政府助推下小額信貸發展思索

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近年來，海南省地方政府在政策體系構建、組織機構建設、貸款信息服務、財政資源扶持、信用環境建設、農戶培訓引導方面多措并舉，有效助推了小額信貸業務的快速發展，為金融支持低收入群體擺脫貧困惡性循環拓展了思路lI。

一、海南省小額信貸業務發展與政府扶持情況

(一)海南省小額信貸產品創新推廣情況

近年來，海南省小額信貸業務呈現蓬勃發展勢頭。2010年，全省累計發放小額貸款28．2l億元，同比增長73．5％。截至2010年末，全省小額貸款余額達到48．81億元，同比增長25．4％；惠及農戶28．14萬戶，普惠率④達到25-3％②。中國農業銀行海南省分行以“惠農卡”為載體的小額信貸產品、中國郵政儲蓄銀行海南省分行面向農(商)戶的無抵(質)押小額貨款產品均在全省范圍內得到推廣。特別是海南省農村信用社作為地方法人金融機構．在產品創新方面具有更大的自主權，在結合區域農戶需求特點拓展小額信貸產品體系方面發揮了明顯的優勢目前，海南省農村信用社已形成以“一小通”整貸整還小額貸款為推廣重點，根據各市縣特點區別布局．包含十余類產品的小額信貸產品體系，成為海南省推廣小額信貸的主要平臺，其在海南省小額貸款存量中的占比高達84．8％

(二)地方政府對小額信貸業務的扶持方式與推進情況

2007年3月，海南省瓊中縣政府和縣農村信用社共同建立小額貸款合作平臺，逐漸探索出了“特色經濟+小額信貸+政府弓l導”三位一體的小額信貸創新模式(以下簡稱瓊中模式)。在該模式中，政府在貸款制度設計、培訓引導、貸前審批、貸后管理方面均發揮了重要作用，大量政府優勢資源的助力推動了“瓊中模式”小額信貸短時期內取得顯著成效。“瓊中模式”開創了海南省多層次利用政府資源扶持小額信貸業務的先河，調查顯示，海南省各市縣地方政府在扶持小額信貸業務發展方面已作了大量工作，并取得了一定成效，政府扶持已成為小額信貸業務快速發展的關鍵因素。

1．政策和組織體系構建。截至2010年末，海南省l8個市縣中已有12個制定了小額信貸相關政策文件，15個市縣成立了農村小額信貸領導協調小組，l7個市縣在轄內鄉鎮設立了農村小額信貸服務站，12個市縣在村一級成立了聯保小組的領導協調機構，加強與村級聯保小組的工作聯系，12個市縣形成了較為完整的市(縣)、鄉、村三級工作組織架構。

2．貸款信息服務。海南省瓊中縣構建縣、鄉、村三級小額信貸服務網絡，向每個借款農戶發放農村小額服務聯絡卡，貸前、貸中、貸后信息服務環環相扣。屯昌縣舉辦信貸產品現場推介會，邀請縣電視臺錄像并播放．提高產品推介受眾面。東方市逐級召開動員大會傳達相關政策到鎮、村和農戶，每個村委會辦公室門前設立宣傳欄公開小額信貸信息，抽調相關單位人員組成工作組配合小額信貸相關工作。

3．財政資源扶持。2010年，海南省制定了《海南省農民小額貸款貼息資金管理暫行辦法》和相關實施細則，設立海南省農民小額貸款貼息資金．專項用于支持農民小額貸款工作。2010年海南省共安排7700萬元用于農民小額貸款貼息資金．同比增長1．2倍。14個市縣政府貼息資金已安排到位，其中11個市縣貼息比例最高可實現全額貼息，l2個市縣建立了動態貼息機制，以提高對農戶信用行為的激勵和政策導向性。另外，為提高金融機構開展小額信貸業務的積極性，部分市縣已探索建立對金融機構的激勵機制。

4．信用環境建設。海南省有17個市縣在地方政府、人民銀行、農村信用社的推動下，通過不同方式開展了農戶信用信息系統或農戶信用檔案的建立工作，6個市縣針對農戶建立了除動態貼息機制外的信用評定機制及相關激勵機制。

