強制措施下的行政處罰論文

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一、行政強制措施不是行政處罰的程序

(一)行政強制措施具有獨立的可訴性

從法理上講，作為某種具體行政行為的程序一旦違法，直接導致的是該具體行政行為違法，程序錯誤只能作為相對人起訴該具體行政行為違法的一項理由，而不能單獨對某項行政程序提出訴訟請求。法院在司法審查的過程當中對具體行政行為審查的目的也是判斷該行為是否合法，而不是審查某項程序的違法與否，因為行政程序并不直接對行政相對人的權利義務產生影響。然而行政強制措施本身具有獨立的可訴性，其會對相對人的權利義務產生直接影響，并且它本身具有自己的一系列程序，強制措施的某一程序一旦違法即導致行政強制措施違法。我國《行政訴訟法》第十一條第二款也規定:對于限制人身自由或者對于財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的，公民、法人和其他組織可以提起行政訴訟。由此可見，行政強制措施是可以成為法院司法審查的標的，而不是判斷其他具體行政行為是否違法的理由。

(二)行政強制措施與行政程序的目的不同

行政強制措施目的是制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大，行政強制措施是一種行政管理手段，主要是限制行政相對人的實體權利，而行政程序的目的是保障行政行為的有效實施，是一種內部的程序價值，所以，行政強制措施不能歸于行政程序的范疇之內。此外，所謂程序應當是行政行為所依依據的方式、步驟、時限和順序等，程序是為保證行政行為順利進行而設計的，程序不能夠單獨存在其必須依附于特定的具體行政行為，具有內部性的特征，然而，行政強制措施本身具有獨立性、強制性、外化性的特點，目的是直接對行政相對人的權益產生影響，因此，行政強制措施不具有程序目的，不可能被其他具體行政行為吸收為程序。綜上，行政強制措施與行政處罰雖然存在先行后續的表象，但仔細剖析行政強制措施與行政處罰的關系，會發現行政強制措施在理論上和實踐中都不是行政處罰的程序，行政強制措施與行政處罰是行政處理的兩部分，具有可區分性，法院在司法審查過程當中可以將行政強制措施與行政處罰進行剝離，分別審查他們的合法性并作出判斷。因此，行政強制措施的違法并不代表行政處罰的某項程序違法。

二、行政強制措施與行政處罰的聯系

(一)行政強制措施對行政處罰的作用

1．行政強制措施是為行政處罰服務的。行政機關為了預防、制止或控制危害社會行為的發生，對相對人的人身、財產加以暫時性限制，使其保持一定的狀態，只有該狀態保持住，行政機關才能夠有時間、有條件履行行政處罰的手續，行政處罰的程序比較嚴格和復雜如果沒有行政強制措施作為保障，行政機關就沒有足夠的時間進行調查、取證、審批等一系列的程序，就有可能造成行政機關無法實施行政管理手段，同時容易使相對人違法后逍遙法外。行政強制措施追求效率性，程序簡便易行甚至可以事后補辦手續，［3］故而先強制后處罰能夠保證行政處罰的有效實施。2．行政強制措施常常是行政機關作出行政處罰的準備和前奏。例如，行政機關在作出財產方面的行政處罰之前，如沒收不合格的產品，一般都要做出扣押或查封的行政強制措施，這主要是為行政處罰作準備，只有實施了強制措施才能保全相對人違法的證據，同時，行政強制措施有利于防止違法行為人轉移、隱匿或銷售違法財產或物品，這就為行政處罰的作出留出了準備時間。行政強制措施是行政處罰的前奏，行政相對人受到行政強制后便會知曉隨后而來可能受到行政處罰，在這前奏階段行政相對人可以決定是否自動履行相關義務以免除隨后的處罰。3．行政強制措施的實施是行政處罰合法性的重要保證。行政強制措施具有證據保全的功能，行政機關作出行政處罰必須有確鑿的證據，因此，行政強制措施在調查取證階段尤為重要，例如，工商局在對某甲銷售不合格電纜違法行為進行處罰之前，作出扣押該批涉案電纜進行檢驗的行政強制措施，即是對證據的一種保全措施，如果沒有對證據的保全和調取過程，行政機關的處罰行為可能涉嫌違法。

(二)行政強制措施與行政處罰的銜接

1．銜接準備。行政強制措施與行政處罰銜接的準備階段大約在30天以內，最長不超過60天，我國行政強制法規定除限制人身自由的行政強制措施之外，查封、扣押、凍結這幾種行政強制措施持續時間最長不超過30日，情況復雜的，經行政機關負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過30日。在行政處罰的準備階段行政機關一般要完成調查取證、催告履行、聽取相對人陳述和申辯等程序，綜合以上程序的結果查明相對人的行為是否違背法律規定以及違法的程度，進而作出“罰”與“不罰”以及何種“罰“的決定。2．銜接的決定和實施。準備階段結束后即刻作出銜接決定并實施，行政強制措施與行政處罰是緊密連接的，行政機關一般不會在行政強制措施終止若干時間后，再進行行政處罰的，因為一旦二者脫節行政相對人逃匿或將財產轉移或隱匿，行政處罰失去執行的可能，行政機關的行政行為歸于失敗。

