生物多樣性行政管理機制革新

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1研究背景

我國生物多樣性管理問題的本質在于軟弱無力的生物多樣性保護執政能力背后的管理體制問題。中共中央站在全局高度，已經高屋建瓴地認識到了目前我國所有重大行政管理問題的本質就是要加強執政能力。在中共中央十六屆四中全會的文件中特別明確提出要加強我黨的執政能力建設，而執政能力建設中最重要的就是行政管理體制改革。中共中央十七屆二中全會又進一步指出不僅僅要加強執政能力，更要加強行政管理體制改革。加強行政管理體制改革，也是目前環保部的主要工作。在初步完成國家和省一級環境保護部門機構改革的基礎上，如何深化“大部制”生態環境管理體制改革，以“生態系統管理方式”思想為指導，建立“生態系統管理方式下的中國生物多樣性管理體制”，還有待于進一步探索。本研究力圖在總結本屆政府行政體制改革的經驗與教訓基礎上，為下一屆政府的改革做好準備，特別是為加強生態環境、生物多樣性的管理體制改革，促使中央政府的政策執行力持續提高提出政策建議?；谝陨媳尘跋?，本研究針對環境管理體制中最核心最重要的行政管理體制問題，運用制度經濟學與組織理論的決策、咨詢、執行與監督機制的基本分析框架，分析了現行的生物多樣性行政管理體制運行狀況，回顧總結評估了2008年環保機構改革，在分析總結地方及香港特別行政區實踐與借鑒它國經驗的基礎上，本研究設計出我國生物多樣性改革體制改革的四個方案，力圖為未來政府環境行政管理體制改革提供相應的政策建議。

2研究的方法學

制度經濟學（InstitutionalEconomics）為我們的體制改革研究提供了很好的理論基礎。在研究過程中，以下幾點是主要核心內容：利益最大化的理性機構（Rationaleeconomyinstitute，self-interest）；利益相關方分析（Stakeholderanalysis）；交易成本（Transactioncost）與科斯定理（CoaseTheorem）；帕累托改進（ParetoImprovement）與卡爾多-?？怂箿蕜t（PrincipleofKaldor-Hicks）。根據組織管理理論，為了實現系統的最佳功能，需要進行有效的組織機構設計。一個組織機構的功能體現為決策與行動兩方面。決策過程就是信息處理過程。按照信息“輸入-處理-輸出-行動-矯正”的處理過程，一般系統的功能運行過程需要有相應的子系統來實現其功能：信息分析咨詢子系統；方案比較決策子系統；執行方案行動子系統；矯正監督檢查子系統。由此，在行政管理體制基本機構框架，相對應地可以劃分為：咨詢機構、決策機構、執行機構、監督機構。在2008年中共中央十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》中，也反映了對這種理論的認同?！蛾P于深化行政管理體制改革的意見》特別強調：按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。

3現行生物多樣性行政管理體制的運行狀況分析

通過對現行生物多樣性行政管理體制的運行狀況分析我們發現：中央與地方的生物多樣性行政管理體制具有同構性（Isomorphism）。地方存在的生物多樣性管理的協調問題其根源也在于其照搬中央政府的行政管理體制。目前我國的生物多樣性行政管理體制還存在以下主要問題有待完善：第一，中央政府的行政機構設置不盡合理，行政體制運行和管理機制不夠健全，特別是有關生物多樣性的決策、咨詢、執行與監督機制需要強化；第二，各個部門的職責交叉、管理責任模糊、權責脫節和效率不高，嚴重影響了中央政府在生物多樣性領域的執政能力；第三，對行政部門權力的監督制約機制還不完善，行政不作為、濫用職權、以權謀私等現象仍然存在。這些問題都直接影響了政府全面正確履行其生物多樣性管理與服務的職能，弱化了政府的執政能力，制約了我國的可持續發展。深化生物多樣性及生態環境領域的行政管理體制改革勢在必行。

