獨立審判的憲法原則思考

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本文作者：李林李勇工作單位：中國社會科學隴

一、獨立審判憲法原則在中國的歷史發展

獨立審判作為中國的一項憲法原則,它的產生和發展經歷了一個不斷反復的歷史過程。中國是一個有幾千年封建專制傳統的國家,歷史上長期實行人治,司法與行政不分一直是中國歷史上司法體制的一大特點。從清末修律開始,貫穿于整個中國近現代的獨立審判問題才開始醞釀和勃發。“自清末以來,無論是在短暫的南京臨時政府時期,混亂的北洋政府時期,還是戰爭頻仍的國民政府時期,各種關于合理政制的評點,對行政干預司法、尤其是基層行政司法合一的批判,以及圍繞司法黨化或黨義化的爭論等,在很大程度上都是立足于司法獨立的原則.,,[l〕但是,實踐證明,憲法、憲政和獨立審判不可能在政治動蕩、戰爭頻仍的條件下生存,所以,實際上,獨立審判的憲法原則在舊中國形同虛設。

(一)1949年至1978年前—一新中國獨立審利原則的確立與反復中華人民共和國成立前夕,百廢待興,特別豁要徹底廢除國民黨舊法統,為新中國的建立廓清政治和法律上的障礙。1949年2月中共中央發出《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》,同年4月,由董必武同志簽署的《廢除國民黨的六法全書及一切反動法律》的命令,宜告“徹底地全部廢除國民黨反動的法律”。這就為建立中華人民共和國包括其司法體制在內的新政權掃平了憲政障礙。1951年制定的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》第十條規定,“各級人民法院(包括最高人民法院)為同級人民政府的組成部分,受同級人民政府的領導和監督。”這種認識和規定,與新中國成立初期的獨特歷史背景有關。“司法從屬于行政的體制正好適應了當時形勢的需要。”圖新中國成立初期,保證新生政權的鞏固穩定高于一切,司法制度的設計及其功能必須為這個現實和根本的目的服務。1954年新中國第一部憲法的頒布,第一次將法院從同級政府中分離出來。憲法第七十八條規定,“人民法院進行獨立審荊,只服從法律。”從而確立了獨立審到作為新中國的一項憲法性原則。按照當時的解釋,獨立審判是指“法院審判是不管對什么人,都要依照法律辦事,只要犯了法,就要依法到決?！ㄔ邯毩⑦M行審判活動是指其機關組織而言,而不是指審判員個人。同時,這種獨立也只是相對的。法院要向本級人民代表大會和它的常委會負責并報告工作,下級法院要受上級法院的監督,還要受檢察院的監份,所以說法院并不是什么特權機關.”[sj中國憲法之所以使用“獨立審判”概念而不是“司法獨立”,其理由有兩點:“(1)認為法院的主要活動是‘審判’,而‘司法’包括的范圍很寬,容易和司法行政機關的職權混淆.(2)‘司法’一詞為舊憲法中所習慣使用,隱隱然有‘三權分立’的意思。當時也有人認為審判未必能涵蓋法院全部功能,但綜合考慮后,最終采納了審荊一詞.”〔習1954年憲法作為新中國成立后第一部社會主義憲法,就當時的歷史背景下,從總體而言是一部適合中國國情的憲法,同時也為以后的幾部憲法確立了墓本的模式。其規定的審判獨立原則也有著極其重要的歷史價值和現實憊義。從1957年下半年反右派斗爭起,中國主要領導人對法制的態度改變了,從此不適當地強調階級斗爭和大搞群眾運動,“司法獨立”、“獨立審判”被當作言論進行批判。整個“”期間,獨立審到的憲法原則遭到了徹底否認和破壞.1975年憲法明確宜布取消獨立審判原則,造成法制建設的嚴重倒退。1978年憲法比1975年憲法前進了一步,但是1978年憲法是在粉碎“”后不到一年半的時間里順布的,因此也就很難正確地總結建國以來社會主義革命和建設中的經驗教訓,所以這部憲法沒有也不可能恢復獨立審到的原則,而只規定了審到權由各級人民法院來行使。歷史事實、特別是“”血的教訓證明,忽視包括獨立審判在內的憲政制度建設,所造成的負面影響和損害是災難性的。

