人工智能對公共政策的影響

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摘要：公共政策是政策制定主體依據一定的價值判斷，對其認定的政策問題給出的解答方案。人工智能時代的到來，使得公共政策議程的數據化、電子化、智能化、中立化等趨勢日益明顯。人工智能在公共政策議程中的應用，有利于精準識別政策問題、降低政策分析成本、提高政策分析質量、有效提升公共政策的科學性。同時，人工智能時代的公共政策議程也面臨技術分析和價值考量如何有效平衡、數據霸權態勢逐漸呈現、失業等社會問題加劇、決策責任主體認定模糊等困境。需要從明確人工智能的輔助決策地位、維系公共政策的公共性價值、明確責任主體、有效規制互聯網企業等方式來確保人工智能時代公共政策議程的規范和有序運行。

關鍵詞：人工智能；公共政策；議程；影響；規制

人工智能時代的到來，不僅深刻地改變著現代人類的生產方式、生活方式和思維方式，也對現代政府治理格局產生了重大影響。公共政策是政府實施有效治理的重要手段，人工智能技術在公共政策議程中的深度應用，對公共政策問題的準確界定、公共政策方案的科學設計、公共政策制定流程的優化、公共政策質量的提升等方面產生了積極影響。目前，學界關于人工智能對政府治理模式影響的研究主要集中于以下三個方面：一是大數據對政府治理模式的影響。例如雷麗萍對大數據推進政府治理創新的研究。［1］二是人工智能時代政府治理模式面臨的深刻變革和積極創新。例如洪彬對人工智能時代政府治理模式的變革與創新進行了研究，［2］何哲論述了人工智能時代的政府適應與轉型的問題。［3］53三是政府在公共政策上如何應對人工智能技術的快速發展，以實現發展和規制的有效平衡。例如賈開等對世界主要國家有關人工智能公共政策的歷史、特征及其啟示進行了研究。［4］上述研究主要從宏觀上對人工智能與政府治理之間的關系進行了論述，有利于推動人工智能時代政府治理模式的有效變革。但是，現有的研究在對政府治理的具體領域和具體問題的論述上較為欠缺，例如關于人工智能對公共政策議程影響等方面的研究。當前，伴隨大數據時代的到來和人工智能技術在政府治理中的深度應用，對人工智能時代公共政策議程的發展趨勢、人工智能對公共政策分析帶來的積極影響和不利后果、探索如何將人工智能技術和公共政策議程有效結合等問題進行深入分析具有很強的理論價值和現實意義，可以在充分發揮公共政策效果的同時有效防范社會安全風險等問題的出現。