4自2008年環保部門機構改革以來的回顧總結與評估

2008年國務院機構改革促進了政府職能轉變，職能配置趨向合理。環境保護領域機構改革實現了三個歷史性飛躍：第一次設立環境保護部（廳），環境保護機構終于成為具有“獨立身份”的政府成員；環境保護部（廳）第一次具有參與政府綜合決策職能，初步建立起環境與發展綜合決策的科學機制；第一次規定了環境保護部（廳）的生物多樣性統一管理職責，中央和地方政府擁有了生物多樣性管理“行政載體”；第一次在環境保護部（廳）設立了生物多樣性管理機構，初步形成了生物多樣性統一管理體制框架，生物多樣性管理無序局面有所改觀。2008年機構改革創建的環境保護系統生物多樣性管理體制具有三個特點：一是機構改革經過全國人大授權并以國務院“三定”規定形式，生物多樣性管理體制具有法律意義的權威性；二是生物多樣性管理納入環境保護機構主要職責，為探索環境保護“大部門”體制積累了新鮮經驗；三是建立生物多樣性管理體制與提升環境保護機構同步統一，為開創生物多樣性保護和管理新局面奠定了基礎。盡管2008年機構改革為環境保護部門統一管理生物多樣性創造了良好平臺，為開創生物多樣性保護和管理新局面提供了依法行政的基礎，但現有環境保護部系統生物多樣性管理機構規格過低且編制過小，難以適應生物多樣性管理嚴峻形勢的迫切要求，同時，有關生物多樣性的決策機制不明，咨詢機構角色不清，執行依然不夠有力，監督缺位等問題依然存在。因此進一步改革生態環境管理體制，強化生態系統管理方式下的生物多樣性管理，應成為下一輪國務院行政管理體制改革應著重解決的緊迫問題。

5與生物多樣性相關的地方行政管理體制改革的國內外經驗教訓

按照國務院機構改革的統一部署，中國省級地方政府2008年機構改革切實把重點落腳到合理配置宏觀調控職能，整合和加強社會管理和公共服務職責。從省級地方政府環境保護機構改革“三定”的情況考察來看，省級地方政府環境保護機構改革有以下幾個基本特點：第一，遵循國務院機構改革的統一部署和要求，各省、自治區和直轄市全部將環境保護機構提升為環境保護廳，成為政府組成部門，體現了環境保護系統管理體制的統一性。第二，仿照國家層面對生物多樣性管理職責定位，規定環境保護廳行使本轄區“牽頭”管理生物多樣性的職責，并將管理職責落實到了環境保護廳內設機構。第三，為適應本地生物多樣性統一管理的需要，有些地方設立了符合本地生物多樣性實際的本土管理機構，如云南省設立了湖泊保護與治理處，體現了本地機構改革和生物多樣性管理特色。鑒于各省、自治區和直轄市經濟社會發展狀況顯著不同，生物多樣性保護和管理情況存在明顯差異，本研究分別選取東部經濟發達的江蘇省和西部經濟欠發達的新疆維吾爾自治區，南部生物多樣性豐富的云南省（熱帶亞熱帶地區）和北部生物多樣性豐富的黑龍江?。ê畮У貐^），位于改革開放前沿的深圳市，考察各地方環境保護機構改革對生物多樣性管理體制的影響，以及地方生態環境保護“大部制”實踐的經驗和教訓。雖然是“一國兩制”，香港與內地的政治體制不同，但是其行政管理體制很是有很多相同可供借鑒之處。其主要的經驗包括：行政管理體制架構清晰、決策機制明確、決策咨詢機制健全、執行部門行動有力、監督行之有效等等。盡管我國的政治體制與西方國家不同，但是其行政管理體制仍然有很多值得我們借鑒的。他山之石可以攻玉。我們總結分析歸納了德國、美國、英國的主要經驗：德國環境部下設環境局（主要負責污染控制）、自然保護局與核安全局這三個主要部門，這對中國的環保機構設置很有借鑒意義；美國環境行政管理體制的特點是，總統作為環境政策的最終決策者，而其高級環境顧問則作為最主要的咨詢者，環保局、內務部、能源部等都是總統決策的執行機構，管理和預算辦公室（OMB）等都是行政管理體系內部的監督機制；英國政府負責生態及環境保護的政府部門并不是一成不變，政府換屆后根據政治需要，可以按需重新排列組合，而不變的是執行機構，例如英國環境局、英國自然保護局等。

