沒有一套具體而又完整系統的科技創新政策，政策執行過程中存在著明顯的偏差，以致我國科技創新的成果不僅比較零散，而且創造性的研究工作也比較少，尤其是十年的發生，背離了科學精神，使我國與世界科技水平的差距進一步拉大，科技人才出現了斷層，中國科技事業的發展遭到嚴重的挫折。1978年，全國科學大會的召開，標志著中國科學技術事業進入了一個嶄新的歷史發展時期。我國政府通過深化經濟體制、科技體制和教育體制的配套改革推進國家創新體系建設，倡導自主研究開發與引進、消化吸收國外先進技術相結合，形成了一批擁有自主知識產權、具有競爭優勢的高新技術企業。《八年科學計劃》實施的結果是，1980年至1985年，重大科研成果有37722項，平均每年6287項，其中有些已接近或達到世界先進水平，甚至有些還處于領先地位?！?63”計劃的實施，則把我國推到了世界高科技競爭的起跑線上。據有關資料顯示，該計劃實施“10年來，在前5個領域共取得研究成果1200多項，其中540多項達到國際水平，567項獲國家或部委級獎勵，獲獎率是45．6%，獲國內外專利244項。對36項關鍵技術的評估分析，60%已進入或接近國際先進水平，11%達到或保持了國際領先水平，縮小了同國外先進水平的差距”［6］，即取得了一大批具有世界水平的創新成果，突破并掌握了一批關鍵技術，極大地推動了我國高技術及其產業的發展。1998年洛桑國際管理開發研究院公布的《國際競爭力報告》顯示，中國科技競爭力已從1997年的第20位上升到第13位。據中國科學技術信息研究所2011年12月2日在北京的中國科技論文統計結果顯示:2001年至2011年(截至2011年11月1日)我國科技人員共83.63萬篇，排在世界第2位，比2010年統計時上升2位;論文共被引用519.14萬次，排在世界第7位，比2010年統計時上升1位;2010年，中國在頂尖學術期刊上發表的論文數量大幅上升到5203篇，排在世界第2位。

在推動科技創新的同時，20世紀80年代以來，促進我國高新技術產業化的“火炬計劃”的實施也成效顯著。在1995—2006年間，中國高技術產業增加值占GDP的比重從1.78%增加到4.77%，而占制造業增加值的比重則從6.2%增加到13.9%，增加幅度都超過了1倍，年平均增長率都接近于20%，高新技術產業已經成為我國國民經濟發展的重要支柱產業。這些數據從一個側面反映出，經過多年的市場化改革，科技與經濟的結合變得更加緊密，科技創新已經成為推動我國經濟高速增長的重要源泉。但與之同時，我們也應看到，我國這一時期的科技創新政策在具體實施中也暴露出了一些不足之處。以《八年科學計劃》為例，因其規劃指標過高，研究項目設置側重于在科技前沿做出有國際水平的獨創成就，對學習、消化吸收國外業已成熟的技術重視不夠。為更加切合實際，我國政府在1982年不得不作出必要的調整，確定在第六個五年計劃期間完成38項重點攻關項目。引進技術進行消化吸收創新是技術進步的一個捷徑，但我國長期以來重引進、輕消化吸收再創新，關鍵技術自給率低，以技術創新為核心競爭力的企業還比較少。根據2004年國家統計局的統計數據顯示，我國用于引進技術的資金和對引進技術進行消化吸收再創新的資金投入比例只有1∶0.07。我國這點用于消化吸收的費用，只能用來解釋圖紙以及對引進技術的效果做點驗證，保證引進的設備可以使用，不可能做到吃透、消化，更不可能創新，以致陷入了引進、落后、再引進、再落后的惡性循環，長期以來形不成有自主產權的技術和產品，自然也就缺乏核心競爭力。有研究報告認為，2004年中國科技創新能力在世界49個主要國家(占世界GDP總額的92%)中位居第28位，處于中等水平［7］。改革開放以來，我國的專利申請量和授予量雖已大幅度增加，但卻是以實用新型和外觀設計為主，對技術發展具有核心作用的發明專利明顯不足。我國的科技論文數量雖不斷攀升，已經位居世界前列，但引用率低。在1995年至2004年間，我國科學論文被引頻次排在世界第14位，篇均被引頻次也低于世界平均水平。從研發強度來看，雖然經過多年的市場化改革，科技與經濟的結合變得更加緊密，科技已成為推動我國經濟高速增長的重要源泉，但投資不足的問題仍很嚴重。2006年，中國的研發強度，即R＆D經費支出占GDP的比重只有1.62%，與《綱要》中設定的2.5%的目標還有相當大的差距。據國家統計局的資料顯示，在我國的大中型企業里，2003年技術開發投入只占銷售比例的0.75%，2/3的企業沒有自己的科研開發機構，3/4的企業沒有科研開發活動。

