新公共管理模式的內涵及啟示淺議論文

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論文摘要:斷公共管理理論是一種不同于傳統公共行政理論的新的理論范式，我們應當立足于中國的實際，正確理解新會共管理理論的實質，吸收其有益的成份，推動我國公共管理理論及其實戲的發展。

論文關鍵詞:新公共管理理論內涵啟示

20世紀70年代末以來，西方國家出現了聲勢浩大的政府改革運動，盡管不同國家在改革的具體措施上有著各自的特點，但改革中改革原則和基本價值取向上的相似性，使人們普遍認為一種區別于傳統政府管理模式的新的公共管理模式正在出現。這種新的政府管理模式就是新公共管理典范。在實踐上，“新公共管理”代表著與傳統公共行政模式之間的決裂，在理論上，新公共管理理淪也普遍被認為是一種不同于傳統公共行政理論的新的理論范式。鑒于“借鑒人類政治文明的有益成果”的立場，如何立足于我國的實際來理解和把握新公共管理的改革實踐及其理論實質，成為我們理論研究中的一個重要問題，這是我們正確評價新公共管理理論的基礎，也是我們借鑒西方文明的前提。

(一)

在基本理念上，新公共管理理論認為管理功能是社會發展和經濟持續增長的關鍵因素，通過“管理”功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物資形態商品的生產技術的有效組織是社會生產力進步的保證。因此，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，并且管理者必須擁有合理的“管理權限”?！靶鹿补芾怼钡男艞l就是“讓管理者來管理”，這是良好管理的基本準則。新公共管理理論認為，良好的管理可以通過引進私營部門中的良好商業實踐在公共部門中實現。

具體而言.新公共管理理論的主要包括以下內容

第一，崇尚政府管理職能的市場化。政府管理的市場化包含多層含義，首先，指政府公共服務生產的市場化或私營化。既然傳統政府管理模式中管理績效低下，公共服務的生產效率低，成本高，因此，以市場化的方式來生產和提供公共服務成為優先選擇。其次，競爭的重要作用。新公共管理理論認為，競爭是市場機制發揮作用的核心力量，公共服務的市場化如果導致私營企業壟斷性的生產地位，將一樣是沒有效率的。因此，關鍵在于在公共部門創立內部市場競爭機制，通過競爭來產生高效率和低成本，以改進政府績效。最后，私營部門的管理理念和技術優越于公共部門，并可用于公共部門，公共部門和私營部門管理之間的區別是一種假象。因此，政府應移植私營部門的管理技術和方法，使政府管理更貼近市場化。

第二，推崇自由化的管理。新公共管理將政府困境理解為低劣的管理向題，認為公共管理者是專業人士，政府部門的不良績效不是他們缺乏管理能力和不履行職責的結果，而是“壞制度”的結果，是繁冗笨重和不必要的規則、規制及其他約束嚴重束縛管理權威和管理能力的結果。新公共管理倡導者指出，真正履行管理職能的管理者只有非常有限的管理權限，在實施管理權威方面要受制于細節詳盡的財政預算規程、人事規則、采購制度、審計制度而喪失管理的靈活性，無法對變化的環境或者顧客需求做出回應。正如撤切爾夫人任命組建的“雷納效率小組”在研究“下一步行動”改革過程中所發現的那樣，“公務員招募、解廟、晉升、薪酬、工作時間、安置、分類、工作組織以及TT(信息技術)的使用等，都不在各個層次上多數管理者的控制之列”，大多數管理者缺乏對組織進行有效管理所必須的權威和靈活性，管理權威與管理事項嚴重脫節。因此，改革策略的設計就必須合理賦予管理者以有效的管理權威，讓管理者從政府繁文紹節的枷鎖中解放出來，如在財政、預算、人事、采的和審計等方面解除不必要的規制和控制，解放管理者的管理能量，放手讓管理者來管理。

第三，強調管理的政治性質。要求公共管理者拋棄傳統政府管理模式下政治與行政嚴格分離的教條，正視政府管理中大量的政策性行為，明確認識公共管理是在特定政治環境下的管理行為。對管理的政治性質的強調，要求在加強政府內部管理的同時，公共管理者必須有能力積極參與政策制定，處理與不同部門、組織以及與大眾媒介和公眾的關系，樹立“顧客”的觀念意識，以政治性的眼光來對待公共管理與外部環境的交互關系。

第四，倡導企業家型領導者。新公共管理理論認為，公共管理人員與市場中的理性經濟人一樣，有著自我利益最大化、逃避責任、機會主義、自我服務、欺詐以及導致道德風險行為的內在傾向。那么，為什么具有同樣人性特征的私營管理人員和公共管理人員在管理績效上會有優劣之別?原因自然不在于自利的人性，而在于管理環境的差別。繁冗的程序規則構成的管理環境嚴重壓抑了管理者的管理權威，導致了低劣的政府績效;相反，私營管理環境能有效疏導和利用私營管理人員的自利、機會主義和風險意識，使得他們能運用信息和管理能力適應激烈變化的外部環境，引導組織的發展，創造良好的管理績效。具有相同人性特質的公共管理人員在相類似的管理環境下也可獲得同樣的績效。因此，改革的著眼點就是要設計一個恰當的制度環境，使公共管理人員擁有充分合理的管理權威。

