我國體育社會組織高質量發展研究

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黨的報告中7次提到“社會組織”及其作用發揮，將社會組織納入“五位一體”總體布局。黨的三中全會報告指出包括體育社會組織在內的社會組織，已經成為新時代黨總攬全局、協調各方、全方位參與國家建設和發展的一支重要力量。我國體育社會組織近兩年快速發展，開始邁入全新發展的新時代。據統計，截至2018年底，群眾身邊的體育社會組織數量達到近5.3萬個，而全國網絡體育組織更是達到80多萬個，并仍保持著每年10%左右的增長率，在數量上進入發展的“快車道”[1]。高質量發展已經成為新時代體育社會組織改革發展的新方向。但是，當前我國體育社會組織發展中面臨著發展不平衡、不充分、治理碎片化、權責相互剝離、服務能力和質量不高等亟待解決的問題。體育社會組織如何成為新時代治理體系主體和全民健康事業的重要力量？如何為人民群眾提供更多更優質的服務？如何做社會治理與善治的先行者？高質量發展已經成為體育社會組織改革發展的必由之路。

1體育社會組織高質量發展的戰略意義

1.1我國體育社會組織已從高速增長邁入高質量發展階段?！吨袊鐣M織報告（2019）》藍皮書的執行主編蔡禮強指出：“我國社會組織已步入一個高質量發展的轉型之路。”“我國社會組織正在從管理手段單一、管理方式落后的粗放式管理階段，邁入一個管理手段多樣、管理方式先進的精細化管理轉變?！盵2]體育社會組織從高速增長階段邁入高質量發展階段的依據主要有以下兩方面：一方面，體育社會組織增幅明顯放緩。根據中國社會組織網大數據顯示，近5年體育社會組織的增幅除2017年略微上升外，整體呈逐步下滑的總趨勢，與2017年相比，2018年體育社會組織的增幅下降了約3.9%。另一方面，體育社會組織“嚴登記、嚴監管”時代的到來，使體育社會組織的審核把關更加嚴格，注重社會組織的規范性、活躍度以及發揮作用等“質”提升。因而引導體育社會組織走“高質量發展”道路，是維護我國政治穩定、促進經濟繁榮與社會轉型、豐富群眾文化生活、增強人民體質的必然選擇。1.2體育社會組織高質量發展的內涵。不同學科、不同領域對高質量發展內涵的界定有著不同的標準。體育社會組織高質量發展的內涵，需要從“質量”概念入手，結合社會組織的性質、功能進行建構。國際標準化組織（ISO）對“質量”的定義是：“一組固有特性滿足要求的程度”，即質量是對客體固有特性能否滿足主體需要及其滿足程度所做出的價值判斷[3]。這個概念中包含“固有特性”和“滿足要求”兩個關鍵詞。從“固有特性”衡量社會組織高質量發展，可理解為：遵循我國非營利組織的非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性的特征，以培養和提升體育社會組織自身內部的使命愿景，通過組織內外部的有效監管，最大限度挖掘組織自身管理潛力。從“滿足要求”衡量體育社會組織高質量發展，可理解為：作為第三方機構、政府與群眾的“橋梁”，以滿足群眾體育需求與參與政府治理體系，通過承接政府職能轉移，最優化實現組織的動員社會資源、提供公益服務、社會協調與參與治理、政策制度倡導等功能。綜上，體育社會組織高質量發展就是一種遵循非營利組織特性，通過著力提升組織內部的使命愿景、加強組織內外部的有效監管、主動承接政府職能轉移3種路徑，積極參與社會治理，使組織的動員社會資源、提供公益服務、社會協調與參與治理、政策制度倡導等功能能夠更好地滿足政府、社會和組織成員個體需要的發展模式。1.3體育社會組織高質量發展是適應我國社會主要。矛盾變化的必然需求黨的報告中明確提出，我國經濟發展階段已發生重要轉變，由原先高速增長階段逐步轉向高質量發展階段。2018年中央經濟工作會議又將2018年定義為“中國高質量發展元年”。事物在發展初期通常是以量的積累為基本形式，當量的積累達到一定限度時，量變就會轉化為質變。在任何事物的發展過程中，既要重視“量”的積累，又要把握時機促成“質”的飛躍，將事物推向一個新的更高的發展階段。