科技創新券政策實施思考

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1科技創新券的類型和特點

1.1科技創新券類型科技創新券按照不同分類標準，可以分為可流通券和不可流通券、電子券和紙質券、單一券和聯合券、基礎券和擴展券、普通券和專項券、科技券和獎補券、A券和B券等類型[1-2,7]。（1）按流通性劃分，科技創新券可分為可流通券和不可流通券?？闪魍ㄈ谄髽I持券消費后，由企業持有變為由收券機構持有，然后由收券機構向政府部門兌現；不可流通券在企業持券消費后，仍然由企業持有，并由企業向政府部門兌現。北京市、浙江省、深圳市、武漢市、貴州省等地采用可流通券，江蘇省、上海市、天津市等地采用不可流通券。（2）按科技創新券的形式劃分，可分為電子券和紙質券。北京市、天津市、上海市、甘肅省、浙江省、深圳市、連云港市和蘇州市等地區采用電子券；宿遷市、武漢市、馬鞍山市等地采用紙質券。浙江省長興縣先采用紙質券，后改為電子券。（3）按使用科技創新券企業的數量劃分，可分為單一券和聯合券，也稱為基礎券和擴展券。單一券解決單個企業的個性問題，聯合券解決多個企業的共性問題。愛爾蘭、荷蘭采用此分類。（4）按科技創新券支持的技術領域劃分，可分為普通券和專項券。普通券面向所有技術領域，專項券面向特定技術領域。瑞士采用此分類。（5）按科技創新券購買的內容劃分，可分為科技券和獎補券?？萍既糜谫徺I科技服務，獎補券用于購買技術改造、節能減排等硬件設備。江蘇省宿遷市、浙江省長興縣采用這種分類。（6）按科技創新券資金的來源劃分，可分為A券和B券?？萍紕撔氯Y金在市縣兩級財政科技經費中列支，市級財政資金為A券，縣區級財政資金為B券，A券和B券按一定比例配套，A券由市級財政資金兌現，B券由企業所在縣級財政兌現。河南省焦作市采用此分類。（7）按地方創新能力和經濟實力水平劃分，科技創新券的實施地分為“創新高地型”和“創新洼地型”兩大類[8]?！皠撔赂叩匦汀笔侵父咝录夹g企業集聚區，該地區企業密集度較高，自身有龐大的科技服務業市場需求，企業愿意主動使用園區外部的創新資源；“創新洼地型”是指創新水平欠發達的地區，該地區中小微企業的分布較少，企業雖然有一定的創新研發意愿，但是經濟實力弱和缺乏創新資源的支撐，需要調動轄區內外創新資源的支持。1.2科技創新卷特點科技創新券作為一種新興的政府創新政策工具，具有其顯著特點，主要體現在以下幾個方面。（1）普惠性和低門檻。這是科技創新券最突出的特點。一般的科技計劃項目對于支持的對象有較高要求，普遍偏好“大院、大所、大校、大企”[2]，中小微企業基本不太可能獲得項目支持。而科技創新券支持對象是中小企業，占企業總數的99%，量大面廣，具有很強的普惠性?？萍紕撔氯瘜ι觐I使用科技創新券的中小微企業和創新創業團隊門檻非常低，只要該創新主體從事科技創新活動，就可以申領使用科技創新券，特別是初創企業，其基礎條件薄弱，資金缺乏，這些企業可以通過科技創新券直接獲得政府科技創新支持。（2）以用戶需求為導向?？萍紕撔氯咴趧撔禄顒拥难邪l階段就引入最終用戶，把中小企業用戶需求作為創新項目的來源，產品研發、生產、經營一體化過程中始終圍繞用戶需求進行，目標非常明確，這種模式相對于傳統科技投入有較多優勢，不存在成果轉化問題。傳統科技投入模式是先研發產品，再進行產品產業化或成果轉化，過程中沒有用戶參與，導致很多成果由于不是用戶需求而無法實現轉化。（3）需要企業配套資金。科技創新券一般要求企業在用券同時提供一定比例的創新資金配套[9]，科技創新券是政府用少量的資金發揮牽引、撬動作用，讓企業配套較多的資金，實現政府資金引導支持企業技術創新活動和成果轉化，這也是發揮市場對資源配置的作用，促使企業合理高效使用科技創新券，也加大了企業對科技創新的投入力度。（4）任務是購買服務?？萍紕撔氯恼呷蝿帐琴徺I創新服務[2]，包括為技術研發創新、技術改造、檢驗檢測、知識產權、儀器設施共享等提供服務，或者針對企業在實際應用中遇到的困難提出解決方案等，這些服務都是企業在發展過程中原本就需要做的，不會給企業增加額外的負擔。而在一般的科技計劃項目中，企業需要提供研發產品或科研成果。因此，相對來說，科技創新券申領基本沒有難度，非常適合于初創期的小微企業。（5）申請及兌現手續便捷?？萍紕撔氯暾埑绦蚝唵危褐行∑髽I只要能夠系統提出一個創新方面研究問題，就可到指定網站申請科技創新券，或通過電子郵件方式上報管理部門審核；兌現手續簡便：在兌換科技創新券時，只需帶科技創新券和相關材料即可，不需要太復雜的財政、科研審核過程；科技創新券審批簡單：管理機構考慮到中小企業的利益和最大化發揮科技創新券效能，會盡量減少限制科技創新券使用的條件，審批手續會相對便捷。