5．農戶培訓引導。海南省有l6個市縣地方政府對貸款農戶開展了培訓引導工作。2010年海南省科技廳與海南省農村信用社積極探索新型合作機制，將所有小額信貸技術員由科技廳聘為科技特派員，與各鄉鎮農業科技ll0服務站對接，幫助農民解決生產技術難題。

二、政府助推模式下小額信貸業務發展存在的問題

在農村金融領域，農業的產業弱質性及其外部性相較其他產業更加顯著，農村金融市場的“不完全競爭性”突出．尤其是在農戶小額信貸操作中，放款一方(金融機構)對于借款人的情況無法充分掌握，完全依靠市場機制難以培育出一個社會所需要的金融市場。因此，政府應當在其中發揮一定的作用。就海南省的實踐經驗來看，政府助推模式收效明顯，但也存在一些問題有待改進。

(一)各市縣業務發展參差不齊，政策扶持力度不一2007年以來．海南省陸續推廣小額信貸產品和業務的創新經驗，出臺一系列支持金融發展和創新的政策措施，但各市縣小額信貸業務發展狀況仍存在較大差距．根據對海南省l8個市縣小額信貸普惠率的測算，最高的為38．2％，最低的為13．8％，相差24．4個百分點。同時，政策措施在海南省各縣市的落實存在顯著差異，截至2010年末，仍有三分之一的市縣未出臺小額信貸相關扶持政策，未實際發生農戶財政貼息，政策執行力度亟待提高。

(二)農戶信用信息資源分散化，欠缺統一征信評定標準信用制度作為約束行為主體的規范、標準及其產權結構的合約性安排，對金融資產的配置效率發揮著基礎性作用[21。長期以來，農村金融信用制度的缺失。造成信用關系的扭曲和行為主體的逆向選擇，增加了信用過程的交易費用，制約了小額信貸業務的持續發展。對此，政府應為小額信貸機構提供長期的信用支持，特別是信用檔案建立很大程度上約束了機會主義，使貸款者的行為有了一定程度上的可預見性．有利于降低交易成本。目前．海南省各市縣農戶信用環境建設工作開展主要表現在以下幾個層面：一是海南省農村信用社在系統內部的農戶信蹦信息系統。系統信息涵蓋較為全面，但由于2010年才開始建立，正在推進中，錄入信息有限。二是以瓊中為代表的市縣地方政府開展的農戶信用信息檔案及信用評定激勵機制建設工作。目前覆蓋面較小，大部分市縣尚未開展。三是人民銀行征信系統金融機構農戶貸款信息納入部分。農戶信用信息資源分散化采集運作，一定程度上造成重復工作導致資源虛耗。同時，由于各層面農戶信用信息側重點不同，金融機構、各市縣地方政府在信用評定標準方面存在差異，不利于小額信貸業務的全面推廣和全省農戶環境的全局構建。

(三)貸款風險大、管理成本高，制約金融機構開展業務的積極性作為一種金融創新模式。小額信貸在機構組織和業務操作上與傳統金融業務截然不同，具有獨特的風險特征，單筆額度小、管理成本高。加之海南熱帶農業面臨著臺風、干旱等自然風險，也面臨價格、產品同質性等市場風險。在缺乏有效的政策性、商業性保險的條件下，小額信貸產品風險難以完全通過市場化、商業化的方式加以覆蓋。國外學者Mordueh曾提出小額信貸的雙贏命題，即“業績良好的小額信貸機構同時也能最大限度地減輕貧困”．但并未得到邏輯上以及現有經驗證據的充分證實【3]。就海南省具體情況來看。盡管出臺了財政貼息等相關扶持政策，但目前僅有三家金融機構開展小額信貸業務，且其中海南省農村信用社占據了絕大部分市場份額，其他金融機構對介入該業務領域仍心存顧慮。