(二)1978年至今—中國獨立審判原別的反忍與重構1978年,黨的十一屆三中全會后,法學領域里一些“左”的思想得到糾正。1979年頒布的《中華人民共和國法院組織法》重申了1954年憲法規定的獨立審判原則,第四條規定“人民法院獨立進行審判,只服從法律”。中共中央在1979年9月9日《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》中指出:“黨委與司法機關各有專貴,不能互相代替,不應互相棍淆。”為此,中央決定取消各級黨委審批案件的制度。同年,全國人大五屆二次會議通過的《人民法院組織法》,恢復了“人民法院獨立進行審判,只服從法律”的規定。此后不久通過的1982年憲法第一百二十六條對獨立審到原則加以確認,規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。與此規定相適應,《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》都做了相似的規定。1995年頒布的《法官法》則表明了立法者對待獨立審判的認識更加理性和實際。繼中共十五大提出“推進司法改革”后,十六大又進一步提出“推進司法體制改革”,保證國家審判機關依法獨立公正地行使審判權,“要堅持黨的領導與依法治國的統一,實行依法執政”,“建設社會主義政治文明”。這些要求,說明執政黨正下大決心、加大力度推進依法治國進程,深化司法體制改革,通過制度創新努力落實憲法規定的法治原則。

二、中國憲法關于獨立審判原則的含義及內容

司法獨立是西方法治文化和近代西方憲政發展的產物.中國關于司法獨立或者審判獨立的理念是舶來品,主要源于西方。西方崇尚的司法獨立原則奠基于權力分立與制衡理論,是合理配里國家權力并保護公民權利的客觀要求。這種理論認為,任何權力的結合都可能產生專制的力t,獨立的審判才可能產生公正的裁判。在現代法治國家中,沒有明文規定獨立審到原則的國家棄棄無幾。據荷蘭憲法學者對152個國家憲法的統計,其中有105個國家憲法明確規定中央司法機關是獨立的,占總數的73.9%,明確規定中央司法機關不是獨立機關的只有2部憲法,僅占總數的1.4%。〔習這些數字充分表明,司法獨立已成為絕大多數國家普遙奉行的一項基本法治原則。縱觀西方國家,沒有現成的司法獨立的經驗與中國國情完全契合,可以直接拿來為我所用。但其中的許多基本原理、原則、方法和措施,值得中國學習和借鑒。如何既從國情出發又盡可能地吸取外國(國際)經驗,是研究和完善中國獨立審判制度的關鍵。

(一)中國獨立審利原則的含義獨立審到不僅是法治國家的重要標志之一,而且是現代國家保障人民民主,尊重和保障人權與基本自由,實現社會正義的基本制度安排。獨立審判是人類政治文明的共同理念和原則,它可以與不同的政治文化和社會制度相結合而形成不同的模式。在堅持人民代表大會制度并結合中國國情的基礎上,進一步發展和完善中國的司法體制,使法官能夠依法獨立行使審判權是中國司法改革的必由之路。本著立足現實,著眼未來的原則,似可將中國憲法的獨立審判原則理解為:在堅持憲法基本原則的前提下,在人民代表大會制度的基礎上,人民法院在審判各類案件時,忠實于事實和法律,根據自己對案件事實的判斷和對法律的理解,獨立自主地作出裁判,不受任何外來的影響和干涉。獨立審判原則包含兩個方面的含義:一方面是指審判權只能由法院行使,其他任何機關都不能行使;另一方面是指合議庭或法官個人獨立行使審判權,只服從憲法和法律,既不受行政機關、社會團體及各級黨委等組織、機構和個人的干涉,也不受其他法院或本院其他法官的影響。這樣理解的價值在于:第一,這一概念堅持了憲法規定的基本原則,首先就是堅持憲法序言規定的四項基本原則,其核心是堅持共產黨的領導。依照憲法,應堅持黨的領導、維護執政黨的權威,同時也要求執政黨依憲執政,在憲法和法律范圍內活動。由于執政黨不是政權機關,更不是司法機關,因此不能直接行使審判權,而應當通過堅持和實行依法治國,保證人民法院獨立公正地行使審判權,來保證體現了執政黨主張和人民意志相統一的憲法和法律的有效實施。為此,必須依法保障人民法院的獨立審判,樹立法院和法官極大的司法權威。沒有獨立審判,就不能保證司法公正;沒有公正司法,執政黨的路線、方針、政策就很難通過法律的形式有效而合法地貫徹執行。第二,這一概念堅持了人民代表大會制度。在人民代表大會制度架構下,法院由人大產生,對人大負責,受人大監督。人民法院依法獨立行使審判權,必須接受人大的監督。我們談獨立審判就意味著人民法院在行使審判權時,即使是最高國家權力機關也無權干涉,只能依法通過監督程序予以糾正。把獨立審判原則置于人民代表大會制度之下,既符合中國根本政治制度的內在要求,又有利于保障獨立審判原則的貫徹,也充分體現了這一司法制度的中國特色。第三,這一概念表明人民法院的合議庭和法官審判案件時,除了服從憲法和法律的規定外,不受任何組織、機關、企事業單位和個人的干涉,有利于保證公正司法。正如馬克思所言,“法官除了法律就沒有別的上司”。強調法官獨立,就是法官在其司法事務中,對于他所處理的案件享有排他性的權利,沒有人可以干涉他對案件事實的論證,以及對案件適用法律的取舍,依據自己的內心信仰和法律素養獨立審理案件。1982年憲法規定的人民法院依照法律規定獨立行使審判權,是基于20多年前中國當時的法官素質還有待提高以及整個法治環境較差等因素作出的,經過改革開放這些年,實踐證明,不是大多數法官自己沒有能力作出判斷,而是他們自己不能獨立作出到斷,不是他們對疑難問題作不出判斷,而是考慮社會影響和某些非法律和事實因素而由審判委員會等進行決斷。第四,這一概念更有利于司法程序的運作。從司法實踐的角度而言,審判權行使是法官的個人“藝術”。如果個別或者少數法官審理案件確有錯誤,應通過正當法律程序,如二審、審判監督程序來處理。這樣也有利于責權分明、統一。當然,法院獨立與法官獨立共同構成獨立審判的有機統一體,其中法院獨立是法官獨立的前提和保障,法官獨立是法院獨立存在的真正價值所在,是法院獨立在審判過程中的具體化。