一、人工智能時代公共政策議程的趨勢

人工智能是“建立在現代算法基礎上，以歷史數據為支撐，而形成的具有感知、推理、學習、決策等思維活動并能夠按照一定目標完成相應行為的計算系統?！保?］按照人工智能的發展階段，可以分為弱人工智能、強人工智能、超人工智能?！半m然人工智能可以在很多領域和方面形成對人類智力思維的輔助和替代，然而究其根本，其主要呈現在三個領域的核心層面，分別在廣泛的社會行為中產生作用：信息收集輔助與智能篩選；識別應答接受模糊任務并完成；替代人的自主決策與行為。其分別描述了由淺入深的人工智能對人的行為的輔助和替代。”［3］55目前，人工智能在公共政策議程中的應用主要集中于輔助信息收集和職能化篩選兩個方面。伴隨強人工智能時代的逐步臨近和將來的超人工智能可能變成現實，人工智能可能會成為獨立的電子式公共政策分析主體。公共政策是政策制定主體依據一定的價值判斷，通過一定的程序，對其認定的政策問題給出解答的方案。其中，政策問題的界定、政策主體的范圍、決策標準的取舍等對公共政策的方案選擇和決策過程等都會產生很大影響。人工智能時代的到來，對上述幾個公共政策議程的重要環節都產生了不同程度的影響，公共政策議程的數據化、電子化、智能化、中立化和去中心化等趨勢日益明顯。（一）公共政策問題識別和界定的數據化。公共政策是政策制定主體針對一定時期內的若干具體政策問題，所作出的關于社會資源和社會價值的權威性分配。公共政策制定的時效性和政策執行的績效，與公共政策制定者對社會問題的有效認知和政策問題的準確界定關系密切。一定時期內的社會問題往往很多，那些社會關注度高、與人民群眾利益關聯度大、情勢發展較為急迫的問題應該優先進入政府公共政策的議程，成為政策問題。人工智能通過對大數據的智能化篩選以及人群熱度地圖等的分析，可以非常準確地做到對社會問題的及時感知和對政策問題的精準界定，政策問題識別和界定的數據化趨勢越來越明顯。（二）公共政策制定主體的電子化。人工智能在公共政策制定過程中，扮演著重要的角色。在弱人工智能時代，人工智能作為人類物質器官的延伸，擁有超越人類的統計、計算和分析能力，使其成為公共政策制定主體的重要輔助。隨著人工智能技術的不斷發展，人類會將模擬人類心理、情感和意志的功能應用軟件植入人工智能，人工智能可能由此產生自主意識，這時的人工智能就進入了強人工智能時代。此后，在公共政策制定過程中，人工智能將會從原有的輔助決策工具系統變成公共政策的決策主體，政府部門及其工作人員反而可能會成為人工智能決策結果的被動接受者，公共政策制定主體的電子化趨勢日益明顯。（三）公共政策制定過程的智能化。人工智能時代的到來，人的數字化生存和現實社會的網絡化、數據化將成為常態。人工智能技術通過對有關人類行為信息、網絡輿情等大數據的分析和對各種決策方案執行過程和結果的技術模擬，可以將公共政策議程的全過程進行全景式的呈現，公共政策制定過程的智能化進程不斷加快。在人工智能時代，“我們發現、分析和解決問題以及將政策方案付諸執行的方式，催生數據化決策及智能化決策，推動政府決策的民主化和科學化；大數據可以讓我們了解真實情況，帶來更為開放、透明和負責的政府；大數據可以從數據共享、內部競爭、細分服務、智能決策、創新驅動等方面改進政府績效。”［6］（四）公共政策決策標準的中立化。公共政策是政策制定主體為了解決特定的問題，依據一定的利益和立場，從若干個備選方案中選取一個方案的過程和結果。其中，政策制定主體自身的利益訴求和價值評判標準，會對政策問題的識別和特征界定、決策方案的選擇等議程產生很大影響。經過科學化和民主化決策程序產生的某項公共政策，看上去與價值無涉，實際上背后隱藏了激烈的價值分歧，大多數決策都是多方利益博弈的結果。人工智能被廣泛應用到公共政策領域后，政策問題的界定和政策方案的設計，主要依靠客觀數據的采集、處理和分析結果，決策程序更加科學化，價值分歧和利益博弈等在公共政策制定中的影響力逐步減弱，技術標準帶來的情感中立正取代價值思考成為公共政策議程中決策的主要依據。

