裁量基準制度行政處罰論文

導語：裁量基準制度行政處罰論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政裁量基準制度的合法性與正當性分析

行政裁量基準制度來自大陸法系國家普遍適用的法律保留原則，其本源是“限制性授權理論”。但是因社會發展與變遷帶來的行政權力急劇擴張與立法機關立法職能的日趨弱化，促使人們通過“功能結構取向方法”對法律保留的依據進行了重新定義，該方法認為國家決定應該交由具備最佳組織架構、功能劃分、決策程序的機關做出。法律保留的事項必須制定法律，保留范圍之外的則可以依據行政職權制定相應規范。行政機關在保留事項之外制定的裁量基準只是對原有法律法規進行細化或解釋，并不違反現有的法律規定，而且由于主觀或者客觀因素，立法者尚未準備或是尚不具備條件在一定領域內制定更為細致的規則，這促使了行政機關創制相應的細化準則。

二、行政處罰裁量基準制度的實證分析

(一)現有行政處罰裁量基準規范的弊病

1．規范名稱缺乏統一標準

名稱設定上的亂象不僅妨害執法實踐對其的定位，也阻礙了對裁量基準的進一步研究。

2．制定情況受政策影響較大

《行政處罰自由裁量基準制度》與國務院的《全面推進依法行政實施綱要》可謂是各地政府部門積極創制本機關行政處罰裁量基準規范的開端。隨后中共中央辦公廳、國務院辦公廳于二零零六年聯合下發了旨在健全行政爭議解決機制的文件，該文件要求將行政機關的裁量權進行細化量化，預防濫用行政裁量權的發生。而明確提出推行“行政處罰自由裁量基準制度”是在二零零七年，該年七月國務院主持召開面向全國的法治政府工作會議，一年之后又出臺了《關于加強市縣政府依法行政的決定》。中央一系列的文件與舉措極大的刺激了地方政府及其工作部門創制行政處罰裁量基準的熱情，各地制定的基準規范與日劇增。國務院隨后于二零零九年下發了規范行政裁量權的指導意見稿，以承認現有裁量基準規范的有效性為基礎，將制定主體限定在省級人民政府與國務院各部門，力圖控制各地隨意出臺處罰裁量基準的混亂局面。從這一系列的舉措中不難看出，國務院的政策在影響地方行政機關及其部門制定行政處罰裁量基準規則方面發揮了舉足輕重的作用。作為對相對人產生實質影響的行政規范，過多的政策因素必將影響裁量基準規范創制的科學性，行政處罰的裁量基準要更加貼近行政執法實踐，以實際的行政管理與行政執法行為為政策制定導向。

3．裁量基準制定主體混亂

在執法實踐中，行政部門執法案件的數量與其貼近基層的程度成正比，因而基層行政部門在制定行政處罰裁量基準方面存在著強烈的現實需求。然而不僅是在基層，上級行政機關同樣在創制裁量標準規范并且指示下級參照執行。而因上級機關已經創制裁量標準，并以此作為借口限制甚至取消下級機關制定的規范的情況時有發生，這樣有違制定裁量基準的本意。制定主體繁多且復雜，使得實踐中不同地區的裁量標準缺乏統一性，弱化了裁量基準適用的明確性和預期性。

4．效力存在位階沖突

任何行政機關制定的裁量基準規范當然地拘束自身，而且上級行政機關制定的裁量標準會實質性的制約下級，尤其是具備執法職能的行政機關及其人員，但是上級通過規范性文件創設的裁量標準無法對擁有做出具體執法行為權限的下級產生法律上的拘束力。這是由于上級通過規范性文件設定的標準實質上是一種內部行政規定，是行政執法機關將其執行的法律規范量化細化的結果，真正能夠約束行政執法機關的應該是行政規范自身。造成這種現象的原因，一方面來源于行政體制的服從義務，另一方面則是行政機關內部的評議考核、激勵、責任追究等自我約束機制。

(二)現有行政裁量基準制度弊病的根源

我國的法制進程一直以來為政府所主導，這種模式具體表現在:首先在個別地區試點某項制度改革，待試點成功再將其作為典型案例推廣到其他地區，并在推廣的過程中對該項制度進行檢驗和改良。最后，通過立法程序將取得成功的典型經驗法律化，將它作為治理國家的規范。金華市公安局二零零三年制定的《行政處罰自由裁量基準制度》正是一個成功試點，而從二零零四年國務院制定出臺的《全面推進依法行政實施綱要》到全國市縣政府法治行政工作會議的召開，再到二零零八年國務院出臺的《關于加強市縣政府依法行政的決定》，以及二零一零年的《依法行政實施綱要》，行政裁量制度的發展充分全面體現了我國政府主導型的法制進程。雖然這種模式使我國短期內的法制建設進程取得立竿見影的效果，但是它存在著難以掩蓋的缺陷，而這些缺陷已必然地滲透到行政處罰裁量基準制度中去，并且造成了制度自身的諸多弊病。另外，我國目前關于行政裁量基準制度的研究成果仍然不夠充實，理論研究的欠缺制約了裁量基準，特別是處罰裁量基準制度的發展。

