外部環境對公共政策的影響

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摘要：公共政策作為公民社會的一種調節工具，與公民的關系密不可分。在實施過程中，公共政策受到公民支持度、媒體關注度、經濟環境等外部因素影響。在“增減掛鉤”中，公民支持度對政策實施的影響程度最深。本文通過對三種外部因素的影響研究，證明只有受到公民支持的政策、滿足公民意愿的政策，才能順利實施。

關鍵詞：公共政策；政策實施；增減掛鉤

公共政策是國家掌權者為了維護社會公正，協調公眾利益，確保社會穩定與發展而制定的。實現公民需求是其主要目的。公共政策與公民意愿相互制約，相互調節。它既是掌權者所設計的計劃，也是公民意愿的表達。因此，公共政策必須立足于整個社會發展，從絕大多數公民的利益出發來制定和實施。也就是說，公共政策的出發點必須是公共利益，政策實施的成功與否取決于是否滿足了公民意愿。在薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型中，政策執行的影響因素被劃分為政策的可辦性、政策本身的規制能力和政策本身以外的變數三類。在一個較為完善的政策中，政策本身以外的變數對政策執行的影響更大，而政策外部環境包括公民支持度、媒體關注度、經濟環境等方面。對公民意愿的研究，能夠了解公民訴求，有效規避政策實施中的影響，使政策順利實施；對媒體關注度的研究，能夠把握信息走向，使政府處于主導地位；對經濟環境影響的研究，能夠了解經濟環境與政策實施中的關系，了解其中存在的矛盾，相應提出解決措施。因此，研究政策外部環境對政策的影響至關重要。

一、研究背景

城鄉建設用地增減掛鉤(以下簡稱“增減掛鉤”)是指依據土地利用總體規劃，將農村待拆除復墾為耕地的建設用地地塊和擬用于城鎮建設的項目地塊，等面積共同組成建新拆舊項目區的政策。簡單來說，就是將農村建設用地拆除復墾成為耕地，置換為城鎮建設用地指標，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地?！霸鰷p掛鉤”自2004年開始實施，到2013年時，試點工作擴大到除新疆、西藏、臺灣外的29個省、直轄市、自治區?！霸鰷p掛鉤”的不斷推廣，解決了我國長期以來經濟建設與供需間的矛盾?！霸鰷p掛鉤”是受到政策外部環境影響的典型例子。在“增減掛鉤”這一政策中，公民與政策間的關系主要在政策實施階段。按其運行流程，規劃內的拆舊區需召開村民代表大會進行民主決策，村民代表大會同意后，再進行調查上報審批。實施中要經歷村民的拆遷補償協調、住房分配、搬遷、收回宅基地等一系列環節?！霸鰷p掛鉤”中的一系列環節都與公民息息相關，其實施受到公民意愿的影響程度非常大。尤其是近年來加劇的拆遷問題，受到媒體和社會環境的影響，已經成為我國土地政策中的一大社會沖突。

二、公民支持度對政策實施的影響

這里采用基本演繹法對公民支持度進行研究，假設人是“理性經濟人”，每個人都以追逐個人利益最大化為目的。在“增減掛鉤”實施中，會有以下幾種情況：(一)公民支持政策的情況。公民能夠正確理解政策，認為該政策對自身有利。在這種情況下，公民能夠感受到政策給予的福利，愿意支持政府為社會發展而提出的政策措施。在政策實施中，公民就會積極配合政策涉及的各項環節。在一個較為完善的政策中，沒有其他因素干擾的情況下，政策順利實施。(二)公民不支持政策的情況。在這種情況下，人們認為不實施該政策對自己更有利，于是，會采取一些抗拒手段來阻礙政策的實施。例如，在“增減掛鉤”中，被征地農民如果不愿意拆遷，就可能會采取一些抗拆手段，產生暴力沖突。在《2017年中國拆遷年度報告》中，根據最高法院“妥善化解行政爭議”的要求，各級法院2017年審結一審行政案件達到了91.3萬件，同比上升46.2%，其中相當比例是拆遷糾紛[1]。這種拆遷糾紛已經成為了我國亟需解決的社會問題。拆遷糾紛的多發原因有許多，在這里大致歸結為三類：一是對政策的不理解。這一類人不支持政策實施的原因在于對政策的不理解。一方面，可能是政府對政策的宣傳力度不夠，使得村民不了解“增減掛鉤”是什么。另一方面，是村民自身對政策的理解錯誤，認為“增減掛鉤”政策是侵害自身利益。在對政策不理解的情況下，公民容易產生反感情緒，抗拒政策的實施。二是對祖屋的不舍。這一類人多為保守老人，他們對房子懷有深深的感情，不愿拆除祖祖輩輩流傳下來的房屋，即使已經有新房居住，也舍不得拆除老房子。他們因年事高，溝通困難，成為了我國拆遷問題中的一大難題。三是對補償金的不滿足。這類公民支持政策實施，但想通過政策實施獲得更大的利益。隨著我國經濟的不斷發展，高昂的房價成為了被征地農民索要高額補償的心理依據。在這種情況下，被征地農民通常會通過要挾、賄賂執行人員等手段來影響政策實施。這類人對房屋的期望值過高，他們的談判要求是增加土地補償金。我國是公民社會，維護公民利益本是基本要求。但當政策難以落實時，政府往往會采用非正常手段，打著為公民造福的幌子，在政策實施過程中“強拆”“強建”，使得政策“變了味”，反而侵害了公民利益。因此，政策執行者與公民間的矛盾成為了當下社會中的一大問題。

