物權法和行政法的關系

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一、傳統觀念

在傳統的大陸法系國家,存在著這樣一個理論假設,那就是市民社會和政治國家的對立,二者存在明確的分野,其邏輯推理的必然結果是公法和私法的嚴格區分,與之相適應的是公權力和私權利的劃分,在堅持這種二元結構的情況下,國家的公權力作為一種必要的“惡”應該限制在必要的范圍內,私權領域是嚴防公權力的侵入的。而且,在將法律劃分為各個部門法的情形下,各個部門法之間的溝通和協調也是很罕見的,物權法在傳統的法律體系中屬于典型的私法,而行政法是典型的公法。

上個世紀30年代,隨著自由資本主義的衰落,取而代之的是國家干預主義的興起,國家干預主義的興起導致的一個結果是行政權的迅速膨脹,行政權由于和普通人的生活關系最為密切,所以可以說行政權在當代社會是無孔不入。而且,隨著傳統的公私二元結構的所帶來的一系列的弊端,如民法中的抽象平等原則,物權中所有權的絕對原則,合同法中的契約自由原則帶來的對于交易主體的保護不周,消費者問題、勞工問題、資源的破壞和環境的污染問題等等都猛烈地向我們嚴守傳統的公法和私法劃分模式發起沖擊。

從而迎來了公法私法化,私法公法化的浪潮。所以在這種大背景下,在公法中植入私法,在私法中植入公法就為我們公法和私法的協調打開了大門。

二、公權力的干預基礎——公共利益

(一)為什么行政法可以影響物權法

第一,在民法中對于物的調整主要依靠物權法、債法、知識產權法、繼承法等,其中最重要的是物權法,他規制的是平等主體之間關于靜態的財產關系。但是對于物的法律調整不僅僅是物權法的專利,有學者就說:“財產權首先是一個憲法問題,而不是私法問題。私法本身無法確認任何針對權力的在先約束,因此也無力在公權力的侵犯前進行自我辯護。”在現代法制體系中,如果一個公民沒有憲法上的地位,沒有享有憲法上的財產權,其財產權問題就無法進入私法的視野,因為私法本身無法確認任何針對權力的在先約束,也無法在公權力的侵犯前進行自我防御,在一定意義上,憲法對于公民財產權的保護是最根本的第一道屏障。對于公民財產權的保護,除了最高層次的憲法保護外,還需要第二層次的民法保護和第三層次的各單行法保護,所以我們必須認識到對于物權的保護不可能僅僅依靠民法。

第二,另外,權利和義務是相對應的,所以物權人對物享有所有權,用益物權的同時,他也負有一定的義務。這種義務既有私法意義上的,也有公法意義上的。私法意義上的這種義務主要是物權社會化所帶來的對于權利人的約束機制,如物權人不得濫用權利原則,相鄰關系的界定,基于合同關系所產生的地役權等等。除此之外,物權人對國家也負有相應的法律義務,這些義務的承擔一般不可能通過物權人的意思自治,即私法上之行為自覺而實現,而主要是由行政法的調整而實現的。

傳統的公法和私法的界限雖然已經不如以前那么明顯,但是在私法領域,防范行政權的過分入侵而造成對于私權的侵害仍然是一個大問題。因為行政法即是可以是完成對于物權更大范圍保護的法,也可以是阻礙物權保護的法。為了避免后一種情況的發生,物權法和行政法應該協調,仍然需要劃分二者規制的相關領域,在這個層面上來說考察二者的關系是對于行政法的適用范圍的規制。

(二)公共利益

干預基礎是行政法上的關鍵概念,是指行政公權力在何種情況下才能干預公民合法權益。干預基礎一般包括兩個方面:法律授權和公共利益。物權法上,在涉及影響公民不動產等重大權益時對于公共利益的強調充分體現了這一點?！段餀喾ā返?2條則規定,為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。物權法在規定所有權人對自己不動產或者動產依法享有占有、使用、收益和處分權利的同時,規定了公權力對于所有權人的限制——公共利益。

