基層安全生產監管問題分析

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1基層安全生產監管現狀

1．1典型基層安全生產綜合監管體制

目前我國已初步建立了“縣級政府統管，行業部門監管，鄉鎮政府主管，經營單位自管”的基層安全生產綜合監管體制。在總體上采取“重心下移，關口前置”的戰略，把工作重心下移至鄉鎮一級安全生產監管機構，提高監管工作的覆蓋面。以廣東省某地為例，縣一級成立安全生產委員會，綜合協調各行業安全生產工作，統籌解決轄區內重大安全生產問題;縣安全生產監督管理部門與同級負有安全生產管理職責的部門共同承擔綜合監管職責，履行行政審批、行政執法等職能;鄉鎮一級成立安全生產監管機構，直接負責對轄區內生產經營單位執行安全生產法律、法規和國家標準、行業標準的情況實施監督管理;生產經營單位成立安全生產管理部門，制定本單位安全生產規章制度，并對落實情況進行監督檢查，實現安全生產自我約束，如圖1所示。

1．2縣(區)、鄉鎮(街道)2級委托執法機制

隨著我國城鎮化建設步伐的加快，鄉鎮經濟得到快速發展，然而大量涌現的鄉鎮企業以及隨之而來的人口、財產、危險有害因素集聚給基層安全監管工作帶來了極大的考驗。以廣東省某地為例，其縣級安全監管部門僅擁有8名在編公務人員，負責全縣近1800家企業的安全生產監管工作。顯然，僅僅依靠縣(區)一級安全監管部門有限的人力、物力資源，必然難以支撐如此繁重的監管工作。行政執法權力下放已成為基層安全生產監管工作的必然發展趨勢。國家安監總局于2007年首次提出，各縣(區)安監部門可以在其法定職權范圍內委托鄉鎮人民政府、城市街道辦事處設立安全生產監督管理機構實施行政處罰［5］。目前，我國普遍采用縣鄉2級委托執法機制。如圖2所示，縣級安全監管部門不全面參與轄區日常安全生產監管工作，而將監督檢查權及部分行政處罰權交由各鄉鎮安監機構行使，自身一般保留行政審批、行政許可、重點企業安全生產監管、安全生產事故調查等職能。鄉鎮安全監管機構在委托權限范圍內，對轄區生產經營單位安全生產活動進行監督檢查，對安全生產違法行為進行制止、糾正或者行政處罰，并定期向縣級安全監管部門報告監督和執法情況。

1．3生產經營單位分級監管模式

盡管近年來我國安全監管隊伍得到快速發展，但由于企業數量巨大，監管人員數量缺口依然嚴重，加之人員分布結構、知識結構、年齡結構不合理等限制條件，現有監管能力無法滿足企業全面監管的要求［4］。由于我國安全生產事故具有較明顯的行業集中性［6］，為了提高監管效率，目前基層安全生產監管工作中普遍采用生產經營單位分級監管模式?；鶎影踩a監管機構按照生產條件、生產環境、風險等級高低、結合安全生產事故歷史檔案等因素，將轄區生產經營單位劃分為若干等級，針對不同等級的單位采取不同的監管力度和監管措施。在具體實施過程中，監管等級劃分一般采用浮動制度，根據企業年度或季度安全生產工作開展情況進行逐級或跨級調整。從實地調研結果來看，分級監管模式提高了監管工作的針對性，使得基層安全監管工作能夠抓準重點，有效緩解了監管力量和監管需求之間的矛盾，最大限度地發揮現有監管力量的效能，是符合我國監管實際的基層安全監管策略。

2基層安全生產監管問題分析

通過調研分析，結合近年來國內基層安全監管領域的相關研究進展，可以發現當前我國基層安全生產監管工作主要存在著監管力量單一、鄉鎮監管機構執法權限不足等體制性矛盾，以及監管人員素質偏低、執法檢測設備缺口嚴重、監管工作缺乏技術支撐等需求性矛盾。