二、人工智能給公共政策議程帶來的積極影響

（一）政策問題的界定更加精準。后工業社會的到來，人的生存形式發生了根本變化?！叭说谋举|是一切社會關系的總和，在一個由數據構成的世界，人也是一切數據足跡的總和。人工智能時代，公民個體社會經濟生活以數據形式留下記錄，每個個體無時無刻不是數據的生產者。數據是人工智能的重要組成內容，人工智能基于海量數據的提煉與分析，數據特性賦予政治行為過程的數據信息化特性。通過信息收集和智能篩選，在政治決策領域形成智能化的‘科學建議’。國家的治理、政治的管理、公民的社會生活等都基于數據，對數據產生巨大的依賴度?！保?］大數據時代的到來和人工智能在大數據處理和應用上的優勢，可以有效提升公共政策問題界定的準確性，而“由誰決定哪些社會問題成為政策問題，對于政策制定過程來說是關鍵性的。決定哪些問題成為政策問題，甚至比決定這些問題的解決辦法更為重要。”［7］人工智能憑借在海量數據自動收集、分類和篩選以及對人群熱點的時間、空間分布等方面的優勢，可以以很低廉的成本、很快速準確的方式將特定社會問題的性質、范圍、時間、空間、人群、輿情發展態勢呈現給決策主體，有利于政策制定主體更加快速準確地找到政策問題的癥結所在，推動決策方案的及時出臺，極大地提高了公共政策的時效性。（二）政府決策的科學性大幅提高。公共政策議程中，政策問題被科學準確的界定后，公共政策方案的制定和選擇就成為公共政策議程的重要任務。圍繞一個特定的政策問題，設計的公共政策方案一般較多，如何在諸多方案中選擇令人滿意的方案，成為公共政策方案選擇的難題。近些年來，各種各樣公共政策分析工具的出臺，為公共政策方案制定和分析提供了更多的選擇。但是，公共政策制定主體在決策時面臨的認知局限、信息不完備和時間有限等方面的難題并沒有消解，影響了決策的科學性。伴隨人工智能技術的快速發展和深度應用，深度學習算法正在公共政策領域得到廣泛應用。通過深度學習算法的不斷演進和運用，人工智能技術不僅可以更加精準的分析和界定政策問題，也可以有效突破傳統決策主體在編制政策方案時面臨的信息、數據和時間等方面的障礙，有助于決策主體更快速地對各種政策方案的執行結果做出精準預測，從而大大提高決策的科學性。（三）有效降低公共政策分析成本和提高公共政策分析質量。在公共政策議程中，為了確保政策分析的質量，在政策問題的識別和界定、決策方案的科學性和可行性論證、政策執行監控、政策效果評估和反饋等環節需要投入大量的人力、物力和財力。同時，引入外部專家參與公共政策議程也是確保政策分析質量提升的重要環節。公共政策分析專家具備的專業知識和技能有助于決策方案的有效選取，但很多專家在決策時也容易受到自身的決策立場、價值觀、利益關聯和思維慣性等方面的制約，使得公共政策分析質量受到一定程度的影響。人工智能在公共政策分析過程中的深度應用，可以對公共政策分析所需的數據收集、信息整理加工等大量基礎性工作進行替代，也可以對在公共政策方案的可行性、合法性、成本收益等分析和論證環節所需的技術專家、律師、財務分析人員等專業人士進行部分替代，從而可以大大降低政策分析成本，保證公共政策分析過程的客觀公正，有效提升決策的質量。（四）推動公共政策議程從被動回應走向主動設定。公共政策方案的出臺一般在政策問題界定之后，公共政策議程呈現出“自下而上”的模式。傳統的公共政策議程存在較為明顯的被動性特征，一個社會問題只有嚴重到一定程度才會引起政府相關部門的回應，將社會問題納入政策議程，然后出臺政策予以解決。由于政策出臺后，既有的政策問題已經發生一定的變化，導致政策效果難以確保。人工智能時代的到來，使得我們可以借助不斷成熟的人工智能技術，通過智能信息收集和分類篩選數據，由人工智能自身主動地對特定目標群體的行為、心理和問題的發展歷程、現狀及其存在的內在規律展開實時分析，并對特定目標群體未來行為的發展趨勢和心理變化進行精準預測，從而為公共政策問題的盡早界定和方案的盡快出臺提供了可能和便利，公共政策在政策問題界定后很長時間方能出臺的困境將可以得到有效解決，政策議程與問題進程同步可能會成為未來公共政策議程的常態。