2科技創新券政策的實施成效

科技創新券政策是政府財政資金使用模式的創新，該政策雖然實施時間還不是很長，但效果較好。目前，科技創新券在國內的使用已經非常普遍，在提高政府財政資金使用效率、激活科技服務市場、增強科研機構市場服務積極性、優化科技資源配置等方面發揮了重要作用。2.1提高了政府財政資金使用效率對于科技創新券支持的研究項目，其需求都來自于企業，都是企業在創新創業過程中急需的研發及咨詢、規劃及評估、測試和認證等方面內容；項目實施的結果，都能夠幫助企業提高技術性能和產品附加值。這種研發，以中小企業用戶需求為導向，直接發生應用在企業生產中，不會產生閑置的科研成果，更不可能存在成果產業化方面問題，從根本上消除了科技成果轉化問題，也就可以最大限度地發揮政府投入資金的使用效率。科技創新券的投入和使用方式確定了這筆資金必須?？顚Ｓ茫荒苜徺I創新服務，從而避免了公共科技投入經費的流失；科技創新券都有使用期限，在規定時間內如未使用，就會自動作廢，不會對公共科技投入經費造成任何浪費；科技創新券都要求企業提供較高比例配套資金投入，引導擴大了社會投資，增加了企業和高校、科研院所的創新收益，成倍放大了公共科技投入的效能。2.2激活了科技服務市場一方面，從科技服務使用方來說，廣大的中小微企業得知科技創新券可以為購買科技服務補貼費用，購買科技服務的意向明顯上升。根據上海市實施科技創新券的統計，幾乎所有持券企業都會追加研發投入，最高可達科技科技創新券面值的10倍[10]。江蘇省南京市2014年為本市152家科技型中小微企業兌現了科技創新券，兌付資金4840萬元，撬動了企業各類科技投入近5.6億元?？萍紕撔氯糯罅苏囊龑ё饔?，激發了企業潛在創新消費。另一方面，科技服務提供方的科研機構也表示，政府“以券考核”的政策，在一定程度上將倒逼科技部門推進社會化、市場化的改革，甚至可能興起一大批新興科研服務機構，而這恰恰是創業生態中不可缺少的角色?？萍紕撔氯氖褂米尶萍挤展┬璺街g形成良性互動，激活了科技服務市場。2.3增強了科研機構為中小企業服務的積極性科技創新券的服務提供方主要是高等學校、科研院所等科研機構，通過科技創新券政策，政府為中小企業降低了創新投入成本，為科研機構增加了技術服務收益?？蒲袡C構需要通過競爭中小企業掌握的科技創新券來獲得科技資源，這就要求其提供的服務必須能夠滿足企業的科技創新需求，保障其服務的針對性。科研機構憑借科技創新券獲得政府科技資源，有信用保障，避免了后顧之憂和不必要的合作糾紛，而政府部門往往采取相應的激勵措施，對于科技創新券回收金額大、服務客戶多、服務質量好的科研機構給予相應的表彰和獎勵，因此，科技創新券政策大大調動了科研機構服務中小企業的積極性，促進了科研機構努力提升其服務質量和水平，豐富服務種類和內容，提高了科研服務人員素質和專業服務能力。江蘇省宿遷市的很多企業與南京大學、中國科學院生物研究所等科研機構建立“產學研”合作關系，取得了顯著成效?？蒲袡C構通過與企業的合作，讓研究成果得以轉化為現實的生產力，也產生了投入科研的新動力，這是一個互惠互利的過程。2.4優化了科技資源配置目前，科技資源配置存在“碎片化”問題，限制了中小企業技術創新活動和成果轉化。企業研發需要科研儀器設備檢測，但大多數中小企業買不起高端精密儀器，而高等學校、科研院所的儀器設備普遍存在重復購置、使用率較低等問題?？萍紕撔氯氖褂茫梢员苊饪萍假Y源的浪費問題，提高高等學校、科研院所等科研機構科技資源的利用效果[11]。科技創新券是一種僅在購買科技服務時生效的代金券，使用者只能購買科技服務，從而確保了政府資金專款專用，減少了政府科技投入經費的流失。另外，在科技創新券獲得和使用中，各地都要求中小企業配套經費，即用戶自己需要承擔一定比例的費用，比如北京市對于符合補貼要求的業務合同金額在10萬元及以下的部分按照最高不超過50%的比例核定科技創新券；10萬元至50萬元的部分按照最高不超過25%的比例核定；50萬元至100萬元的部分按照最高不超過10%的比例核定；超過100萬元以上的部分，不再予以科技創新券補貼?？萍紕撔氯@樣的補貼方式可以有效地避免過度、重復使用科技資源的問題。2.5形成全社會關注企業科技創新良好氛圍科技創新券是政府與企業間的市場契約，是以市場手段配置資源，為企業科技創新注入動力。政府把本應發給企業的創新獎金變成科技創新券，企業要兌現科技創新券，就必須老老實實搞創新?？萍紕撔氯淖饔眠€在于形成了一種讓全社會關注支持中小企業創新創業的氛圍，凝心聚力，形成一種引導企業走創新發展道路的政策機制和通道，讓政府有限的財政資金投給真正想創新、要創新、敢創新的企業。科技創新券發放對象是中小企業，資金不在多和少，關鍵是能夠為企業的創新創業活動提供信心和保障，讓企業可以根據企業實際情況和市場需求自主創新，讓企業建立起堅定自信的創新動力機制。