2．1安全監管力量單一

當前我國安全監管工作普遍實行以政府為核心的監管體系，即政府承擔安全監管工作的主要職責，擁有進行安全監管的絕對權力，因此，監管力量相對單一。這與西方發達國家職業安全監管中工會組織、保險公司、安全協會、行業協會協同政府機構或完全受權進行監管工作形成鮮明對比。雖然監管權力集中具有便于統籌全局、指揮方便、命令容易貫徹執行等優點，然而在實際基層安全監管工作中，政府“獨攬全局”和安全監管人員配置嚴重不足之間的矛盾卻十分突出。隨著我國經濟的進一步發展，政府安全監管部門將要承擔更為龐雜的監管任務，而我國公務員隊伍已日趨飽和，安全監管人員總體數量上升空間有限，上述矛盾將會更為激烈。

2．2鄉鎮安全監管機構執法權限不足

《安全生產法》［7］賦予縣級以上安監部門行使安全生產監管執法的權利，而鄉鎮安全監管機構在安全生產監管工作的職責、權限則未提及。因此從法律層面而言，鄉鎮安監機構不具有獨立的執法主體資格。隨著我國安全監管工作的不斷發展，為了適應形勢需要，全國各地縣級安全監管部門普遍采用委托執法機制，將部分執法權限交由鄉鎮安全監管機構行使。然而調研發現，鄉鎮安全監管機構普遍存在執法權限不足的情況。以廣東省為例，雖然《廣東省委托鄉鎮(街道)安全生產行政執法暫行規定》［8］中賦予了縣級安全監管部門可以根據需要將行政執法權交由鄉鎮安監機構行使的權利，但實際工作開展中，鄉鎮安全監管機構往往只有監督檢查權，而沒有行政處罰權。鄉鎮安全監管機構如需對違法企業進行處罰，必須提請上級部門處理。在經濟發達地區，各類生產企業眾多，而縣級安全監管部門人員編制有限，導致在實際執法過程中往往力不從心，監管工作時效性大打折扣。這就使縣鄉安全監管委托執法機制中出現了“權力放不下，事務管不好”的局面。

2．3基層安全監管人員業務素質偏低

安全生產監管工作是一項綜合性、技術性很強的工作，所涉及行業眾多，幾乎涵蓋了除軍工、核技術外所有生產經營領域，要求監管人員對法律、化工、機械、消防等多學科知識均有所了解并能熟練運用。目前我國基層安全監管隊伍專業素質不容樂觀，鄉鎮安全監管隊伍問題尤為突出。以廣東省為例，據2011年廣東省安全監管局對全省安全執法人員學歷、專業情況進行的統計分析發現，大部分委托執法人員只具有高中及以下學歷［9］。由于我國基層安全監管機構成立時間短，監管人員大多從其他部門抽調而來，之前往往沒有任何從事安全監管工作的經歷或經驗。再加之基層安全監管機構人員編制趨于飽和，且工資待遇低、政治風險高、工作責任大，因此難以吸引專業技術人才來充實監管隊伍。這些因素都極大影響基層安全監管的實際效果，導致執法過程中存在“瞎指揮、亂執法”的現象。

2．4現場執法檢測裝備缺口嚴重

安全監管執法工作須依據國家出臺的各項檢測檢驗標準來展開，傳統的“感官檢查”難以提供科學的執法依據。因此現場檢測裝備成為安全監管規范化、科學化的基礎。然而相關資料表明［10］，到“十一五”末期，我國縣級安全生產監管部門現場監督檢測裝備達標率僅為4.4%，現場調查取證設備達標率為14.5%，現場快速執法設備達標率為9.5%。調研發現，由于缺乏現場檢測設備，缺乏勘察和技術鑒定手段，監管人員難以發現隱藏的安全隱患，對于感受到的安全違法行為又難以做出科學判斷，因而無法對企業進行行政處罰?；鶎影踩O管隊伍現場檢測裝備嚴重不足，直接影響監管執法工作的效率和依法行政的水平，也直接影響了監管工作的有效性和權威性。

