淺析我國公共管理發展向度

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摘要：在管理思想中泰羅科學管理的思想有著十分重要的作用，它不僅對當時的生產實踐起到了重大作用，對我國當代公共管理也有借鑒意義。通過對泰羅科學管理的深刻解讀，深刻剖析目前我國公共管理中存在的主要問題，探討科學管理對于我國當代公共管理的重要啟示作用，提高行政效率，增強行政能力。

關鍵詞：科學管理；公共管理；發展向度

一、泰羅科學管理概述

泰羅管理原理用應用科學的方法來提高集體的合作與協調能力，提高生產效率，最終實現產出量的最大化和培養工人的目的。并在此基礎上提出：在選拔、培訓、管理和研究工人過程和環境中運用科學知識，充分利用一流員工標準化的操生產、差別計件工資制等新方式來提高工人的效率，打破低廉的勞動成本和高工資兩者對立的局面。泰羅把科學的思想引入管理實踐中，用科學研究與方法替代純粹的個人經驗，從根本上打破了傳統落后的經驗管理束縛，是管理理論和實踐上巨大的進步。其科學管理思想是建立在對組織管理的基礎上的，雖然早期僅運用于企業之中，但目前的公共管理和企業管理也存在著許多相似之處，科學管理的許多原則、方法、觀念及思想對當前我國公共管理具有借鑒指導意義，當代公共管理可以學習泰羅制科學化、標準化的理念，將其運用到政府管理的領域中，解決公共管理中存在的問題，進一步提高行政效率，降低行政成本。

二、我國公共管理中存在的主要問題

（一）效率低下、浪費嚴重

和其他領域一樣公共管理領域也存在著效率低下、浪費嚴重的問題。政府機構、部門一些制度、規章不明確，造成職能分工不明確，幾個人甚至更多的人做相同重復的工作，工作人員難免各執一詞，從而大大降低了辦事效率。其實不只是人力資源的浪費，還存在自然資源的浪費。公共產品是政府部門提供的具有非競爭性和非排他性的產品，其中包含一些自然資源，因此會有較高的成本投入。然而傳統的公共管理部門對有些公共產品定價過低，管理者僅僅是調整供給量，而不是在價格上做調整，結果造成了有些資源的大量浪費。

（二）組織僵化、人員懶散

我國政府結構還沒有實現從傳統的科層結構到扁平結構的轉變，所以難以避免行政人員刻板僵化、動作遲緩，與充滿激烈競爭的市場經濟和利益多元的公眾期望存在脫節的現象。組織的僵化、動作遲緩自然會造成行政人員思想和行為上的懶散，對待上級的命令、下級的請示、群眾的意見不放在心上，導致整個組織毫無生機，缺乏積極性。

（三）部門繁雜、職能模糊

在我國政府機構設置繁多、部門繁雜，但是政府資金投入有限，最后導致財政不堪重負，造成政府陷入精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈，帶來公共管理上的各種問題。政府機構、部門的繁雜必然導致執行部門、執行人員的職能界限不明確，有些工作人員抱有僥幸心理，認為自己不去執行不會承擔相應的處罰，但是自己去執行會覺得吃虧，長期以來必然造成職能的混亂。

（四）行政權力過于集中

公共管理是以政府為核心，整合社會各種力量，運用各種方法，實現公共福利與公共利益。中央政府在這過程中扮演著引領、指導的角色，地方政府應承擔更多的管理責任。然而從當前的公共管理體制看，政府部門掌握審批、執行等太多的權力。事實上由于我國各地區存在差異，適用不同的公共政策，造成各地有不同的實際情況，因此大部分社會公共事務不應當由中央政府直接辦理，它只是在宏觀上起到引領指導的作用，而不是做過多的干涉，只有這樣才能避免行政集權、決策失誤等問題。

三、科學管理思想對我國公共管理的啟示

雖然近幾年我國公共管理中進行了一些大大小小的調整與改革，努力建設讓人民滿意的政府，不可否認取得了一些成績，但同時也出現了許多亟待解決的問題。在西方管理思想中泰羅科學管理思想有著舉足輕重的作用，對我國公共管理事業也有借鑒意義，把科學管理與當前我國公共管理相結合，解決一些實際問題，對我國公共管理發展有著重大作用。