3科技創新券政策存在的不足

科技創新券政策的實施創新了政府科技經費投入方式，加強了企業和科研機構的聯系，促進了科技創新的發展，為中小企業營造了良好的創新環境，發揮了積極的作用。但是，科技創新券政策在實際操作中還存在一些不足之處，主要體現在以下幾個方面。（1）科研機構數量與服務內容不能滿足企業需求。目前，各地在發行科技創新券時，對于使用科技創新券的科研機構范圍提出了明確要求，認定可以使用科技創新券的本地科研機構范圍較窄，服務內容也不夠豐富，一般都面向本地的高等學校、科研院所或者科技服務平臺，有的地區對科技創新券機構范圍設置得更窄，如湖北省武漢市科技創新券僅能在本市5類國家級創新載體內使用[7]，致使企業可以使用科技創新券的本地服務機構較少，提供的服務內容也較少，直接導致的后果就是企業有券無處使用，科技創新券使用效果不理想，如湖北省武漢市首次實施科技創新券政策，發放3000萬元的科技創新券，企業實際兌付55萬元，科技創新券兌現比例僅為1.83%。（2）科技創新券不能跨區使用?？萍紕撔氯褂靡话愣加械貐^限制，除了浙江省長興縣的科技創新券可以在上海市異地使用之外，其他地區都規定只有本地區的企業或者創新團隊才能申請使用，而且科技創新券也只能在本地區的科研服務機構或者科技服務平臺內使用[9]。在有的地區科研機構不能對當地的中小企業和創業團隊提供所需要的服務，使得企業不得不去外地購買服務，可是在他地申請科技創新券時又不符合政策要求，這樣就限制了企業獲取科技服務的范圍，降低了科技創新券的使用效力。（3）科技創新券兌現周期長。各地發行的科技創新券，兌現都要求在規定的時間內報銷，一般是一年兩次，有的是一年集中辦理一次兌現，由科技創新券持有者在年底或者第二年上半年持有效證明材料到有關部門申請兌付。中小企業在使用科技創新券購買科技服務時，前期投入要么是企業先自行墊付，如上海市科技創新券就是先由企業墊付；要么是由科研機構先行墊付，如北京市的科技創新券，企業只要交付科技創新券就可以獲得科研機構的服務，科研機構帶著科技創新券再到科技部門報銷[3]。這種方式使得企業或科研機構利用科技創新券投入的資金到科技部門報銷需要有一個周期，有的周期還比較長，對于初創期的中小微企業來說，本身就資金短缺，科技創新券兌現周期長，影響了企業的現金流，同時也影響了科研機構人員的積極性，制約了科技創新券實際效果的發揮。