2．5基層安全監管工作缺乏技術支撐

政府安全監管部門是“權力密集型”而非“技術密集型”單位，而安全監管工作越來越往專業化、技術化方向發展。因此，政府部門不可能包辦安全監管工作中的所有職能，尤其需要向安全中介機構、行業協會、高等院校等尋求技術支持。以職業病防治工作為例，其技術性極強，包括職業病危害因素檢測、職業病危害評價、職業病危害控制效果評價、職業病檢測與診斷等，涉及物理、化學、病理學等多學科知識，僅依靠政府監管部門難以完成該項工作。因此，在我國當前的職業衛生監管體系中，職業衛生技術服務機構、醫療衛生機構則起到了技術服務與技術支撐的作用(圖3)。然而調研發現，當前基層職業健康技術支持機構十分薄弱。以廣東省某縣為例，該縣沒有一家具有職業危害檢測資質的機構，其所在地級市也僅有3家相關服務機構，遠遠不能滿足該縣開展職業病防治工作的實際需求。從總體上說，我國省、市、縣3級行政區域內安全技術支撐力量呈現“倒三角”格局，大多數安全技術服務機構集中于經濟、科技、教育發達的地區中心城市，而基層由于業務輻射范圍窄，發展空間有限，因此技術服務機構數量少、力量薄弱。

3基層安全監管對策措施

3．1逐步建立“單一中心，多重源點”的監管模式

“單一中心，多重源點”的基層安全監管體系是在當前單一中心監管模式存在不足的情況下，結合我國安全生產垂直綜合監管體制而提出的?！皢我恢行?，多重源點”是指以政府安全監管部門為中心，同時建立社會組織、安全生產監管服務機構、企業安全生產管理部門3個部分為源點的安全生產體系，如圖4所示。政府推動各源點機構的發展，授予其相應的監管權力與職責。各源點機構協助政府開展安全生產監管工作，對政府安全生產監管權力的行使和企業的安全生產狀況進行監督，力求達到一種全面監管、相互監督、互相合作的理想監管狀態。政府是監管體系的核心，在監管工作中起主導作用。但這不意味著政府應獨攬整個權力領域，而應成為基層安全監管體系的積極構建者。社會組織是監管體系的“平衡器”，一方面可以承接政府無暇顧及的部分管理工作;另一方面也是連接社會和政府的橋梁，為民眾或企業員工合理合法、理性理智地參與安全監管工作提供渠道。安全監管服務機構是監管體系的“助推器”，為政府監管隊伍提供培訓和工作指導，為企業自我監管提供技術服務和業務咨詢。企業既是安全監管的對象，又是安全生產主體責任的承擔者，良好的安全生產效果不僅需要強制監管，更主要的是靠企業自我主動監管來實現。

3．2加快推進鄉鎮安全監管立法工作

1)保障鄉鎮安全監管機構的法律地位。鄉鎮安全監管機構的建立缺乏法律依據，大多非鄉鎮人民政府常設機構，因此，從人員編制、經費開支、辦公場所設置等多個方面都缺乏穩定的法律保障。由于缺乏統一的法規標準進行指導和約束，各地鄉鎮安全監管機構建設隨意性較強，常出現與其他部門掛靠、兼職人員過多、人員流動過快等問題。亟待通過立法的途徑確立鄉鎮安全監管機構的法律地位，保障其機構的獨立性、人員的穩定性、工作的規范性。2)賦予鄉鎮安全監管機構行政執法主體資格。安全監管工作重心下移至鄉鎮安全監管機構已成為必然的趨勢，然而已頒布的《安全生產法》［7］等法律中，并未明確賦予鄉鎮安全監管機構監管執法的權力。這就導致了鄉鎮安全監管中普遍存在“有責無權”的現象。雖然全國各地基層安全監管普遍采取了委托執法機制，將部分行政執法權下放至鄉鎮，但由于缺乏法律強制力作為保障，委托執法落實情況參差不齊，“有責無權”現象難以徹底解決。因此，要將安全監管委托執法納入國家安全生產法律法規中來，從法律層面賦予鄉鎮安全監管機構行政執法主體資格，實現鄉鎮安全監管“權責相當”。