三、行政強制措施違法對于行政處罰合法性的影響

考察行政強制措施是否會對行政處罰合法性產生影響，可以按照行政強制措施的目的性分為兩大類。

(一)行政機關為收集行政處罰證據、依據而實施的強制行為違法，必然導致行政處罰違法

在行政處罰程序中必然要收集相對人的違法證據，在調查取證階段就有可能實施一定的強制措施，例如，在治安處罰的取證過程中就有可能運用到強制措施，比如對違法行為人的強制訊問、對違法工具的扣押，這種行政強制措施一旦超過法定的強度、限度，產生諸如刑訊逼供等違法情形，那么它所取得的證據必然是違法的，證據不合法行政處罰自然失去了合法的基礎?！缎姓幜P法》第三十七條第二款規定:“在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，……”，此條款中的先行登記保存就是一種強制手段，強制扣留并保存行政相對人違法的證據，那么，這種具有強烈強制性特征的保存一旦違法也就代表著其收集證據的程序違法，證據違法行政強制措施自然就失去了合法的基礎。故此種“屬于某個主具體行政行為的輔助性或保障性措施，構成某個具體行政行為的組成部分的從屬性強制，如查封、扣押、凍結、強制傳喚、包括稅務機關的稅收保全措施等等?！保?］一旦違法直接導致整個行政處罰的違法。

(二)行政機關為制止違法行為、避免危害發生、控制危險擴大等情形而實施的行政強制措施一旦違法，并不影響行政處罰的合法性

行政機關實施行政強制措施除了防止證據損毀之外，還有制止違法行為、避免危害發生、控制危險擴大等目的。以這幾種目的實施行政強制措施后，對行政處罰合法性的影響存在三種情況:1．行政強制作出后并不接續行政處罰。例如，在傳染病爆發期間為了防止疫情蔓延，對某些傳染病患者進行強制隔離，如，非典期間的“封樓”、“封校”等，這種行政強制措施作出之后，由于隨后并不需要做出行政處罰，因此，即便行政強制措施違法也談不上會對行政處罰產生影響。2．行政機關對相對人做出行政強制措施，隨后進行了行政處罰，且處罰與強制措施所依據的證據一致。例如，交警部門對于涉嫌套牌的機動車進行扣留，隨后對機動車的駕駛人或所有人以違法套牌為由進行了處罰，此種情況下，如果行政機關扣車程序當中存在違法行為，比如對相對人的車輛造成了損毀，那么，該程序的違法可以直接成為起訴行政強制措施違法的理由，而不影響行政處罰的合法性。因為在這種情況下，行政機關的違法行為并不觸及行政處罰的法定程序，雖然行政處罰與行政強制措施的理由和證據都一致，但是兩者的程序是并行的并不相互混同。同時，此時行政強制措施的功能是即刻制止違法行為，而處罰功能是對違法行為人實施制裁使其以后不再犯，兩種行為的功能不同，行政強制措施并不從屬于行政處罰，其與行政處罰可以分割來看待，彼此并行，強制措施程序的合法與否不影響行政強處罰的合法性。3．行政強制措施所認定的違法事實與行政處罰最終認定的違法事實不一致，行政強制措施所固定的證據并不對行政處罰起作用。例如，工商部門依據《消費者權益保護法》認定某商店涉嫌銷售假冒偽劣產品而對該批產品實施扣押，經調查該批產品并無質量問題，但卻存在夸大使用效果的廣告違法行為，最終依據《廣告法》對商店進行了處罰。此種情況下行政強制措施違法，比如，超期扣押、損毀物品等，行政相對人可以對該行政強制措施提起行政訴訟，而不影響行政處罰的合法性。綜上所述，以制止違法行為、避免危害發生、控制危險擴大等情形而實施的行政強制措施，一旦違法，并不會對行政處罰的合法性造成影響。強制措施能夠影響行政處罰合法性的情況只有一種，即《行政處罰法》第三十七條第二款當中有關證據先行登記保存制度的規定，該先行登記保存行為具有行政強制措施的屬性，行政機關為收集行政處罰證據、依據而實施的強制行為違法，會導致證據、依據的違法，而行政機關據以作出行政處罰的證據、依據違法必然導致行政處罰的違法。

作者：馬樂明于浩單位：天津市濱海新區漢沽人民檢察院天津市第一中級人民法院