三、行政處罰裁量基準制度完善路徑的探討

(一)行政處罰裁量基準的制定主體急需明確

目前行政裁量基準依據創制機關可分別為三類:首先是擁有行政立法權的機關制定的裁量基準，其次是擁有行政裁量權的機關創制的基準規范，最后是由一般執法所出臺的裁量基準規范。雖然行政機關內部的指導性、解釋性規則對外部相對人的人身權、財產權等重要權利會產生與法律規范相當的適用效力，但是裁量基準作為行政執法機關將貫徹施行的行政法律規范的量化與細化，其內部規則的性質無法被改變，由此可以肯定由未被授予立法權的行政機關所設定的裁量基準的合法性。所以，具備行政裁量權的行政機關均有權制定相應的裁量標準。裁量基準跨越的地域范圍是確定裁量基準制定主體時的首要影響因子。裁量基準跨越的地域范圍與制定機關的行政層級成正比例。地域越是臨近，地方性因素越是趨同，地域內法律適用間的加劇就應該越小，人們對此的容忍度也就越低;與之相反，地方性因素的差異因地域范圍的擴大而增加。平衡個案與一般規范的難度伴隨著裁量基準適用范圍的擴大而增加。此外，各地區的經濟發展水平、各類案件的發生數量、每個案件包含因素的比重等地域參數與原則化的法律規范難免會發生沖突，這些沖突小至地方性問題的處理，大到構建社會秩序、促進地方發展。由此可見，較高級別行政機關缺乏制定相對統一基準規范的可行性，更難以進一步提煉概括出可以全國適用的普遍性規則。裁量基準附屬于行政裁量權，只要行政機關擁有裁量權，無需以法律特別授權為前提即可創制裁量基準。而且制定主體有必要向基層傾斜，貼近基層、貼近執法實踐的部門更有必要制定可以適用于本部門的裁量基準規范。具體來說，將最為靈活、細致的裁量標準交由基層執法部門結合自身以往的執法經驗與當地情況自行制定，省級行政機關與國務院各部門只是針對原則性問題做出一般性規定，用以指導基層行政裁量基準的制定。

(二)裁量基準制定過程中的公眾參與有待加強

制定裁量基準應該將基準規范的規制對象廣泛的納入制定過程中來，這一過程既包含有行政相對人對法律的認識與理解，也促進了行政機關與行政相對人的溝通。將公眾協商機制引進裁量基準的制定過程，可以加深行政過程中行政機關與相對人的溝通。并且當事人廣泛地參與規則制定能夠有效地制約行政權力的行使。行政相對人通過與行政機關互相分享信息、明確具體的裁量格次劃分依據、羅列必須考量的因素等最終提出具體意見。這一過程一方面通過提升規則制定過程的公眾參與程度進而提高規則制定的民主程度;另一方面，公眾參與可以有效降低執法成本:行政相對人通過參與到規則的制定程序中來，加深了其關于行政處罰裁量基準的理解，從而可以更好地對自己行為的法律后果及可能受到的處罰程度做出預測和判斷，進而規避違法行為，減少違法案件的數量。

(三)裁量基準制定中行政案卷的作用應予強化

作為基層執法信息匯總的行政案卷的作用在創制行政處罰裁量基準規范時應該得到進一步的重視。雖然判例尚不屬于我國的法律淵源，但是考慮到將行政裁量的方式和內容在特定的幅度與范圍內進行統一，避免出現過分的時間與地域差異，行政機關特別是執法部門可以通過收集、提煉、編寫特定的案卷集用來指導行政執法?！氨热缤ㄟ^篩選出一定區域、一定時期內的典型違法行為案件，依照具體類別對諸如違法行為要件的構成、違法情節的程度、相應的處罰幅度以及被提起爭議或行政救濟的概率等進行歸納、總結、概括和提煉，以分析案卷樣本為基礎概括出執法過程中的一般規律?！边@樣不僅有利于提升裁量基準形成的準確性，而且可以使其更好地與復雜多樣的個案環境以及各具特色的行政領域相適應。

四、結語

行政機關通過設定成文化的裁量基準，可以有效地遏制其自由裁量權的隨意行使，實現行政裁量權運作的自我制約，從而達到對保護相對人實施平等保護的目的。但是作為一種在探索中前進的制度，行政處罰裁量基準制度仍然擁有極大的空間來進行發展與完善。各地行政機關對行政處罰裁量基準制度的不斷探索正是制度建設方面的有益嘗試，結合日漸深入的理論研究，裁量基準制度期望必將在今后的行政執法活動中發揮更大的作用。

作者:陳乾單位:華東政法大學