(四)政策扶持與地方財政壓力潛在矛盾，政策持續性面臨考驗就目前海南省小額信貸發展狀況來看，政府助推模式短期收效良好但地方政府對小額信貸業務的大力扶持需要大量人力、財力、物力的消耗。以財政貼息為例，隨著未來小額信貸業務的迅速發展，貼息金額也預將大幅增長，而地方財政壓力的不斷加大或將影響到扶持政策的可持續性。一旦政府外力減弱，現有小額信貸模式極易重新陷入制度不穩定狀態。對于仍處于推廣階段的海南省小額信貸業務而言，如果全面依靠金融機構自主運作，仍面臨較大困難。如何拓寬外力支持渠道、逐漸將政府制度創新轉化為市場內源性創新、構建小額信貸可持續發展模式已成為現階段亟需思考的問題。

三、政府扶持小額信貸業務良性發展的建議

(一)建立部門聯合督辦機制．積極開展小額信貸產品推介和經驗交流為了促進海南省各市縣加快小額信貸業務的全面推廣，提高政策執行力，建議海南省政府相關部門聯合建立小額信貸丁作考評制度，定期對各市縣小額信貸推廣、財政貼息支持、信貸信息服務、農戶培訓引導等政策扶持情況進行督導，協調地方政府提高相關政策的執行進度，推動小額信貸業務在海南省快速均衡發展，并將考評督辦結果作為地方政府年度考核的重要依據。研究編制小額信貸產品推介目錄，推動各市縣通過發放宣傳資料、開展產品推介會、媒體宣傳等方式提高農戶對小額信貸產品的認知度。定期召開小額信貸聯席工作會}義，構建各市縣、各金融機構小額信貸創新推廣經驗的交流平臺，助推小額信貸業務的快速良性發展。

(二)整合農戶信用信息資源，建立統一的農戶信用評價體系建議全面整合人民銀行征信系統、地方政府、金融機構農戶信用信息資源，建立統一的農戶信用信息系統和信用評價體系。各金融機構可查詢農戶信用狀況．自主決定貸款審批及利率優惠政策。推動各市縣地方政府盡快臺農戶信用行為激勵機制，定期根據信用評價結果進行正向激勵和違約懲戒，并將其列入轄內小額貸款組織協調工作的評價指標體系。通過建立統一的信用評價體系可大大提高農戶信用評價的高效性、公平性和權威性，有助于農戶樹立誠信意識，營造良好的信用環境。同時，也為金融機構減少信息不對稱、防范小額信貸風險奠定基礎。

(三)強化風險補償和正向激勵機制，提高金融機構拓展小額信貸業務的積極性為了推動金融機構廣泛參與小額信貸業務，首先應完善針對該類業務的風險補償機制。由地方政府設立小額信貸風險補償基金，對金融機構盡責管理仍無法收回的貸款予以代償。同時。充分利用地方政府基層組織優勢．協助金融機構進行調查跟蹤和貸后管理。其次應推動各市縣定期對轄內金融機構小額信貸業務情況進行評估，運用地方財政貼息資金建立面向金融機構的激勵機制，提高其創新拓展小額信貸業務的積極性。

(四)創新“小額信貸+保險”模式，有效分散小額信貸風險由于海南農戶貸款主要用于種植和養殖業，面臨較大的自然風險和市場風險，需相應推進小額保險產品的積極介入。應推動海南省內保險機構積極創新，結合省內農業發展特點設計適應本省貸款農戶需求的小額保險產品，使之與小額信貸產品的期限結構、風險保障要求等相匹配，以有效分散小額信貸風險。同時，鼓勵保險機構與開展小額信貸業務的金融機構加強業務聯合，拓展“小額信貸+保險”的捆綁營銷模式，推動小額信貸的可持續發展。

(五)探索引入民間資本，促使政府資源扶持與地方財政承受力相適應就海南省小額信貸的發展階段來看，依靠外力支持是不可避免的。關鍵要保持扶持外力的持續穩定性。一方面，應積極考慮引入民間資本，減輕地方財政壓力。除引入社會捐贈、周際援助項目資金外，各市縣也可考慮積極引導、推進社會資本組建小額貸款擔保公司。另一方面，確保政府資源扶持與地方財政承受力相適應，以維持政府外力的可持續性。在農戶信用環境優化的背景下．針對已利用小額貸款脫貧致富的農戶群體，可研究探索部分扶持政策如財政貼息的適時退出機制，但退出標準不應簡單地以農戶享受政策年限確定，而應綜合農戶經濟水平、貸款政策導向性等綜合考量。