三、媒體關注度對政策實施的影響

媒體作為社會意識形態的主導者，容易影響全社會對某件事的看法。從影響力上來說，媒體對政策的報道能夠增進公民對該政策的了解，激發公眾熱情，因此可以作為政策宣傳的一種有效途徑。盡管如此，媒體傳遞給公民的信息具有自由化特點，這些信息有可能是對政策有利的，也可能是負面的。一方面，媒體能夠幫助政策宣傳，使公民更加了解政策，同時，也可以通過對政策執行中存在的問題的曝光來造成社會輿論，利用輿論逼迫政策執行者按照公民的要求來行使權利，從而提高政策實施效率，解決一些政府難以解決的問題。但另一方面，媒體也有可能成為社會中的不穩定因素，放大政策中的問題，甚至是捏造問題，使問題成為隱患，從而使得社會矛盾加劇，讓政府陷于被動。

四、經濟環境對政策實施的影響

社會經濟水平是反應一個國家繁榮程度的指標。經濟基礎是決定社會公共服務水平的標準。經濟繁榮的地區，公共設施充足，能提供優質的社會福利，公民在其中能夠明顯感受到公共政策帶來的福利，自然愿意支持政策的實施。此外，經濟條件也是決定政策實施力度的一個重要因素?！霸鰷p掛鉤”政策在大城市中試點運行良好，存在的問題多為被征地公民與政策執行者之間的矛盾，而一些中小型城市地區，由于經濟條件較低，導致“增減掛鉤”在實施中不僅存在拆遷上的社會矛盾，還存在著流動資金不足的問題。中小型城市由于經濟相對薄弱，政府會將更多的資金投入到基礎服務，如社會保障、精準扶貧等項目上，對“增減掛鉤”政策的理解過于簡單，往往大量招商引資，卻在補充耕地環節出現資金難以到位的現象，項目實施遲緩。

五、政府與公民間的溝通是解決問題的根本途徑

政府為了提高經濟水平，大量招商引資，擴充建設用地指標，出發點本是為了公眾福利，但由于缺乏有效溝通，使得政府與公民間的信息不流通，產生了誤解。要改善這一現狀，需要加強政府與公民間的溝通。一是要積極了解公民訴求。公民意愿是影響政策實施的關鍵，了解公民訴求才能知道什么樣的政策是公民需要的，公民的利益訴求可能是個人利益的表達，也可能是整體利益的表達。在此情況下，政府應參考多方意見，保持與公民間的積極溝通，采用最長遠、最合適的方式來制定和實施公共政策，消解因個人利益和集體利益不一致產生的矛盾，做體察民意的政府。二是加大政策宣傳力度。有效利用媒體進行正確地宣傳引導，通過網絡、電視、手機等方式對政策的實施目標、實施流程等信息進行宣講，使公民了解政策實施帶來的好處，積極配合政策實施。同時，還要改革創新宣傳模式，增強新聞媒體的公信力，以“貼近實際、貼近群眾”為電視廣播媒體宣傳的基本要求，使媒體成為政府與公民間溝通的橋梁，正確引導公民意識。三是拓寬政府與公民溝通渠道。我國憲法中有明確規定：“人民依照法律，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！鄙鐣髁x民主需要加強政府與公民間的溝通。如果能讓公民理解政策實施的好處，那么，公民自然是愿意支持的。因此，要有效提高與公民溝通能力，采用公民喜愛的如“抖音”“知乎”等手機APP、微信公眾號、微博、論壇、地方領導留言板、車載廣播等一系列方式來貼近公民，改變以往政府“高高在上”的形象，促進政府與公民間的溝通，使公民的意見可以“有的放矢”。另外，除了與公民間的互動溝通，國務院還出臺了一系列針對地方的幫扶措施，以加強偏遠地區的經濟建設，改善中小型城市經濟水平。綜上所述，外部環境對政策的影響主要在于政府與公民間信息的不流通，加強政府與公民間的溝通能夠有效解決外部環境對政策實施的影響，使政策順利實施。

參考文獻：

[1]中國城鄉建設管理與房地產法研究中心，北京才良律師事務所.2017年中國拆遷年度報告[R].2017.

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[3]蔡繼明.城鄉建設用地“增減掛鉤”的政策效應[J].中國黨政干部論壇，2016(06):65-68.

[4]顧漢龍，馮淑怡，張志林，曲福田.我國城鄉建設用地增減掛鉤政策與美國土地發展權轉移政策的比較研究[J].經濟地理，2015(06):143-148，183.

[5]秦小建，趙謙.城鄉土地增減掛鉤政策的現實困境及可能出路[J].安徽行政學院學報，2011(02):66-71.

作者:李丹 單位:華中師范大學公共管理學院