3新中國科技創新政策推進的路徑選擇

科技創新是一項具有長期性、復雜性和艱巨性的系統工程。新中國成立以來，我國科技創新的發展緊緊依托科技創新政策而不斷向前推進。通過上述對新中國成立以來科技創新政策的文本與實施效果的分析，可以看出我國科技的創新能力與經濟發展水平仍然極不相稱，科技創新成為我國經濟發展的瓶頸已成為不爭的事實。作為一個發展中國家，中國的科技資源相對來說還是比較稀缺的，而為了實現經濟趕超的目標，建設一個高效的科技創新體系就顯得非常重要。當前，我國科技創新的發展不僅對科技創新政策內容(科技創新政策客體)，而且對科技創新政策主體和科技創新決策過程都有著深切的創新訴求。一是從科技創新政策主體角度來看，應改變計劃經濟體制下形成的單向度的中央政府選擇模式，實現科技創新政策活動主體的多元化。在計劃經濟體制下，中央政府機構掌握和支配著所有科技創新資源和要素，各微觀主體嚴格隸屬于各級政府和主管部門，并因缺乏對各種科技創新資源和要素的支配權失去了創新的自由度，最終釀成、延展成所謂科技創新的行政極權模式。在這種科技創新行政極權的政策選擇模式中，科技的價值理性與工具理性產生了嚴重的裂變，認為科技創新行政極權的政策選擇高于科技創新的自身邏輯性，即以行政計劃取代科技創新的內在邏輯與發展規律，否認科技研究者的自主性和自由性，國家要素成為科技發展的剛性，科技研究喪失殆盡了其應有的發展彈性。這種單向度的中央政府選擇模式的深層究因，主要在于其受制于計劃經濟的束縛，并認為市場處于完全失靈狀態。在這種科技創新政策單向度的中央政府選擇模式下，其利益博弈的結果是，中央政府作為宏觀管理者，在保證科技發展滿足國家建設和社會發展的需要、考慮我國科學技術力量的現狀及其可能的發展速度的同時，力圖實現科技事業質量、結構和效益的協同發展。至于作為科技事業發展相關利益者的地方政府和企業、科研機構和高等院校，由于缺乏影響科技創新政策制定的途徑，只能在政策執行過程中、在自身權力范圍內確保自我利益的最大化，最終自然導致相對較差的科技創新績效。