4結語與對策建議

科技創新券提高了政府財政資金使用效率，激活了科技服務市場，優化了科技資源配置，增強了科研機構為中小企業服務積極性，初步形成全社會關注企業科技創新良好氛圍。全國各地紛紛實施該政策，主要是針對中小微企業設計的，構成主體是中小微企業、科技服務提供者和政府，他們之間的關系實質就是政產學研之間的結構關系。要進一步優化科技創新券制度，就要加強頂層設計，從機制上進一步理順各方關系，擴大科技創新券使用范圍，完善科技創新券管理模式，真正以中小微企業實際需求為導向，充分調動社會公共資源，切實發揮科技創新券對中小企業創新活動的作用。（1）加強制度頂層設計，加大科技創新券支持力度。從2013年起，科技創新券政策在我國實施，至今已在國內30多個地區開花結果。建議在總結分析各地區試點經驗的基礎上，設立科技創新券專項基金，由國家科技部或創新部門牽頭組織，從國家層面引導推進科技創新券政策實施。科技創新券制度設計是一項復雜的系統工程[9]，包括政府、企業、科研院所、高等學校等創新主體的相互協作，需要考慮資金、人才、政策、創新成果、管理等要素的交叉組合，科技創新券實施的效果與科學合理的規劃設計密切相關。我國中小企業數量龐大、行業區域各不相同，情況復雜，需要進行多樣化、個性化的設計。要結合各地實際情況，就科技創新券資金來源與構成、支持方式與規模、發放對象及要求、科技創新券形式及面額、發放與兌現等問題提出科學系統規劃，并建立有效監督機制，保障政策順利實施。同時，結合前期國內一些地方實施科技創新券的探索，建議政府部門對于不同地區實際情況采用不同措施，對于“創新高地型”，因當地企業數量較多，政府可以適當增加科技創新券投入資金，讓更多的企業有機會獲得科技創新券；對于蘇北等創新水平欠發達的“創新洼地型”企業，因這些地區的中小微企業的數量較少，企業雖然有一定的創新研發意愿，但是資金少、創新動力不足，政府部門可以加大科技創新券兌現比例，激發這部分企業創新活力。（2）擴大科技創新券使用范圍，探索開展科技創新券異地兌現。一是擴大科技創新券使用范圍。國內科技創新券使用范圍主要側重于新產品研發設計、檢測檢驗、成果轉化等科技服務，主要屬于傳統科技服務的范疇。而國外科技創新券的使用范圍較寬，幾乎涵蓋全部知識和技能領域，最典型的是新加坡。新加坡科技創新券計劃剛推出時，只包括技術創新領域，后來擴展至生產率、人力資源和財務管理等領域，名稱也從科技創新券改為創新與能力券，新加坡現行的科技創新券可以購買6大類技術領域、10大類生產領域、6大類人力資源領域、4大類財務管理領域的服務[12]。建議我國科技創新券的使用范圍要擴大，應盡可能涵蓋不同的創新活動上。