在我國社會主義初級階段，“數量”和“質量”是始終貫穿其發展階段的一對對立統一矛盾體，二者在相互作用中共同推動我國特色社會主義建設事業向前邁進。建國初期到21世紀初，我國社會主義建設的主要矛盾是人民“量”的需求無法得到滿足，迫切需要解放、發展生產力。黨的以后，人民“量”的需求基本得到滿足，甚至出現產能過剩的現象，由此，我國社會主義建設的主要矛盾轉向了“質”的發展[4]。簡言之，所謂高質量發展，其實就是能夠更好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是要將人民對美好生活的期盼變成現實的發展[5]。因此，體育社會組織的高質量發展是貫徹落實國家高質量發展戰略的題中之義，在新時代主要矛盾發生重要轉變的前提下，必然要求體育社會組織從高速度向高質量的轉變。1.4體育社會組織高質量發展是貫徹“五位一體”社會主義現代化總體布局的必然之舉。中國特色社會主義事業是“五位一體”協調共進的事業，經濟文明、政治文明、文化文明、社會文明與生態文明任何一個方面都不可偏廢[6]。首先，體育社會組織在政治建設中的作用不可小覷。社會組織黨建工作是黨的建設的重要組成部分，處于黨的建設的第一線、最前沿，是黨的群眾工作的重要陣地。國家治理體系和治理能力的現代化與社會主義現代化總體布局迫切需要加強體育社會組織黨建工作，基礎越薄弱的地方，越要做好黨建工作，固本強基，防止“木桶效應”[7]。其次，體育社會組織致力于文化建設與文化傳播。體育社會組織是傳播中國優秀傳統體育文化的重要載體。例如，我國各省、市、區甚至社區幾乎都組建具有地方特色的武術、太極拳協會，這些體育社會組織潛移默化地傳承、傳播著我國優秀的傳統體育文化。最后，生態文明建設是全社會、全人類共同的責任，體育社會組織作為社會治理的基礎力量，承擔著傳播生態保護理念、普及生態文明知識、保護生態環境的重要職責。例如，許多提倡低碳運動、綠色體育的體育社會組織為環保事業做出積極的貢獻。因此，推動“五位一體”社會主義現代化總體布局急需體育社會組織的高質量發展。1.5體育社會組織高質量發展是踐行以人民為中心的群眾體育思想的必然趨勢。[8]曾多次強調“全民健身”的重要內涵，提出“廣泛開展全民健身運動，堅持以人民為中心的群眾體育發展思想，促進群眾體育和競技體育全面發展”，而體育社會組織作為群眾體育的活動載體，為全民健身活動提供了重要組織平臺，滿足我國群眾體育健身需求，促進了我國全民健身事業的發展。以人民為中心的群眾體育思想要求體育社會組織必須實現高質量發展，充分發揮其在協同政府進行社會治理、積極承接體育社會公共服務等方面的重要作用。以最早推行公共服務社會化改革的廣東省為例，廣東省充分鼓勵體育社會組織承接公共服務，大力引進高級體育賽事，通過購買服務的方式，把這些賽事移交給社會主體承辦，打造了多個群眾體育活動品牌。僅2016年，廣州市體育局撥款近2000萬元用于政府購買公共體育服務，占當年用于群眾體育總預算的50%。體育社會組織是人民群眾身邊的組織，是最貼近人民群眾生活，親民、便民的體育組織形態[9]?？焖僭鲩L的體育社會組織致力于向群眾傳播體育健身知識、滿足人民群眾日益增長的體育需求，在推進全民健身事業全面發展、提高人民群眾身體素質等方面發揮著重要的作用。由此可見，堅持以人民為中心的發展思想迫切需要體育社會組織走高質量發展之路。

2新時代體育社會組織高質量發展面臨的困境

2.1組織自身發展受限，內生性動力不足。1）合法性與主體性缺失，組織管理機制不完善。體育社會組織發展面臨的首要問題就是合法性與獨立性。體育社會組織的合法性包括兩個方面，一是政府的承認與信任，即官方合法性；二是社會的承認與信任，即社會合法性[10]。我國體育社會組織是社會組織中與群眾聯系較為密切的組織類型，參與人數多、涉及區域廣泛、活動內容多樣化，擁有較雄厚的群眾基礎，基本贏得社會的承認和信任，具備了社會合法性[11]。但體育社會組織的官方合法性問題還亟需解決。調查顯示，我國經正式登記、具備合法身份的社會組織僅占社會組織總量的1/10，而自發性組織生長特點明顯的體育社會組織多游離于社會組織大門之外，不具有政府承認的組織“合法性”[12]。