(二)

新公共管理模式正在為越來越多國家的公共部門爭相采用，盡管新的政府管理模式會遇到各種各樣的困難，但是重返傳統政府管理模式不符合時代潮流。在實踐中，新公共管理改革也取得了巨大成效，政府規?？s小，財政危機有所緩解，政府管理和生產公共服務的能力普遍提升，政府的信任危機得到改善。新公共管理作為成功的改革典范，具有重要的借鑒價值。

第一，關于對管理的政治性質的弧調。傳統公共行政理論認為，政治過多地介人管理性事務，是政府腐敗和無能的根源，因而提倡政治與行政的分離，將政治從管理事務領域中剝離出去。然而，由于政治因素的不可剝離特征，公共管理人員實際上是在特定的政治環境中從事管理活動。因此，公共管理者應該清醒地認識其所處的政治環境，積極參與政治或政策領域。對管理的政治性質的強調，對公共管理者提出了更高的要求，即一個有效的公共管理人員既要能理解政治和政治過程，同時還有能力在政治環境下從事公共管理。

第二，公共服務生產的市場化提供了一個增強政府公共服務生產能力的有效模式。市場化實際上是在政府公共服務生產處于困境時，利用社會力量和資源提高公共服務供給水平的有益嘗試，作為一種比較成熟的公共服務供給機制，它在我國公共服務的生產中也得到了廣泛的應用。

第三，“顧客”觀念的價值導向?！邦櫩汀庇^念的確立，使得顧客的滿意度成為評價政府績效的一個重要指標，這樣一種評價指標有利于切實提高政府的服務意識。這樣一種觀念，對于改變我國政府管理中的“政府本位”現象，建設服務型政府，無疑具有重要的借鑒意義。

第四，企業家型領導者的作用。企業家是能將資源運用到收益回報最大地方的創新人士。新公共管理理論認為，企業家所處的寬松的管理環境能激發其風險意識和創新動力，提高資源的使用效益。同樣，公共部門的領導人也應具備這種企業家素質，能夠以公共目標為導向，積極創新，對公共資源和私人資源進行有效整合，充分發揮兩者的優勢，以公共資源促進私人資源的有效運營，同時，以私人資源來彌補公共資源之不足。

(三)

新公共管理模式具有重要的借鑒價值，而且我國政府管理實踐中的一些市場化措施也與新公共管理模式有一致之處。但在認識和評價新公共管理理論上，我們必須堅持正確客觀的態度，要看到新公共管理模式中所蘊含的西方特殊性，要立足于中國的現實來審視西方經驗。

首先，祈奮共管理模式以發達的市場機制為基抽。新公共管理模式提倡的市場化改革方案，是以西方國家成熟的市場機制和發育比較完全的市場行為主體為前提的。西方國家的私營企業數量眾多，擁有大量的資本，在長期的市場經濟競爭中得到了充分的鍛煉，具備一套成熟的提高效率的機制。此外，西方國家的非盈利組織或非政府組織也歷史悠久，機制成熟健全。這些是政府實行公共服務市場化的基礎。我國市場經濟處于起步階段，市場機制不健全，市場主體發育不良，非政府組織尚嫌稚嫩，這必然成為我們借鑒新公共管理模式的限制條件。

其次，新奮共管理假定政府面臨的是管理績效的困境而非政府行為規范化和法治化的問題。新公共管理模式提倡“讓管理者來管理”，要求解除束縛管理者權威和靈活性的各種規則和程序控制，提升管理者的管理權能，這意味著對管理者的能力和動機給予更多的信任而非對其行為施加更多的控制。以“讓管理者來管理”作為信條的政府改革，隱含了一個前提假設，即公共管理面臨的問題更多的是管理績效問題，而非管理行為的規范性和合法性問題。新公共管理理論甚至認為，改革面臨的問題是在過度規范化、法制化和過多控制的情形下，如何提升政府的管理能力和管理績效。與此不同，中國公共管理可以說面臨著雙重困境，一方面是政府行為法治化不足，行政權力缺乏制約，行政侵權、非法行政現象嚴重，人治色彩、家長制作風普遍;另一方面表現為政府管理能力不足及由此而來的管理績效問題，政府管理效能與社會和經濟發展要求之間存在一定差距，在維持一個有效的市場秩序方面未能給予充分的保障，不能對全社會提供充足有效的公共產品和服務，快速應變和處理突發事件的能力不夠。

上述兩個方面的差異性決定了我們不能簡單地照搬西方新公共管理模式，必須立足于我國政府管理中面臨的政府行為非規范化、低法治化，以及政府管理能力和管理績效的不理想狀況，來正確借鑒西方國家政府改革的有益經驗。