包括科技研發設計、科技企業孵化、成果轉化與技術轉移、創新能力提升等方面，特別是創新能力提升服務應該拓展外延，包括科技金融、知識產權、科技咨詢、法律經濟專項等領域，讓科技創新券能發得出，用得上，真正為初創型企業科技創新服務，解決中小微企業和創新創業團隊先期研發資金不足問題。二是探索開展科技創新券跨區使用和異地報銷。借鑒學習上海市和浙江省長興縣的做法，推廣科技創新券跨區使用，明確科技創新券異地報銷相關手續，長三角地區已先行試點開展科技創新券跨區使用，待條件成熟再在全國推廣。（3）完善科技創新券管理模式，建立統一的科技創新券公共服務平臺?？萍紕撔氯卜掌脚_是科技創新券實行電子券形式的基礎，是科技創新券使用和管理的信息樞紐。建議由科技部、財政部等部門聯合成立科技創新券工作委員會，負責科技創新券政策設計、工作開展、重大問題解決等事項，并開發建設統一的科技創新券公共服務平臺，進行科技創新券網上申報和管理，實現科技創新券申報管理流程信息化，科技創新券從計劃、申請、審核、發放、評估、支付、兌現、統計、信用管理等流程均通過服務平臺實現全過程管理，所有數據和信息均做到可見、可追溯[9]。對科技創新券運營過程中非誠信行為和機構實時進行監督，提高科技創新券運營的透明度和公平性，推動企業更加方便快捷了解科技創新券政策及申報管理等各項工作，也有利于政府管理部門對科技創新券政策實施情況進行動態監測，對科技創新券政策定期開展績效評價和考核評估。（4）大力提升科研機構的服務能力，保障創新活動高質產出。科研機構作為中小企業科技服務產品的提供者和科技創新券的接收者，是科技創新券實現支持科技創新活動成效的基礎，科研機構服務能力的大幅提升，可以為科技創新券提供優質的科技服務“產品”，保障企業創新創業活動高質產出。我國科研院所、高等院校和各類科技中介服務組織數量眾多，同時也擁有豐富的科技人才隊伍，要大力提升科研機構的服務能力，建議采取有效措施激發科研機構和科研人員使用科技創新券的積極性，比如可以將科研機構和科研人員參與科技創新券的情況與其職稱評聘考核掛鉤，政府部門對于積極服務科技創新券項目的科研機構和科研人員予以表彰獎勵等。（5）加大科技創新券政策宣傳培訓力度，確?？萍紕撔氯行Ю谩＜哟罂萍紕撔氯咂占靶麄魍茝V，充分運用網絡、報刊雜志、微信、QQ等媒介，組織編寫科技創新券典型案例，開展科技創新券政策廣泛宣傳，提高科技創新券政策社會知曉度，在全社會形成一種科技創新的氛圍，促進科技創新發展。深入中小企業集聚的園區、孵化器，開展科技創新券政策宣講培訓，加大對中小微企業、創業團隊和科研機構應用科技創新券的培訓指導，增強創新主體對科技創新券政策的認識和應用能力，與此同時，進一步了解科技創新券政策在實施過程中出現的問題和難點，并提出有針對性的解決方案，讓企業能夠及時有效開展科技創新活動，加快推進企業科技創新步伐。

作者:徐琴平 單位:江蘇省生產力促進中心