組織“合法性”是其“主體性”的基礎，合法性的部分缺失迫使體育社會組織在諸多方面需要依托于政府相關部門，阻礙了組織的主體性發展，主要表現在對政府的依賴習慣養成、組織資金來源渠道單一與組織內部規范承襲政府規范[13]?！渡鐣F體登記管理條例》明確規定，必要的組織機構是體育社會組織成立的基礎，也是社會組織決策管理的核心內容。我國體育社會組織的組織結構多為總經理負責制、理事會制或主任負責制，一些采用理事會制的體育社會組織沒有設立專門的監事會，也缺乏選聘監事的相關制度，人才管理機制不完善成為阻礙總經理負責制運行的重要因素[13]。同時，組織管理機制中監督、評估機制不健全，對組織的日?；顒?、公共服務供給的效率、效果缺乏反饋與評價，也嚴重阻礙組織在社會治理中發揮應有作用，不利于其健康可持續發展。2）價值訴求至上致使組織公共性缺失，公益性意識淡薄。社會組織也因自身價值取向與政府和企業存在差異而被學者稱之為“基于價值的組織”[13]，體育社會組織的興起與發展都深深蘊含著其對價值理念的訴求。但由于其訴諸于表達多元社會群體的不同價值需求，使其形成的多元化價值理念同社會所追求的共同性難以平衡一致，若僅以價值訴求為發展導向，則會導致體育社會組織進入價值單一化困境，甚至出現公共性缺失、公益性意識淡薄、逐利性與排他性行為，最終致使組織內部利益與公眾利益矛盾激化[14]。如我國生態環保組織公開批評高爾夫球場建設的泛濫，從而導致的高爾夫協會與生態環保組織之間矛盾激化，一時間，“打高爾夫”上升至道德層面。對于打著“公共性”旗號謀取個人利益或組織利益的行為，不僅侵蝕著組織的公信力，也逐步破壞著組織的公益性與公共性。此外，體育社會組織在實際運行過程中還多存在輻射范圍較小、運作封閉、受益群眾局限性高等現象，組織活動停留在滿足組織內成員自娛自樂的階段，使體育社會組織的公共性缺失?！肮帕?、公共性、專業性、競爭力、生命力”是我國體育社會組織面臨的五大考驗[15]，若體育社會組織沒有了公共性與公信力的支撐，即使專業性再強，其競爭力與生命力也終將分崩離析。2.2外部環境制約，外生性動力匱乏。1）體育社會組織法律法規體系有待完善，政府培育存在困境?！吨腥A人民共和國體育法》作為我國體育事業的最高法，從宏觀上規范了體育社會組織的發展，但完整性與針對性嚴重不足，對體育社會組織的性質、作用及職能均未作出明確說明，在實際實施過程中存在制度與社會組織發展不相適應、社會組織發展需求倒逼政策改革等問題。位于第二層面的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業登記管理暫行條例》《基金會管理條例》，或未對社團內部自治機制作出明確規定，阻礙體育社團實體化發展進程，或對體育民辦非企業單位法律地位界定模糊不清，導致其責權難以統一，或對基金會的財產管理、年檢、信息公開、名稱管理、評估行政處罰、稅收優惠細節規定含糊不清。因此，在國家法律法規頂層設計上，缺少針對社會組織和體育社會組織的專門性法律法規，如《社會組織法》和《體育社會組織管理條例》，使得我國體育社會組織在實際運作過程中處于“無法可依”的尷尬狀態。綜觀體育社會組織政策法規，其重心多集中于“規范”與“約束”，而對于社會組織的“培育”“支持”與“保障”卻鮮少涉及。目前體育社會組織的培育現狀存在以下問題：培育主體單一化，多以政府為單一主體，易出現目標行政化、自治性弱，組織運作依賴性較強；培育客體模糊性，對體育社會組織的培育與扶持力度較弱，培育內容模糊，缺乏針對性培育政策；培育中介具有工具性，以政府購買為培育的主要手段，培育內容多以政府需求為導向，培育目標以政府政績為基準，這顯然與政府培育的初衷相悖。2）公眾對社會組織的正確認知與良好輿論環境的匱乏。從我國現實國情出發，社會公眾對體育社會組織的正確認知與良好的外部輿論環境的缺失，是阻礙體育社會組織良性發展的重要因素。長期以來，公眾對社會組織的認知存在較大的誤區，根深蒂固的“家長制”政社觀念嚴重阻礙著輿論環境向積極的方向發展。社會公眾存在著公民意識欠缺、對體育社會組織信任不足等問題，導致社會整體對體育社會組織的消極認識。同時，中國自古以來的“儒家君臣思想”和嚴格的社會等級制度對現代社會秩序產生根深蒂固的影響，不僅阻礙著“小政府、大社會”治理格局的構建，還必然會影響和約束體育治理的廣度和深度。良好的外部政策環境，為體育社會組織的發展提供了契機，但良莠不齊的體育社會組織導致一些社會組織以次充好、濫竽充數，這不但影響了社會組織的整體形象，經媒體報道與渲染，還會加劇人們對體育社會組織的負面刻板印象[6]，難以形成良好的輿論環境。