三、人工智能對公共政策議程帶來的不確定性風險

（一）公共政策議程中的技術分析和價值考量如何有效平衡。公共政策的制定和分析是一項技術性很強的工作，對于一些技術工具的運用和技術分析的結果依賴性很大，這從當前公共政策分析工具的多學科化、多元化等方面可以很明顯地判斷出來，而大數據時代的到來和人工智能技術的深度應用更是對這一趨勢的強化。同時，公共政策的制定和分析過程也涉及到利益分配和價值排序等多方面的問題，不能完全以技術分析工具得出來的結果作為政策制定的唯一依據。數據和技術工具是沒有情感的，效益和效率是其評判公共政策方案的主要標準。由于公共政策涉及到價值和資源的重新配置，技術分析和價值思考的有效平衡是公共政策分析應遵循的原則，很多在技術上最合理、在成本收益比例上最優的方案未必是最好的方案。技術分析可以成為我們成為解決社會問題、制定公共政策的參考，但不應該也不可以成為決定公共政策分析全過程的主導因素，公共政策分析的過程離不開價值思考和價值對話，如何尋求技術分析和價值思考在公共政策議程中的平衡，應成為人工智能時代公共政策分析必須要回應的問題。（二）數據霸權與公共政策的公共性價值旁落的風險。公共政策主體是指那些參與和影響公共政策問題界定、議程設定、方案選擇、政策執行和監督等公共政策過程的組織、團體和個人的總稱。公共政策主體雖然包含的類型很多，但國家機關特別是國家行政機關在公共政策問題界定和議程確立中一直占據著中心地位。政府擁有權力、數據、信息、政策議程規劃等諸多方面的優勢，企業和公民個人在很大程度上只是公共政策結果的被動接受者。與具體公共政策利益關聯度大的企業和個人，除了利用媒體制造輿論、組織部分程度較低的抗議活動外，更主要的是通過利益誘惑等方式來俘獲政策制定部門，誘發了大量“管制俘虜”現象的出現。人工智能時代的到來，給公共政策分析帶來了很多便利，但也沖擊了傳統的以政府為中心的公共政策主體格局。在人工智能時代，公共政策主體的核心逐漸從政府轉移到擁有海量大數據特別是核心數據優勢的商業巨頭，政府在數據上的優勢不在，擁有數據優勢的企業所主導的數據霸權態勢逐漸呈現，公共政策的公共性存在旁落的可能。（三）失業、收入分配差距等社會問題面臨加劇的風險。人工智能技術水平的提升和在生產領域的大范圍運用，帶來了生產效率的大幅提升，減少了人類的勞動強度，增加了人類的休閑時間，為人類的自由而全面的發展提供了更多的空間和可能，有利于解決馬克思提出的工業時代中出現的人的異化問題。但是科技是一把雙刃劍，人工智能在部分取代人工、解放人類的同時，也增加了技術性失業群體的數量。人工智能作為一次全新的技術革命，同之前每次技術革命進步一樣，會因機器在部分領域和環節取代人工而誘發部分群體的技術性失業。但人工智能帶來的技術性失業同之前的技術對人工的替代不完全一樣。首先，人工智能時代的技術性失業不是技術對部分勞動環節的替代，而是對部分職業的整體替代，造成的失業者總量較多，部分職業將永久性喪失。其次，人工智能導致的失業在不同人群中的影響分布程度不同，呈現出對在產業鏈低端就業人口的影響遠大于在產業鏈中高端就業的人口，部分失業者因自身學歷低和適合其工作的就業機會的大幅度減少而面臨持續性失業的可能，社會收入分配差距面臨不斷擴大的趨勢。（四）人工智能輔助決策誘發決策責任主體認定上的道德風險。人工智能憑借強大的數據采集、計算、分析和預測能力，在公共政策制定過程中扮演著非常重要的角色，甚至在部分人看來人工智能決策就是最好、最科學的決策方式，而忽視了對人工智能決策可能誘發的決策責任認定方面存在道德風險等問題的擔憂。人工智能雖然功能強大，但畢竟是依據過往和現有的數據來對未來情境下可能發生的場景及其后果的預測，部分數據和信息的缺失、既有信息和數據在傳輸過程中的變異和失真以及未來環境發生變異的可能性，都可能會導致人工智能在公共政策方案制定環節出現失誤。同時，人工智能在公共政策過程中，扮演的是輔助決策的作用，人是決策的中心，人的主觀判斷和操作的失誤也可能會導致人工智能在輔助決策制定時出現問題，這就牽涉到決策失敗的責任由誰來承擔的問題。如果決策出現失敗，政策制定主體出于避責的考慮，往往會將客觀的和主觀的責任全部推給人工智能。而由于人工智能是人工設定的輔助決策系統，雖然存在一定的自主性和能動性，但終究不是政策制定主體，不具備承擔決策風險的主體資格和現實能力。決策者的避責和人工智能缺乏擔責的能力，將會導致沒有主體來承擔決策失敗責任的局面，決策責任認定上的道德風險問題開始凸顯。