(二)中國獨立審判原則的內容中國憲法規定的獨立審判原則包括以下內容:1.享有依法獨立行使審判權的主體,只能是各級人民法院及其法官,其他任何機構、組織、團體和個人,都不能成為獨立行使審判權的主體。而且,人民法院或法官,只有按照法律的規定(授權),才能成為獨立行使審判權的主體。法院或者法官沒有法律依據或者超出法律規定之外行使“審判權”,將可能構成越權或者違法“司法”;法院或者法官不履行其審判權主體的職責,面對案件而不作為,將可能構成對審判權的讀職。2.人民法院獨立行使審判權,只須服從憲法和法律,按照法律的規定和程序的要求進行活動。忠實于憲法和法律,嚴格遵守憲法和法律是人民法院獨立審判的前提條件,絕對的獨立審判,超出憲法和法律的獨立審判是不允許的;同時,任何機構、組織、團體和個人干預人民法院依法獨立行使職權的活動,也是獨立審判所不允許的。3.人民法院是以獨立的方式依照法律的規定行使職權的,其行使審判權的行為具有憲法賦予的排他性,一切組織和個人必須以憲法和法律為根本活動準則,都不僅不能破壞或者干擾法院審判的獨立性,而且還負有維護法院依法獨立行使審判權的義務。4.人民法院依法獨立審判的范圍、方式、程序,以其法定職權規定為限,不能超出法律允許的范圍,不得違反法定的方式和程序。屬于法官個人獨立審判的案件,合議庭不得越姐代厄;屬于合議庭負責獨立審判的案件,審判委員會、法院院長不得取而代之。5.按照憲法規定的獨立審判原則,任何非法干涉人民法院依法獨立行使審判權的行為,都是違反憲法和法律的。無論以什么方式或手段非法干涉人民法院依法獨立行使審判權的行為,都應當承擔法律責任,受到法律的追究。6.人民法院依法獨立行使審判權,意味著合議庭和法官在審理案件過程中,不受上級人民法院及本法院行政領導或其他法官的干涉?！?〕