6生物多樣性行政管理體制改革的建議方案

針對我國生物多樣性行政管理體制存在的中央政府的行政機構設置不盡合理、行政體制運行和管理機制不夠健全的問題，本研究提出的改革方案重點在強化決策、咨詢、執行與監督機制。這可以解決各個部門的職責交叉、管理責任模糊、權責脫節和效率不高的問題，提高中央政府在生物多樣性領域的執政能力。在方案設計過程中，我們在理論研究的基礎上，充分總結自2008年以來地方行政管理體制改革的經驗、吸取教訓，借鑒國際生物多樣性體制設計的經驗，力求做到既參考國際經驗，又考慮中國國情；既注重理論分析，又結合實踐經驗；既是定性研究，又有定量分析。

6.1生物多樣性行政管理體制改革方案設計的原則與思路

我們根據中共中央十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》的精神，在進行生物多樣性行政管理體制改革方案的設計中，遵循以下原則：按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，為全面建設小康社會提供體制保障。在生物多樣性行政管理體制改革方案的具體設計中，我們按照頂層設計的原則、遵循大部制改革的思路，明確劃分了負責決策、咨詢、執行、監督的不同機構，使其各明其責、各司其職、分工合作，使得職能劃分盡可能清晰明確、減少重疊交叉。同時，盡可能合并同類項，做到統一高效精簡。具體來說，就是設計生物多樣性行政管理體制的基本架構要素：（1）生物多樣性管理的決策機構；（2）生物多樣性管理的咨詢機構；（3）生物多樣性管理的執行機構；（4）生物多樣性管理的監督機構。

6.2生物多樣性行政管理體制改革方案的設計

根據上述的原則與思路，我們對我國中央政府生物多樣性行政管理體制改革方案進行了具體的設計。生物多樣性的行政管理體制設計取決于決策者對待生物多樣性問題的重視程度。有關生物多樣性保護的重大決策，需要由中共中央決策？國務院決策？還是部委決策？根據決策機構的不同，從決策機構出發，就可以設計出不同的生物多樣性行政管理體制改革方案。在方案的具體設計過程中，我們也借鑒了“中央財經工作領導小組及辦公室”與“中央農村工作領導小組及辦公室”的經驗，將決策機制與咨詢機制緊密結合，建議成立“中央生態環境工作領導小組及辦公室”。依照決策層級從高到低，本研究設計出四個我國中央政府生物多樣性行政體制改革的方案。對各方案的具體說明如下：方案1：“中央生態環境工作領導小組”方案方案1中的主要決策機構是中共中央及下設的“生態環境工作領導小組”。生物多樣性保護應作為其主要領導和協調的領域之一。當中央認為生態環境問題十分嚴峻，應當與財經、農村工作同等對待時，可以考慮成立該領導小組。方案1中的專門的咨詢機構應當是所設計的中共中央生態環境工作領導小組辦公室，以及中共中央研究室、辦公廳等機構。中共中央生態環境工作領導小組辦公室主任的職責，如同中農辦主任負責農業政策咨詢一樣，負責國家的生態環境政策咨詢。方案1中的主體執行機構是國務院及其組成部門，包括環保部、林業局、農業部、國土資源部、住房與城鄉建設部、國家海洋局、水利部等。由國務院及其組成部門具體執行貫徹落實中央生態環境領導小組的重大決策。方案1中的監督機構是中央紀律檢查委員會（中紀委），由其負責監督執行的效果及經費使用情況。方案1的可參考的模式是中共中央下設的領導小組機制，例如中財辦、中農辦等。實踐證明，這是目前最適合我國現行行政管理體制特點的運行模式，盡管還需要更好地與憲法相銜接。方案2：“國務院生多保護委員會或領導小組”方案方案2中的主要決策機構是國務院分管副總理及下設的專門“生多保護委員會或領導小組”。其形式似乎如同設立“國務院節能減排領導小組”，制定國家的生態環境及生物多樣性保護政策。但不同于國務院節能減排領導小組（其辦公室掛靠國家發改委，而發改委本身又是國家節能工作的執行機構，存在明顯的利益沖突），“生多保護委員會或領導小組”辦公室/秘書處應獨立運行，而應不掛靠執行機構。方案2中的專門咨詢機構是國務院下設的“生多保護委員會或領導小組辦公室/秘書處”，以及國務院研究室、參事室、辦公廳等機構。該咨詢機構必須確保其獨立的咨詢地位，為國務院提供有關生多保護的咨詢建議，而非依附于某個部委。部委作為執行機構再兼做咨詢將會導致嚴重的利益沖突。方案2中的主體執行機構是國務院下設的直屬機構—新組建的國家生多保護署。這個新組建機構應當將目前所有與生多相關的部委的職能統一合并同類項，它將全面負責有關國家生多政策的執行，與其他部委的職能盡量不產生交叉重疊。其具體職能下一節專門介紹。方案2中的監督機構應當是國務院所屬的監察部，由其負責檢查生多保護政策的執行情況。方案2的可參考的是目前的國務院直屬局模式，例如國家林業局。方案3.1：“大環境部”方案方案3.1中的主要決策機構是未來組建的大環境部，由其負責有關生多方面的決策。事實上，按照國務院三定方案，目前的環保部的職能已經包括污染控制、與核安全及生多管理。但是，目前環保部的生多管理職能與其他部委存在嚴重的交叉重疊、相互掣肘。本改革方案的核心就是1）將其他部、委、局中分管生多性保護的機構和職能合并納入未來組建的大環境部；2）將生物資源開發部門與保護機構分離，實行分業監管。方案3.1中的專門咨詢機構，可以在環保部目前的科技委、咨詢委（兩委）基礎上組建。兩委下可下設具體的生多專業委員會負責具體政策咨詢。方案3.1中生多管理的主體執行機構是大環境部下內設的“生多局”（副部級），與未來主管污染控制的“污染控制局”、主管核安全的“核安全局”平行，成為大環保部的三大支柱之一。方案3.1中的監督機構是環境部內的環境績效考核監察部門。方案3.1的可參考模式是德國環境部。德國環境部下設了環境局（污染控制職能）、自然保護局與核安全局。其自然保護局的職能不存在與其他部門的交叉重疊，是負責執行德國自然保護政策的唯一機構。此外，該模式也與國家部委管理的國家局模式類似，例如環保部下的核安全局。方案3.2：“重組國土資源部”方案方案3.2中的主要決策機構是未來重組的國土資源部，由其負責有關生多方面的決策。目前的國土資源部的職能包括了土地管理、海洋管理等職能，但是該職能與其他幾個部委的生多保護職能存在交叉重疊。本改革方案的核心就是1）將其他部、委、局中分管生多性保護的機構和職能合并納入未來重組的國土資源部；2）將生物資源開發部門與保護機構合并，實行綜合監管。方案3.2中的專門咨詢機構是國土資源部的內設專業咨詢機構。例如，其政策咨詢委員會可下設生多性專業委員會負責具體政策咨詢。方案3.2中的主體執行機構是國土資源部下內設的“國家生多局”，與“國家海洋局”平行，成為生多領域的主體執行機構。方案3.2中的監督機構是國土資源部內的績效考核監察部門。方案3.2的可參考模式是美國內務部模式。美國內務部下設有專門的國家公園服務局、漁業與野生動物服務局。該方案也參考了目前國家部委管理的國家局模式，例如國土資源部管理的國家海洋局。