四、公共政策議程中對人工智能進行有效規制的對策

（一）明確人工智能在公共政策議程中的輔助決策地位。人工智能是人工與智能的結合，但是隨著人工智能逐步從初級的弱人工智能向強人工智能和超級人工智能的轉變，人類對人工智能的控制能力將會不斷減弱，具有強大自我復制能力的人工智能一旦具備了獨立意識并超出了人類控制范圍之后，那將會給人類帶來巨大風險甚至災難。對此，我們需要從法律上對人工智能在公共政策領域的運用進行積極有效地規制，明確人工智能在公共政策制定中只能處于輔助決策地位，不能任由其取代人類成為政策主體，更不能賦予其獨立的法律人格。（二）尋求公共政策議程中的技術分析與價值考量的平衡。公共政策議程充滿了利益的博弈和價值的分歧，各種各樣的政策問題解決方案只是各主體之間在利益博弈和價值爭論取得暫時平衡后的結果，沒有哪一種決策方案是最優的，短暫平衡格局的打破，預示著新的公共政策將會取代既有的政策格局。人工智能在公共政策議程中的大規模應用，使得技術工具及其分析結果在公共政策議程中的功能愈發強大，技術分析開始成為很多公共政策問題界定和方案選擇的唯一依據，價值分析在公共政策議程中的地位逐步淡化。人工智能通過算法和數據的使用，有助于公共政策分析質量的提升。但是，公共政策是有限理性與價值博弈的產物，在將人工智能運用于公共政策議程的同時，要注意將技術分析和價值思考進行有效平衡，不能任由技術分析成為公共政策分析的主導因素，技術分析只能是工具而已，不能成為目的本身。公共政策的出臺除了要依據技術分析外，還需要價值思考的深入推進，以確保公共性價值得到有效落實。（三）確定人工智能參與公共政策議程后的責任分擔原則。公共政策質量的高低與決策責任如何承擔密切關聯，誰決策、誰拍板、誰擔責是公共政策決策責任界定的基本原則。在人工智能廣泛應用于公共政策議程中的社會問題分析、政策問題界定、政策方案制定和選擇等多項環節以后，人工智能和傳統的公共政策決策主體在決策中扮演著共同主導政策議程的角色。如果通過政策的執行，政策目標順利實現，將不存在責任界定的問題；但若出現政策執行失敗，如何來界定決策主體的責任將面臨很大困境。由于人工智能缺乏必要的獨立人格和承擔能力，由其來承擔決策失敗的責任暫且還不現實。因此，必須要明確人工智能參與公共政策議程后的責任分擔原則，即人工智能僅僅是公共政策議程中的輔助技術手段，政策制定主體應當對決策的后果承擔責任。不能由人工智能代替政策主體來承擔公共政策決策失敗的責任，否則將會導致沒有主體承擔決策失敗責任和決策主體借助于人工智能來推脫責任的道德風險泛濫并存的狀況，公共政策的決策質量將無法保障。同時，對于由人工智能技術應用而導致的決策失敗，則應該由人工智能的設計者和運行者視具體情況來分擔責任。（四）有效規制擁有大數據和人工智能技術優勢的企業，防止數據霸權出現。在人工智能時代，數據已經成為重要的戰略資源，算法主導著人工智能技術應用的方向，數據和算法構成了人工智能的兩大基石。隨著人們生活和社會交往方式的逐漸數據化，我們每個人都成了數據的生產者，而那些提供各種類型的應用軟件和云存儲技術的大企業卻成了數據的擁有者，少數大企業掌握了海量的大數據。同時，這些企業在人工智能算法等技術研發上擁有明顯的優勢，數據和算法的疊加，使得少數企業對公共政策議程的影響力愈發強大。在具體實踐中，政府一方面要出臺相應的措施積極推動人工智能技術的發展，另一方面要從維系公共安全和堅守公共政策的公共性價值等視角出發，加快出臺有關數據采集、使用、轉讓、深加工等方面的法規、規章和政策，對擁有海量大數據和工人智能應用技術優勢的互聯網企業進行有效規制，防止人工智能霸權的出現，確保政府在公共政策決策主體中的主導地位，以保障公共政策以公共性的維系為價值前提。

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作者:陳鵬 單位:安徽師范大學