（一）借鑒意義

1.設定任務提高效率。在我國絕大多是用經驗管理方法來解決公共管理問題的，這往往導致行政人員之間彼此推諉工作和責任，從而造成效率低下的結果。效率低是我國公共管理中存在的主要問題，也是一個亟待解決的問題，泰羅的科學管理原理可以根據工人目前的設備和原料制定出他們應該完成的任務。在這一點上我國公共管理可以學習科學管理，根據實際情況而不是傳統經驗來決定行政人員的工作量。如國家制定的2016—2020年中國國民經濟和社會發展的計劃即“十三五規劃”，然而一個計劃的完成并不是一蹴而就的，而是要循序漸進的進行，因此需要對各單位以及部門的行政工作進行細分，并將能以條款方式固定下來的工作進行科學的定義，從而可以提高政府的行政效率，保障五年計劃按時完成。2.完善利益激勵機制?？茖W管理認為智力不是人與人差別的主要因素，意志才是，這直接影響工人做事的效率。例如，改革開放后，人們對利益激勵機制有更深的體會，在獎金和福利等利益機制的刺激下，我國企業的效率有了明顯提高，這對于員工起到了積極積極作用。在當代公共管理事業中，也應學習科學管理的激勵思想，主張因事設人，強調物質激勵與精神激勵并重，這不僅有利于開發個人的潛能，還有助于提高政府效率，更是創造和革新的動力。但同時要注意獎勵的時效性和針對性，以免出現負面的作用。3.培養合作精神。泰羅特別重視勞資兩方的合作，把它上升到科學管理實質的高度來認識。雖然在那種時代背景下這種觀念很難得到實現，但卻揭示了管理中的一個基本道理：合作可以實現利益的最大化。當前我國正處于建設發展中，出現了行政權力過于集中、權力輻射過廣以及絕對服從命令等問題，這些都造成了各部門以及工作人員之間關系的僵化，嚴重阻礙了公共管理事業的發展?，F在公共管理中不但強調部門內部之間要形成良好的合作關系，而且強調部門及成員要與社會單位建立良好的合作關系，因為雙贏或者多贏是建立在合作基礎上的，單靠一個人是不能取得最終的成功。只有這樣的合作才能更好地促進政府和社會發展。4.科學劃分職能?？茖W管理指出由于員工工作時間有嚴格的規定，很難有自由的時間從事研究工作，因而幾乎不可能憑借個人的力量找到科學方法。科學管理指出要把職能進行明確的劃分，管理部門負責管理職能，執行部門負責執行職能。把決策與執行分開是實現政府職能轉變的關鍵，一種合理的政府職能需要一種合理的政府結構作為基礎和保障。就目前情況政府中存在職能不明確、權責不清等問題，使政府組織失去了活力。在經濟全球化的大背景下，我國也在不斷學習西方國家高效的現代企業制度，比如科學合理地設置企業組織結構，科學劃分政府的決策和執行等職能，不斷提高現代我國公共管理的綜合水平。5.處理好技術與管理的關系。一些組織內部雖然有先進的技術但是管理很混亂，泰羅看到這一矛盾現狀，提出要對管理進行變革，從過去經驗管理轉向科學管理。隨著科學技術的發展，公共管理領域和其他領域一樣也引進了一些先進的技術應用到政府和社會管理中，如電子培訓系統、電子民主管理等，不可否認信息技術給公共管理事業帶來了巨大的便利，但同時由于配套的管理不到位，更產生了一系列的問題如信息泄露、黑客攻擊等。在我國一些政府組織管理不當，員工工作沒有積極性，勞動生產率偏低，面對這種現狀泰羅指出技術先進固然重要，但管理的變革更為重要。因此應很好地處理技術與管理的關系，樹立技術與管理并重的觀念，在重視技術的同時，也要注重對于管理體制不斷改革與完善，實現技術拉動管理、管理促進技術的效果，不斷提高勞動生產率。