可見,公共利益才是公權力行為干預公民合法權益,尤其是所有權權益的正當事由,這是一個國際通例。但是公共利益是最為典型的不確定法律概念。不同的人在不同的背景下會得出相異甚至是完全相對的概念,所以在不同領域內,在不同情形下,公共利益是不同的,情況相當復雜,物權法難以對公共利益做出統一的具體界定。這也不是物權法能夠解決的問題,但是學者們一般認為公共利益應該有以下主要的特征:一是公共利益具有的公共物品的特征,排除單純私益性。二是公共利益具有非營利性,既公共利益不是為了某些人,某些利益集團所服務的。當下城市化進程中大量存在的以公共利益之借口而違法拆遷的行為應該是我們應當嚴厲打擊的。三是公共利益具有持續的公共功能。即征收及隨后的建設行為是否主要為了讓社會公眾受益,而不是為了個人或某些集團收益。

三、行政法對于物權保護的完善——和諧共存

在上面已經提到,物權法是對于財產關系保護的主要法律,但是單靠物權法難以完成這個個任務,行政法律規范則主要是間接的或消極的保護。即構建維護私領域財產權利的環境、條件,間接體現保護的功能或以規范行政行為、控制行政越權違法的手段,防止私領域財產權利受侵害,體現消極保護的功能。

其主要表現在以下幾個方面:

第一,行政主體應當依法確認、授予行政相對人財產權并保障這些權利的實現。隨著市場經濟的成熟和發展,政府行政職能及管理方式也在發生變化,政府不再是僅僅進行秩序管理,更重要的是保障人民的自由和權利,服務行政是轉變政府角色的立足點,政府要成為公共服務的供給者,這要求強化行政主體為行政相對人提供全方位服務的義務。就行政相對人的財產權而言,行政主體就具有應當依法確認、授予行政相對人財產權并保障行政相對人這些權利實現的重要義務。例如:行政主體有義務確認行政相對人的合法財產權益;有義務提供物質和其他條件保障城市居民和農村貧困人口的基本生活水平,保障特定群體福利優待。總之,行政服務職能和理念的轉變必須通過強化和明確行政主體的特定義務才能實現,這要求行政法加強對行政主體義務全面性、特殊性和嚴格性的規定,從而有效保障行政相對人的財產權利。

第二、對危害公共福利和公共秩序的侵犯物權行為加以制止和懲戒,這是行政法保護物權的常規方式。也就是說對于物權的侵害雖然物權法賦予相對人各種各樣的救濟措施,如排除危險,損害賠償等等,但這都是民事救濟措施。但是對于那些危害公共福利和公共秩序的侵犯物權行為物權法本身不能夠對其進行更加嚴厲的制裁,因為民事主體的平等性不可能讓一個民事主體對另一個民事主體實行制裁。所以對于這種行為只能夠依靠行政法來進行規制,讓違法者承擔行政法上的責任。

第三、《物權法》的相關制度需要行政法的配合。很顯然,物權法雖然主要屬于私法,但是物權法有些制度的實施是離不開由公法所創造的和平安寧的大環境的。而且,即使本身屬于物權的制度,由于自身的缺陷,也不可能實現私法的完美調整,例如《物權法》第10條規定“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法,由法律、行政法規規定”。從這一條我們可以看出不動產物權的變動本身應該屬于私法上的行為,但是由于不動產物權的巨大價值要求行為人采取公示方式以維護交易的安全,所以這個時候要借助國家公權力的威信。不動產物權的變動除了需要雙方當事人的合法債權合同外,還要求有一個交付方式,即公示。這里對于登記的范圍、登記機構和登記辦法,由法律、行政法規規定,所以行政法這個時候物權法把屬于物權變動的一部分任務留給了行政法。對此我們應該注意到,一是關于登記的性質,在《物權法》確立行政機構登記模式的情況下,我們是不能否認登記行為的行政行為性質,對登記機構除了書面審查和詢問當事人外,“必要時可以實地查看”?；谖餀嗟怯浶袨榕c物權行為本身的區別,不動產登記機構能否承擔起實質審查的職責,以及在多大程度上承擔起實質審查的職責,這些涉及行政能力的問題是不會因為物權法的一紙規定就可以解決。二是關于登記的效力。一般認為該行為具有公定力、確定力、拘束力和執行力,相對人不能以自己的行為而直接否定登記行為的效力。登記文書之間不一致的,依照行政法規范應當通過登記機構確認或者行政復議、行政訴訟的程序解決。所以在這個例子中我們可以看出是行政法配和物權法的規定而完成動產物權的變動。