三、實現獨立審判憲法原則要處理好幾個關系

保障中國憲法的獨立審判原則,需要處理好“獨立”于誰和怎樣“獨立”的問題。根據中國現狀,主要是厘清獨立審判原則與執政黨的領導、人大監督、輿論監督等的關系。

(一)獨立審判原則與執政黨的領導歷史證明,中國共產黨的領導地位是中國歷史和人民的選擇,是任何力量都不能動搖的。獨立審判是在執政黨的政治領導、組織領導和思想領導下的獨立,獨立審判絕對不是排斥黨的領導和執政,而恰恰是以適應司法專業特點的方式來維護和堅持執政黨的領導地位,實施執政黨的執政行為,貫徹執政黨法律化的路線、方針和政策。獨立審判制度完全是有利于堅持和維護執政黨領導與執政的制度設計,也有利于執政黨的自我發展與完善,實現共產黨從革命黨向執政黨的轉變。川這是因為,中國的憲法和法律是執政黨領導人民制定的,中國的司法機關是在執政黨的政治、組織、思想領導下依據憲法和法律設置的,其活動是在人大民主監督下進行的,因此,’法院的獨立恰恰是體現和維護了執政黨的領導權威和地位。相反,如果法院完全受命于黨委,地方法官的命運掌握黨委手中,黨委直接過問案件情況并參與案件的討論和審理,憑自己的主觀判斷、個人情感給案件發指示、批條子,反而會使黨在人民心目中的形象和威望大打折扣,動搖執政黨的地位。董必武早在1957年軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會議上的講話中就明確指出:“黨的領導不是每個具體案件都要黨委管,如果這樣,那還設法院這些機構干什么。……整個工作的原則、方針、政策,那才是黨委應該考慮的”。[s〕中國共產黨是執政黨,是國家政權的領導核心,堅持中國共產黨的領導是中國政治生活的基本準則。堅持黨的領導與審判獨立并不矛盾。但執政黨對人民法院的領導主要是政治、組織、思想上的領導而不是工作業務上的領導和直接干涉。執政黨對法院的領導具體體現在以下幾個方面:第一,通過立法程序將執政黨的意志轉化成國家意志,把執政黨的路線、方針、政策變成具體的法律條文,便于法院執行。第二,在法官的任命上,執政黨可以通過國家權力機關對自己考察推薦的干部討論決定并任命。第三,在法官的罷免上,執政黨可以通過權力機關以法定程序對任期終身制的法官的違法及違紀行為予以免職和懲處。

(二)獨立審判原則與人大監督根據1982年憲法的規定,最高人民法院應對全國人民代表大會及其常委會負責并受其監督,地方各級法院對產生它的國家權力機關負責,并受其監督。在這里,法院向人大負責、受它監督,就是指法院通過嚴格執行人大制定的法律,努力做到裁判公正,從而實現人民的意志和利益,履行人民的重托,而不能理解為法院在行使職權過程中應該接受人大的具體領導。尤其是法院在審理案件的過程中,人大不應當對具體案件的處理發表意見,施加壓力,作出指示甚至下令更改法院的判決。人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式,是中國社會主義政治文明的重要制度載體。“50年來的歷程充分證明,人民代表大會制度是符合中國國情、體現中國社會主義國家性質、能夠保證中國人民當家作主的根本政治制度,也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的最好實現形式,同國家和人民的命運息息相關。這個制度健康發展,人民當家作主就有保障,黨和國家的事業就順利發展;這個制度受到破壞,人民當家作主就無法保證,黨和國家的事業就會遭受損失‘”¹審判獨立是人民代表大會制度的重要組成部分,在堅持人民代表大會制度的前提下,人大與法院的關系應具體體現在以下三個方面:第一,國家權力機關通過立法,將執政黨的主張和人民意志統一起來并上升為國家意志,為法院執行之根據,不得違反。第二,人大通過決定任免同級法院院長、副院長、審判委員會委員和其他法官,通過對法院院長向人大所做的工作報告的審議,監督法院審判獨立和其他履行職責的情況。第三,根據憲法和法官法的規定,對有確切證據證明違反法官法的法官予以免職或懲處。第四,法院通過依法行使職權,保證公正司法與司法效率,對人大和法律負責。