3．3提升基層安全監管能力

1)實行基層安全監管人員分級培訓制度。在加大安全監管業務培訓力度的同時，還要突出培訓的針對性。縣、鄉2級基層安全監管人員職能存在差異，鄉鎮安全監管人員重在日常監督巡查，縣級安全監管人員重在對嚴重安全違法行為或安全生產事故進行調查。因此在進行業務培訓時要適應不同的工作需求，鄉鎮安監人員業務培訓要突出實用性，而縣級安全監管人員業務培訓需要在此基礎上拔高層次，強調綜合性和全面性。2)優化安全監管人員專業結構。提高基層安全監管人員的錄用門檻，注重新錄取人員教育背景，重點從安全工程、礦山、化工等與安全密切相關專業中遴選人才，使得我國基層安全監管隊伍知識結構更加貼近實際監管需求。3)推行注冊安全工程師考試。當前我國注冊安全工程師主要分布在企業和安全中介機構，而政府安全監管部門中注冊安全工程師數量極少。未來基層安全監管隊伍建設要逐步與注冊安全工程師考試相連接，嘗試將是否取得注冊安全工程師資格作為政府安全監管人員職務變更的標準之一，從而促進基層安全監管隊伍向專業化、技術化方向發展。4)落實執法裝備標準化建設。按照《安全生產監管部門和煤礦安全監察機構監管監察能力建設規劃》［11］和《安全監管部門及支撐機構工作條件建設基本配置標準》［12］，加快推進基層執法裝備標準化建設，重點加強對現場執法快速檢測設備的財政投入力度，早日實現基層安全監管由“主觀化”向“科學化”轉變。

3．4構建創新的基層安全技術支撐體系

1)鼓勵發展具有地區特色的中小型安全技術服務機構。我國縣域經濟正逐步向產業集聚化方向發展［13］，即縣域的經濟往往以一種或幾種產業為支柱。從安全的角度來看，基層安全生產工作所需要的安全技術服務也具有一定共性，這就為發展具有地方特色的安全技術服務機構奠定了基礎。政府部門應加強政策引導和資金支持力度，鼓勵服務于當地安全生產工作的安全技術服務機構的發展。只要突出技術服務特色，保持適度規模，基層安全技術服務機構依然可以有廣闊的發展空間。2)依托轄區企業開展安全技術服務。企業位于安全生產的第一線，是安全技術的直接使用者，對行業安全生產技術有著更為直觀的認識和了解。政府部門可以從各行業和領域選擇安全生產工作出色的企業，組織它們對同行業企業進行安全技術指導和安全管理經驗的傳授，彌補基層安全技術支撐不足的缺陷。

4結論

1)隨著經濟的不斷發展，安全監管范圍的不斷擴大和監管工作的日趨繁重，基層安全監管工作重心逐漸由縣級安全監管機構轉移至鄉鎮一級，必將成為發展趨勢。2)安全監管力量單一、鄉鎮安全監管機構執法權限不足等體制性矛盾，以及基層安全監管人員業務素質偏低、現場執法檢測裝備缺口嚴重、安全監管工作缺乏技術支撐等需求性矛盾嚴重制約著我國基層安全生產工作的良性發展。3)針對監管力量單一導致的監管需求和監管能力之間的矛盾，提出以實現監管力量多元化為目的的“單一中心，多重源點”的安全監管模式，充分發揮各類型社會組織和單位在基層安全監管工作的作用;針對鄉鎮安全監管機構執法權限不足、委托執法機制不完善的問題，提出通過立法手段保障其法律地位、賦予其行政執法主體資格。4)逐步從優化人員專業結構、鼓勵監管人員參加注冊安全工程師考試以及推行業務分級培訓等手段提升基層監管執法主體的業務素質;依托執法裝備標準化建設，著力加強現場快速執法檢測設備的投入，逐步實現基層安全監管由主觀化向科學化轉變。5)針對基層安全監管工作缺乏技術支撐這個突出短板，提出利用縣域經濟產業集聚的特性，發展具有地區特色的中小型安全技術服務機構以及依托轄區企業開展安全技術服務2種創新基層安全技術支撐體系的途徑。

作者：陳國華教授安霆范小猛工作單位：華南理工大學安全科學與工程研究所