法官定額制度問題淺探論文

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法官定額制度，即從編制上確定未來法官數量的制度。最高人民法院在《人民法院五年改革綱要》、《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》中分別提出“對各級人民法院法官的定編工作進行研究，在保證審判質量和效率的前提下，有計劃有步驟地確定法官編制”、“實行法官定額制度”。最高人民法院在《關于〈人民法院五年改革綱要〉的說明》中指出，確定法官編制“就是要從根本上解決法官不搞審判和法官素質不高的問題。要通過對法官的定編，將具有較高素質、真正符合條件的審判人員確定為法官，對于不符合條件的人員，只能做其他工作，如作為法官助理，協助法官進行工作”?？梢?，實行法官定額制度的目的是通過減少法官數量等措施，促進法官隊伍精英化，提高法官隊伍素質。這一舉措符合當今國際先進司法理念和潮流，有其積極意義。然而，該制度的實施面臨著許多亟待改革與完善的現實問題。

一、法官定額的合法性問題及與法院現狀的沖突《法官法》第2條規定：“法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員?！币嗉次覀兺ǔＫ灾皩徟腥藛T”。而根據最高人民法院《關于〈人民法院五年改革綱要〉的說明》，定額后的法官是“具有較高素質、真正符合條件的審判人員”，由此可見法官法所規定的法官與定額后的法官顯然不是同一概念，前者的范圍遠大于后者。因此，要使實行法官定額制度具有合法依據，對法官法予以修改則是必然要求。

由以上論述也可知，法官定額制度的實施必然要剝奪相當一部分現任法官的法官資格。這主要涉及兩個方面的法官，一是現在審判崗位因法官定額而被通過某種程序免除法官職務的法官，如在競爭上崗中被淘汰；二是在法院綜合部門工作因法官定額而失去原有的法官資格的法官?，F任法官被免除法官資格，對其切身利益的影響是必然的，其產生消極抵觸情緒也是在所難免的。因此，實行法官定額制度在法院內部引發矛盾不可避免，在一定時期內還可能對法院整體工作產生較大影響。由此，一個現實的課題擺到了我們面前，改革必然要犧牲部分人的利益，但如何使法官定額制度的實施在一定時期內產生的負面效應降到最低程度值得我們研究。

二、確定法官員額的若干相關因素考量實行法官定額制度，表現為法官人數保持基本不變，這包括兩個方面，一方面全國范圍內法官員額保持穩定，另一方面也要求每一司法區域內法官人數不得隨意增減。同時，這種穩定不僅僅是量的確定，質的穩定性則更為重要。因為實行法官定額制度的根本目的是提高法官隊伍整體素質，要求法官隊伍中每一分子的素質趨于同化，形成相互認同的司法技能、法律心理和思維方式，而這一目標只有在相對穩定的法官群體內部才能實現。

那依什么標準來確定法官員額這一定數？筆者認為，從以上所述法官員額穩定性要求來看，確定法官員額的基本標準自然也應當是一個常量。因為一個波動性大的標準只能導致訴訟需要與可利用的司法資源之間的經常性失衡。最高人民法院在《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》中提出“在綜合考慮中國國情、審判工作量、轄區面積和人口、經濟發展水平各種因素的基礎上，在現有編制內，合理確定各級人民法院法官員額?！备鶕@一原則，從我國國情出發，筆者認為應以司法管轄區域單位面積人口數量為確定法官員額的基本標準。因為我國成功地實行了人口控制政策，從目前的狀況看，某一司法管轄區域單位面積上的人口數量基本上是穩定的。而且從我國不同司法管轄區域看，訴訟規模與單位面積上人口數量大致成正比，亦即審判工作量一定程度上也取決于單位面積人口數量，雖然從九十年代以來，訴訟案件有逐年攀升的趨勢，但從近年來的統計數字看，案件數量的增幅回落，案件數量趨于平穩，大起大落的現象已是少見。因此，以司法管轄區域單位面積人口數量為標準確定該區域法官員額能保持訴訟規模與司法資源之間的大致平衡。

此外，地區經濟發達程度對法官定額的影響也是客觀存在的。因為地區經濟差異在很大程度上造成各地區之間法官素質的差異以及糾紛成訟規模的不同。其一，人們普遍有趨利避害的心理，發達地區優越的物質條件自然會吸引大批優秀法律人才，目前我國東西部地區法官素質的嚴重不均衡即是證明。而法官素質的差異，自然導致法官辦案數量、質量的差距，進而影響法官定額。其二，經濟發達地區與落后地區的文化、經濟狀況、交通條件等都有很大差距，這些因素直接影響國民素質，國民素質的水平對訴訟規模、審判工作量的影響也是現實的。其三，發達地區經濟活動活躍程度甚于落后地區，也相應地影響了糾紛成訟規模。但經濟發達程度是一個變量，相對而言是一個不穩定因素，處在經常性的變動之中，不宜作為確定法官員額的主要標準。且按上述分析，高素質法官相對聚集地對法官需要量相對小，而訴訟多發又需要相對多的法官數量，這一矛盾的中和又相應弱化了經濟發展水平對法官定額的影響。

綜上，我們應從中國國情出發，以司法管轄區域單位面積人口數量作為法官定額的基本標準，同時兼顧考慮經濟發展水平、審判工作量等相關因素，科學合理地確定法官員額。

三、法官定額與法官保障制度

如前文所述，法官定額制度實施的外在表現為法官員額保持穩定，包括質和量的穩定。建立有效的保障制度是實現這一目標的必然要求，而對法官身份、任職、待遇的有效保障則是關鍵措施。

其一，組織、人事部門應嚴格遵循法官管理的特殊要求保障法官員額的穩定和法官隊伍的高素質。目前的法官管理受制于地方組織、人事部門，在這種管理模式中存在的問題令人堪憂：一是不理解司法權力的性質，進而違反司法活動的客觀規律，將司法機關等同于其他機關；二是否認或者漠視法官職務的“職業性”，甚至將法官視同于普通公務員，無法保證法官職務的“專業性”。在此種認識指導下，出現了將法官中的優秀分子“提拔”到非司法部門任職、安排不符合條件的人員進入法院當法官、不暢通現任法官中不符合條件人員的“出口”，甚至鼓勵法官中的“能人”下海引領私營經濟發展等現象，法官員額的穩定性、隊伍的高素質要求無保障。改革目前的法官管理體制是大勢所趨，但非法院自身能力所能實現，亦非近期所能達到，但在改變此種體制之前，現有的法官管理部門應認識法官職業的特殊性，進而依規律辦事，這是其所應承擔的責任。

其二，法官的待遇保障是保證法官員額穩定和隊伍高素質的必然要求。過分夸大物質的作用是錯誤的，但我們不能不重視身邊的這種現象：一些高素質的法官舍棄法官職業跨入了律師的“門檻”，在西方國家被尊為崇高職業的法官職業在我國卻引不來“金鳳凰”。如前文所述實行法官定額制的目的是保證法官隊伍的高素質，而在一種留不住、引不來高素質法官的機制下實行的法官定額制其效用亦令人懷疑。我們可以以種種理由否定提高中國法官待遇的合理性，但前述現象的存在卻是無法否定的客觀事實，法官的收入穩定而豐厚是世界大多數真正法治國家的通例的事實也是無法否定的客觀存在。