3新時代體育社會組織高質量發展戰略

3.1明確使命愿景：體育社會組織高質量發展的重要基石。黨的報告賦予我國體育社會組織“全方位參與國家建設”的重要使命，將其納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，體現出體育社會組織在國家、社會治理中不可替代的重要地位與價值，這必然要求我國體育社會組織在建設與發展中堅定正確的政治方向和鮮明的價值導向[16]。1）強化黨對體育社會組織的政治影響，明確組織工作的使命感。沒有使命就沒有目標、沒有方向，為人民服務的基本宗旨是體育社會組織發展最基本的政治方向與價值導向。加強黨組織在體育社會組織中的覆蓋面，提升組織成員對中國共產黨執政合法性的認同，確保黨的大政方針在組織內部的有效執行。把握體育社會組織黨建工作的導向性，社會組織中的黨建組織與黨建工作的核心目的就是要發揮中國共產黨的引領作用，使社會組織發展不偏離正確的軌道與方向[17]。2）以人為關鍵點，促進組織人力資源和財務專業能力提升。組織發展質量關鍵問題還是落腳在“人”，落腳到人力資源管理和財務專業能力。一方面，要培養選拔專業性精的工作骨干進入組織，使組織的從業人員成為創業型、專家型的社會組織從業人員。另一方面，因為體育社會組織無償經營，所以才更要注重財務管理的規范性，提高財務管理的公信力和透明度，充分體現公益性特征。3）完善保障機制，捋順組織內部工作的體制機制[18]，產出優質服務成果。社會組織是為成果而存在的，組織的成果就是讓服務對象收益和改變。要加大各級政府對社會組織工作的資金支持，團結社會力量為體育社會組織工作解決活動場所的實際困難。因地制宜、因事制宜，結合各地體育社會組織的工作實際，統籌健全組織的縱向管理體制，劃清橫向管理權責，把有限的資源真正用到能夠出成果的地方，有效解決社會問題，能夠讓服務對象受益和改變，以更加合理的成本去追求最大的成果。3.2加強有效監管：體育社會組織高質量發展的有力保障。1）完善監管法律，構建體育社會組織法制化監管體系[19]。如何構建適合體育社會組織發展的法律法規框架體系，是實現體育社會組織有效監管的基石。一方面發揮監管法律效益的前提是讓體育社會組織邁進社會組織的“門檻”，要從體育社會組織自身發展出發，完善現有的憲法、法律與行政法規，從立法出發，明確體育社會組織權利、義務、組織性質與宗旨。另一方面，在實際應用過程中，提高體育社會組織監管法律的可操作性，針對不同屬性、類型的社會組織制定相應的法規條款，面對基數龐大的體育社會組織，可以從普遍備案、等級許可和公益認可3方面解決如何“轉正”的難題，真正做到有法可依，從源頭出發提高監管效率。2）創新監管理念，引入社會責任國際標準。構建我國新時代體育社會組織創新監管機制，必須從思想上實現監管理念與指導思想的創新，首先要重視監管，樹立全員參與、公開透明的監管理念，調動全社會共同監管社會組織的積極性，加大社會組織信息公開的力度；其次是在體育社會組織監管中引入社會責任國際標準。2010年由國際標準化組織(ISO)制定并頒布的社會責任國際標準(ISO26000)是一項關于社會責任的國際標準，它將組織的社會責任分為7個核心主體，包括人權、組織管理、社區參與和發展、消費者問題、公平運營實踐、環境和勞工實踐，旨在促進組織在行動中積極履行社會責任[20]，將其引入體育社會組織監管體系，不僅為組織提供監管所需理論依據與現實參考，還為增強組織的內在道德動力、回應社會期望等方面提供助力。