6.3成立國家生物多樣性保護署/局在我國中央政府生物多樣性行政管理體制方案設計中，無論是方案2，還是方案3.1、3.2都需要有一個明確的生物多樣性管理政策的主體執行機構。因此，本課題設計了國家生物多樣性保護署/局（簡稱國家生多署/局）。如果是在方案2下，由國務院直屬則稱為國家生多保護署（簡稱生多署）。如果是在方案3.1、3.2下，由部委管理則稱為國家生多保護局（簡稱生多局）。這個國家生多署/局應當是在統一歸并目前各個生多保護相關部委的相關職能的基礎上組建，把生多保護的機構及其職能合并同類項，解決各個部門的職責交叉、管理責任模糊、權責脫節和效率不高的問題。工作重點是將目前環保部、國家林業局、國土資源部、農業部、發改委等部門有關生多保護的職能統一到新組建的國家生多署/局下。這將大大改善我國中央政府行生多政機構設置不盡合理、行政體制運行和管理機制不夠健全的問題，減少摩擦內耗，大幅度提高中央政府在生物多樣性領域的執行力。新組建的國家生多署/局把所有的生物多樣性保護、生態保護等職能都置于一個部門之下。按照生態系統方式管理的理念，其涵蓋的領域及管理的范圍應當包括：森林生態系統；草原生態系統；荒漠生態系統；內陸水域與濕地生態系統；海洋與海岸生態系統；城市、農村及其他人工生態系統；野生動植物及微生物；遺傳/基因資源；生物多樣性相關的傳統知識；生物安全（轉基因、外來入侵種）；自然保護區、自然遺產、風景名勝區及國家公園體系；遷地保護體系及種質資源庫；生態功能區劃；生態示范區建設；及其他管理職責。在職責劃分時，盡可能做到國家生多署/局的事權與其他相關部委不發生沖突。有些事權可能需要與地方共擔，有些事權則需要國家生多署/局單獨承擔而不是與地方共擔。例如，對國家自然保護區的管理，其事權應當完全劃歸到國家層面，不應當與地方政府的管理職責模糊不清。