1978年黨的十一屆三中全會以來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善以及利益多元化格局的形成和發展，客觀上要求科技體制也相應進行改革。隨著我國科技體制改革由1978年以來的試點和自發探索過渡到政府推動下的全面展開，政府管理科技的權力在不斷進行解構和重組，“自下而上”的科技創新政策要求日益增多，科技創新政策活動的主體也由此走向多元化。因此，今后我國科技創新政策推進的路徑之一，就是改變單向度的中央政府選擇模式，實現科技創新政策活動主體的多元化。通過分權改革、下放權利，使得各級政府和企業、科研機構和高等院校等與科技創新利益相關者都能通過多種途徑直接或間接地參與科技創新政策的制定、執行、評估和監控，只有這樣才能使不同權力主體之間的權力博弈趨向平衡，最終實現科技創新政策的有效性。二是從科技創新政策客體角度來看，應從注重單項科技創新轉變為更加強調各種技術的集成創新，突出以提高自主創新能力的科技創新發展模式。當今世界科技發展呈現出的態勢是:你不上，別人就上了。正因如此，世界各主要國家幾乎都把促進科技創新作為國家科技發展的基本戰略，中國科技發展同樣也面臨著自主創新方面的巨大壓力。歸結起來，我國科技自主創新可分為三個層面或三種類型:以獲取科學發現和技術發明為訴求的原始創新;將多種相關技術有機融合，形成新產品、新產業的集成創新;引進消化吸收再創新［8］。新中國成立以來，在一個相當長的歷史發展時期，我國包含科技創新內容在內的科技發展規劃比較注重單項技術創新，而忽視集成技術創新，特別是無形的綜合型集成技術創新。這雖是科技創新的必經階段，但單項技術的研究創新由于缺乏優化組合與集成，事實上很難形成有市場競爭力的產品或產業，往往成果鑒定驗收后就被束之高閣。這是因為技術本身固有的承接特性和關聯特性，使得單項技術的研究創新難以形成力量，如果通過整合形成一個核心能力，則會產生更大的效果。在激烈的國際競爭中，真正的核心技術是市場換不來、花錢買不到的，要提高中國科技的國際競爭力，科技創新能力是決定性因素。我國要實現從科技大國向科技強國的重大轉變，提高科技自主創新能力也是必然的選擇。至于是以原始創新、集成創新還是以引進消化吸收再創新作為工作重點，要根據國家、區域、行業或企業的具體科技生態環境而定，不能一刀切，即必須堅持從實際出發，注重發揮比較優勢，走出一條具有中國特色的產學研相結合的科技自主創新之路。三是從科技創新政策的決策過程來看，應去除經驗決策的主觀隨意性，切實加強科技宏觀管理的統籌協調，進一步提高科技創新政策的科學化水平。

從前面的分析我們可以看出，我國科技創新政策的決策過程帶有很強的經驗決策的痕跡。新中國成立之初，在學習蘇聯先進技術的過程中，有過于依賴蘇聯和排斥西方科學的傾向;在具體實踐中，我們因照搬蘇聯科學的體制甚至蘇聯的科學思想，不僅帶來不能選擇其他國家的更有利于中國發展的技術，造成引進的技術來源相對單一，而且在相當程度上忽視了提高自主開發創新和自力更生的能力，這為后來中國科技發展出現曲折埋下了隱患。雖然從深層次看，這是由于受到當時冷戰國際大環境的影響，只有蘇聯和東歐社會主義國家愿意對華提供科學技術幫助，“一邊倒”實際反映出的是我國政府一種不得已的無奈選擇，但這一政策的出臺明顯受到了意識形態價值評判的驅動，存在著“以美劃線”的偏差，對加強與資本主義國家科技交流與合作的必要性認識不足，對西方資本主義國家的先進技術抱著的態度。如此，這樣的決策過程就難免顯得主觀隨意性有余而科學性不足。另外，我國科技創新政策應是一個統一的整體，新的科技創新政策與舊的科技創新政策之間應是既相互聯系又相互補充的關系。然而，我國在目前科技創新政策的決策過程中，對這種政策間的關聯性還認識不足，如:一方面，在建設創新型國家政策中，大力鼓勵企業成為科技創新的主體;另一方面，國家又缺乏鼓勵企業增加技術開發投入的有效政策，中小企業的創新活動尤其難以得到金融支持。這一政策內容的不協調在建設創新型國家政策的決策過程中并未引起應有的重視，甚至在政策實施多年后，由此而引出企業科技創新發展實踐中各種矛盾和問題時，仍沒有引起足夠的重視。從本質上說，科技創新政策是黨和政府為促進我國科技事業的發展，對科技創新進行宏觀管理的工具和手段?！伴L期以來，由于傳統體制的影響，我國科技資源配置上的部門分割、行業分割和條塊分割，缺乏圍繞國家目標形成分工合作的科技創新機制，創新活動實現國家層次上的統籌協調比較困難，造成了資源浪費和低水平重復?！保?］要跳出這種怪圈，就得改變科技創新政策的決策方式，進一步完善科技咨詢和決策機制，推進科技管理與決策的科學化、民主化。綜上所述，針對我國科技創新政策發展所面臨的國內外科技生態環境，國際化、市場化和現代化將是大勢所趨，我國的科技創新政策只有不斷創新，才能有效應對這些趨勢所帶來的機遇和挑戰。

作者：朱正奎工作單位：江蘇理工學院