(三)獨立審判原則與審判機關內部監督要實現獨立審判,就要實現審級獨立?！凹偃鐩]有不同審級法院以及各個法官之間的相互獨立,司法獨立仍然是不完整的。,,[幻人民法院的獨立審判,包括上下級法院之間的相互獨立。特別是下級法院的獨立審判,不僅僅是擺脫外部干預,也包括擺脫上級法院不合法的干預。上下級法院不是領導與被領導關系,更不是命令與服從的關系。除最高法院對某一法律或法律適用問題所做的司法解釋全國各級法院都應當遵照執行外,上級法院不能干預下級法院的獨立審判權。審判組織獨立也是獨立審判原則實現的必不可少的環節。憲法規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權”,這就意味著審判委員會、合議庭和獨任庭都可能享有審判權。其意圖是集思廣益、減少錯案,然而事實并非如此。實踐證明,中國法官不是不能依法判決,正是由于有了審委會和上級領導的干涉,才畏首畏尾,等待著不審而判的審委會來決斷。審、判分離,使權責無法統一,無法真正貫徹法官責任制。從司法的本質屬性來看,法院行為是不同于立法、行政和軍事活動的,其特殊性決定了審判要由法官依法律及內心信仰來獨立完成。因此,要強化合議庭的審判職能,放權給審理案件的法官。

(四)獨立審判原則與典論監督、群眾監督憲法第三十五條規定,“公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”新聞報道是現代民主社會公民參與國家管理的重要信息資源,是滿足公民知情權的主要手段。但是即使新聞媒體在法律規定范圍內自由報道,也可能產生對獨立審判的威脅。因為輿論的形成常常不是案件事實和法律的準確反映,而往往帶有片面性和情緒性。如果允許輿論輕易影響司法的過程和結果,司法本身也就失去了獨立存在的意義而變成“新聞裁判”了。因此我們也在盡量避免輿論對獨立審判的負面影響。如《法官職業道德基本準則》第十五條、十六條規定“法官在審理案件的過程中,應當避免受到新聞媒體和公眾輿論的不當影響。法官在公眾場合和新聞媒體上,不得發表有損生效裁判的嚴肅性和權威性的評論。如果認為生效裁判或者審判工作中存在問題的,可以向本院院長報告或者向有關法院反映。”但這一規定還缺乏具體的操作。要更好解決獨立審判與輿論監督可能的沖突,必由之路還是進一步完善立法:第一,新聞媒體的輿論監督權應予以保護,基于媒體的特點,可以允許有事實根據、沒有惡意的新聞報道與客觀事實有一定偏差。第二,通過法律進一步明確精神損害賠償的條件及數額。第三,對確有誹謗、侮辱性言辭的輿論通過民事賠償甚至追究刑事責任予以懲處。人民群眾除輿論武器的監督外,還可通過一系列其他制度對獨立審判予以監督。人民群眾對法院的監督是多樣性的。中國是一個人民當家作主的社會主義國家,法官的獨立審判是人民民主下的獨立審判,但這并不意味著每個人都可以充當法官,代替法官從事司法審判工作。群眾可以通過選舉人大代表的形式由立法機關對法官審判予以監督。其次,隨著作為中國司法制度一項優良傳統的“人民陪審員制步人法制化”,更為人民參與審判,體現審判的人民性提供了條件。另外,西方國家的評議制或許是一種制約法官權力,實現群眾監督的新型有效方式。鑒于中國的政權組織形式及現實情況,似可以在各省設立“法官評估委員會”,委員會成員可以由省人大主任、省政協主席、省高級人民法院院長以及三到五名資深法學專家和律師以及代表各行各業的不同利益的公民組成。借鑒美國康乃狄格州經驗(Conneetieut)對法官舉止、法律能力、司法管理技能等進行評估。〔10〕法院判決后的案件存檔,向公眾開放,以備公眾查閱案卷的備案制度也可以發揮群眾的監督功能。這些制度的建立和完善,其本身存在的意義可能比查出某些問題要重要得多。當然,在中國貫徹獨立審判的憲法原則還有很多問題藉要解決,如在思想上,官本位的陳舊觀念和習慣,重行政機關輕司法機關的觀念,以及如何學習和借鑒其他法治國家的司法獨立經驗;在制度上,如何給法官獨立地位以切實的制度保障,為保證獨立審判原則得到有效實施,在憲法規定的人民代表大會制度的框架之下,不僅法院要從人、財、物上擺脫行政機關的顯規則控制,而且法官在心理上也要脫離行政機關的潛規則控制;在人文素質上,還有法官素質有待進一步提高等問題。隨著中國深人推進依法治國和司法體制改革,加強執政黨依法執政能力、政治文明和小康社會的建設,我們確信中國獨立審判的憲法原則將得到更好地堅持和貫徹。