7兩點討論

7.1關于生物多樣性行政管理體制的橫向協調機制問題

生物多樣性的決策執行，除了生多/生態保護署這個主體執行機構外，還會有若干相關機構也涉及到生物多樣性的執行，例如農業部、國家中醫藥管理局、國家海洋局等其他許多生物多樣性的開發利用部門。因此，也應當有一個合理的國家層面生物多樣性決策執行的協調機制。根據目前“統一高效精簡”的行政體制改革原則，有關生物多樣性決策執行的協調機制問題，我們建議暫保留目前的由分管副總理任主席的“中國生物多樣性保護國家委員會”機制。下一步，隨著改革的深化，我們可做進一步的深入研究，根據不同的行政管理體制也應有具體的相對應的協調機制。有關生物多樣性行政管理體制改革的橫向協調機制研究的具體內容，見產出3《中國生物多樣性管理體制改革后續項目建議書》。

7.2關于生物多樣性行政管理體制的縱向協調機制問題

除了橫向的行政管理體制內的協調機制問題，還有縱向的中央與地方的生物多樣性的協調機制。其中，最重要的是中央與地方關于生物多樣性的事權劃分問題。根據制度經濟學，劃分中央與地方事權劃分最重要的原則是該事物的外部性范圍（ScaleofExternality）。外部性范圍也就是該事物對其周邊所造成的影響程度。當該事物的外部性范圍是在當地范圍內，則該事物的事權應當由地方政府管理；當該事物的外部性范圍是在全國范圍內，則該事物的事權應當由中央政府層面管理；當該事物的外部性范圍是在全球范圍內，則該事物的事權應當由國際組織來管理。從外部性的范圍來看，生物多樣性既涉及到當地又涉及到國家、乃至全球層面，其外部性是層層重疊的。換句話說，從理論上說，生物多樣性的事權應當是中央政府與地方政府、乃至國際組織共擔。但是考慮到聯合國的弱位、地方的優先發展領域與能力—包括才能、管理能力與人力資源水平，隨著我國國力的不斷增強，我們建議：我國生物多樣性的事權應當逐步由地方上移到中央。特別是關系到重大瀕危生物多樣性意義的一些領域，其事權現在就應當完全由中央政府來擔當。在事權明確的基礎上，中央政府可采取多種不同的管理方式來具體管理，包括在責權利分明、雙方自愿的基礎上委托地方政府管理。而其中最為典型的，就是國家級自然保護區的管理體制問題。

國家級自然保護區，是生物多樣性就地保護的主要手段，許多寶貴基因、瀕危物種、生態系統多樣性都在保護區內得到很好的保護。但是，目前的國家級保護區體制是中央政府給予一次性投資補助后主要由地方政府負責管理國家級保護局。由于地方為了自身局部利益最大化，對國家級保護區往往疏于管理。例如，為了開礦修路等開發項目，隨意調減保護區面積；在保護區內大興土木修建旅游度假村等。這完全違背了設置保護區保護生物多樣性的初衷。因此，我們建議將“事權”上收，清晰地界定國家級自然保護區的事權屬于中央政府，在國家生物多樣性保護署/局下，設立“國家自然保護區管理中心”，代表中央政府直管所有的國家級自然保護區。有關建立“國家自然保護區管理中心”的具體內容如附件三。但是，目前我國生物多樣性的現狀是財權、事權不匹配，財權上移、事權下移。中央與地方事權、財權嚴重錯位。環境保護機構內部上下級之間僅為業務指導關系，中央和地方政府縱向間存在著一定的行為差異和生物多樣性管理力度不均衡問題。由于中央地方責任不清，國家和地方政府之間的目標不一、步調不合，缺乏縱向的有效協調機制，法律執行率、政策執行率逐級遞減。有關生物多樣性行政管理體制改革的縱向協調機制研究與中央地方的事權劃分問題還需要深入研究。