（二）反思

1.科學管理具有階級性。泰羅認為，科學管理是一種哲學的概念，其精華不在于具體的方法和制度，而在于勞資雙方所實行的徹底的精神革命?？茖W管理要求雇主和雇員兩者都必須意識到提高勞動生產率對他們都有益處。因此，應相互協作，為提高生產率而做出共同的努力。需要注意的是，階級性的存在嚴重影響組織的運行，甚至會讓員工產生厭惡的情感，大大降低辦事效率和組織的凝聚力。在我國目前的公共管理中要注重上下級之間的溝通方式，領導人員也不要總是把自己放在高高在上的位置，避免上級對于下級的絕對命令，可以用輕松的態度來處理事務，讓員工覺得自己受到了尊重。2.科學管理僅僅是重視技術因素，而忽視了人群社會因素。泰羅科學管理深深的加劇了勞動者與資本家之間、管理者和工人的矛盾。因為要求對勞動者分工越來越細，操作方法越來越簡單，并且要采用最快的科學的合理的方法，所以他們越來越成為機械的附屬品。技術固然重要，但是人為因素才是提高效率的關鍵。在我國公共管理領域領導管理層要注重加強與工作人員的情感交流，定期組織交談會，給予下屬心靈上的關心，讓員工找到歸屬感。例如，每位員工一年可以有固定的假期，讓他們去放松心情，以更加飽滿的熱情來面對接下來的工作，實現政府管理的人性化。3.泰羅科學管理思想強調工人操作方法與工作職能，而忽略企業辦事流程?？茖W管理思想注重每位操作崗位上工人的效率，精心地為每個工作崗位制定出符合標準的操作規范，配套符合標準生產工具，選拔、培訓一流的工人?？茖W管理思想在降低企業生產成本、提高員工工作效率等方面做出了巨大的貢獻，然而，伴隨著知識社會的到來，科學管理由于只關注個體崗位的作用和職能卻忽視了企業整體流程及產品適應性的生產方式，隨著市場環境的不斷變化而變得很難適應。在市場需求的變化速度日益加快、顧客需求日益豐富化、市場環境日益復雜的情形下，先應明確政府應提供什么而不是明確該如何提供，因為工作流程的管理顯然比某個崗位的科學管理更為重要。4.獎勵機制。泰羅在米德韋爾工廠時發現這個工廠有兩方面因素導致獎勵機制失敗，一方面不管工人做出的貢獻大小，所有人都得到相同的利潤不能促進進步，另一方面發工資遙遙無期?；谶@種現狀，泰羅創造性的提出差別計件工資的獎勵方法。雖然從我國公共管理的現實情況來看，計件工資制度在行政體制內部是不可能實行，也不可能單純的采用物質獎勵的方法。但是，可以從泰羅所分析的米德韋爾工廠獎勵制度失敗的兩方面原因學習，對我國公共管理體制有一定的借鑒意義。在我國公共管理中存在嚴重的“大鍋飯”現象，獎勵機制存在諸多不平均，改革開放以來一直強調要打破這一現象，從而提高行政效率，由于獎勵機制的不健全，這一現象不僅存在，還嚴重阻礙了我國公共事業的發展。從獎勵的及時性來看，我國政府在晉升獎勵和物質獎勵方面對公務員采用的常規考核方式以年終考評為主，以此作為公務員晉升、留任或降職的主要依據。同時，我國政府長期強調公務員是“公共人”應全心全意為人民服務，忽視了公務員同時也是“社會人”“經濟人”，所以對工作人員的獎勵側重于精神獎勵，忽視物質獎勵。對于已制定的物質獎勵措施沒有以成文的形式固定，削弱了其激勵的作用。5.“頭等工人”觀念的樹立。頭等工人是泰羅提出的新名詞，主要的目的是在行政隊伍中樹立一種競爭的觀念。在我國行政部門中普遍講究和諧、中庸的氣氛。這種氣氛限制大部分公務員充當“出頭鳥”的想法，表面上是一團和氣，對工作你推我讓，不肯爭先，暗地里互相牽扯，寸步必爭。公務員沒有一個奮斗目標，加上缺乏獎勵機制，加速了公務人員的懶散、拖拉、辦事沒效率，使其認為做和不做沒有什么區別。在公務員隊伍中，除了極個別外，大多數的工作人員都有正常的體力和智力去完成組織安排的工作，出現拖拉、推諉的現象主要是工作中沒有競爭機制，因此在政府部門中樹立“頭等工人”觀念的實際意義是在公務員隊伍中形成積極健康的競爭機制。加入WTO后的中國行政人員更應具有競爭的觀念，不局限于一個部門、一個單位的競爭，更要加入全球競爭的洪流，展現中國政府的能力。

作者:葉珊 單位:南京工業大學