論審計體制改革問題思考

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[摘要]本文對立法型審計體制改革有關的幾個問題進行了探討，認為提高審計獨立性和強化人大預算監督是改革的出發點，“雙軌制”體制是比較合理的改革模式，因改革而修憲也是有可能的。改革有利于推進我國法治建設進程，有利于構建權力制約與監督機制，有利于加強人大監督以及提高審計工作效率和效果。

[關鍵詞]審計體制；預算審計；人大制度

眾所周知，我國現行審計體制是政府主導下的行政型體制。這一體制自1982年形成之后，就頗受學術界關注和爭議。隨著我國社會主義民主政治逐步發展和市場經濟體制逐步建立，審計體制問題已引起社會各方面廣泛重視，審計體制研究也越來越具有憲法和政治學研究的意義。我們認為，對審計體制問題的研究必須立足于社會主義民主政治和政治制度發展要求。只有這樣，研究才能切合實際，才能接近問題的真諦，所提出的改革設想也才有意義?；谶@種認識，我們對立法型審計體制改革有關的幾個問題進行了探討，以深化審計體制改革理論研究。

一、改革的出發點

我國現行審計體制的特征源于政府對審計機關的直接控制。據調查，人們普遍認為，國家審計就是政府的“內部審計”。而“內部審計”存在的最大問題就是審計監督缺乏獨立性。

實際上自我國審計制度建立以后，學者們就一直以審計獨立性為中心展開對審計體制問題的討論。在討論中無論大家如何理解審計監督意義以及如何評價現行審計體制，都普遍認為審計獨立性是實現國家審計重要意義或保障審計職能發揮的關鍵，改革審計體制實質就是探索和選擇怎樣的方式和途徑來保障和提高審計獨立性。毫無疑問，審計獨立性被廣泛認為是評價和改革審計制度的出發點和標準。

但對審計獨立性的認識必須要結合特定政治經濟環境下審計監督的意義，否則認識就會出現偏差。我國現行審計體制建立之時，我國正在進行經濟體制改革，改革中出現了許多問題，如經濟秩序混亂、國有企業財務混亂等，政府急需建立審計這樣的監督制度以加強經濟監管職能，而當時國家的政務和經濟管理權限也基本集中在政府。正因為掌管強大行政權的政府對審計監督的需要與主持，審計事業才得以快速發展。按當時情況，國家審計就是要配合政府維護經濟秩序和監督國有企業，審計監督的意義就在于增強政府行政管理績效，保障政府經濟監管職能和目標的實現。為此，國家審計的設置與工作方式就必須適合政府管理模式，依照行政管理體制來設置。這樣審計監督就必然與政府監管國民經濟的職責和任務相適合，以國有企業審計為主。當時，行政型模式下國家審計的體制弊端（特別是獨立性缺乏）并不突出，因為審計機關就同所有的經濟管理部門一樣，都是國有企業外部監管主體，是外部審計，這時審計監督體制的弊端不明顯，優勢還比較突出。

這就是說，如果政府控制下的審計監督是專門用于滿足并且能夠滿足政府作為唯一審計委托人的需要的話，或者講審計監督如果能夠很好地配合政府工作的話，獨立性缺乏問題的不利影響則相對有限，因為審計監督的主要目標達到了[1].但是，隨著改革開放以及社會主義民主政治的深入發展和人民代表大會制度的日臻完善，人大逐漸加強了對財政預算的審查監督。在《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國審計法》頒布實施之后，審計機關須代表政府就政府財政預算執行情況向本級人大常委會提交審計工作報告，這樣審計監督除了要與政府工作相聯系外，還要與人大預算監督發生聯系，審計要立足于服務廣大納稅人。于是審計監督的意義和審計關系就變得比以前復雜和多元了。在這種新的情況下，如果納稅人和人大也作為審計委托人要求審計機關審查財政預算，而審計機關卻又要受制于政府這個人大監督對象的話，那么審計獨立性缺乏問題則由于審計體制問題而變得嚴重了，因為這種明顯缺乏獨立性的制度安排可能導致審計報告很難具有全面性、公正性和客觀性。因為：第一、政府對財政預算的確定和調整擁有實際控制權和操作權，“審財政實質就是審政府”，因此，作為政府組成部門的審計機關對預算執行的審查難免會受到限制。第二、現行審計體制下，審計機關要把審計結果首先報告給政府，在征得政府意見后，才能對外披露或提交人大審議。第三、人大與政府本身就是監督與被監督關系，而讓審計機關既要為監督者服務好又要向被監督者服務好是缺乏合理性的。所以，審計機關是難以真正把政府在預算管理和執行中存在的問題直接或全部報告給人大。這樣的話，人大依靠政府所屬的審計機關來強化預算監督的效果難免要打折扣。再加上在現行體制下，人大又不能直接行使審計監督權，只能把審計作為一個間接的外部監督機制去運用，這樣人大對預算執行就缺乏實質性介入的途徑和監督手段，也就無法從根本上直接觸到預算執行的要害。由此人大預算監督的實際作用也是有限的?？梢?，審計獨立性缺乏還直接影響。