3）豐富監管工具，構建“互聯網+”多渠道監管模式。據調查顯示，截至2018年底，我國網民規模達8.29億，普及率達59.6%[21]，網絡平臺已經成為現代社會中的一種高效、全覆蓋的交流平臺。在體育社會組織的監管體系中，信息技術與互聯網技術不僅拓寬了體育社會組織的監管渠道，還使傳統的監管手段得到豐富創新。一方面，建立公開透明的“互聯網+”體育社會組織動態信息共享平臺，政府部門聯合多元主體，對組織的日?；顒舆M行協調與監管，及時發現問題、跟蹤解決問題。另一方面，針對體育社會組織建立長效數據跟蹤系統，從登記信息到日常活動，再到運行監管，形成一個完整閉合的監管系統。此外，鼓勵社會公眾參與監管，充分利用互聯網信息技術，通過門戶網站、微博、微信公眾號等新媒體平臺，使監督面向公眾，更加公開化、公眾化。3.3承接政府職能轉移：體育社會組織高質量發展的動力之源。在推動國家治理體系與治理能力現代化的背景下，體育社會組織承接政府職能轉移作為“政府購買、委托、合同管理、評估監督”的公共服務供給新形式，對組織的動員社會資源、提供公益服務、社會協調與參與治理、政策制度倡導等功能的發揮具有重要意義，是構建公共體育服務多中心治理格局的重要途徑[22]。基于購買者、承接者、使用者與評估者“四位一體”的分析框架，探尋體育社會組織承接政府職能轉移的發展路徑。1）政府作為公共體育服務的購買者，需要完善政府職能轉移過程。一方面，轉變政府觀念，厘清職能邊界。推進社會治理體系與治理能力現代化要求政府與社會組織逐步構建合作治理模式，從直接管理向間接管理轉變，在思想上，逐步樹立政府與體育社會組織相互平等、獨立的關系理念，厘清政府與社會組織的職能邊界，能交由社會組織做的就盡量放手交由社會組織去做。另一方面，要規范政府購買行為，完善購買制度體系。購買前，做好預算等級、范圍的劃分，保障預算資金的公開透明，防止暗箱操作與尋租行為的發生；購買中，對購買過程實施全方位、多主體的動態監管，創新購買方式；購買后，建立完善的監管評估體系，對公共服務供給質量進行有效評估。2）體育社會組織作為承接者，需要全面增強自身本領。要實現體育社會組織承接公共體育服務的高質量發展，社會組織自身必須全面加強自身的本領。一方面要求社會組織處理好與政府、公眾的關系，增強社會組織的獨立性，建立健全社會組織與公眾的互動溝通機制，促進體育社會組織在“為民服務”“以民為本”目標的引領穩步發展。另一方面，樹立合理的組織發展目標，完善組織內部治理結構，實現財務資金、規章制度、人力資源的規范化與專業化，從而組織公共體育服務供給能力。同時，在政府購買公共體育服務領域，不可忽視政府購買服務與體育社會組織發展存在的“諾斯悖論”關系，即政府購買公共體育服務能促進亦能阻滯體育社會組織發展[23]。3）社會公眾作為體育公共服務的最終使用者，需要增強主體意識和監管意識。社會公眾既是公共服務的使用者和受益者，也是體育社會組織承接公共體育服務過程的重要監管者。社會公眾需加強自身的監管意識，改變對體育社會組織的固有認知，增強對體育社會組織的價值認同，培育公共精神，塑造主體與民主意識，這樣才能更好引入多元主體共同參與公共體育服務的供給過程，形成多元互惠的多元治理框架。4）第三方專業評估機構作為評估者，需要構建多元化監督評估機制。首先，政府公共體育服務供給過程中問責機制的主體，需改變政府“卸包袱、甩責任”的錯誤思想，構建明確的問責機制。其次，引入第三方專業評估機構，構建多元化主體的監督評估機制。多元化評估主體保證了監管評估過程的公正性與客觀性，除政府外，社會公眾、新聞媒體、專家學者等都應當作為公共體育服務供給過程的主要監督評估者。最后，需構建完善的評估內容體系。評估內容要涉及到社會組織承接公共服務過程的方方面面，從購買前的資金預算到購買后的公眾使用情況，建立健全完善、靈活的評估體系，根據不同地區、項目，廣泛征求公眾與專家的建議，靈活調整評估體系，引入網絡監管平臺，促進監管者與被監管者的雙向交流互動，促進社會組織承接公共體育服務過程在科學、公開、透明的監管中穩步前進。

作者:馮曉麗 崔佳檸 單位:山西師范大學