農地使用權改革管理論文

導語：農地使用權改革管理論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“三農”問題的根本是農村土地制度問題，農村的許多矛盾和問題都是由土地問題引起的。我國目前農村土地制度的產權關系還不明晰，在建立和完善市場經濟體制的過程中，內在缺陷不斷凸現。[摘要]目前我國農村土地制度所確立的農地產權關系還不明晰，在建立和完善市場經濟體制的過程中，農地產權主體模糊、權能殘缺等內在缺陷不斷凸現，導致農村土地的流轉困境。對此，要堅持農地使用權物權化改革方向，建立有利于保障農民權益的征地制度，建立農村社會保障體系，妥善安置失地農民。

[關鍵詞]農村土地制度產權缺陷土地流轉使用權物權化

一、農村土地制度的產權缺陷

土地產權是人們在土地占有、使用、轉讓、收益分配方面的權利關系，產權具有激勵和約束功能，權責對稱的產權安排可以成功的使外部性內部化。能夠形成有效激勵的產權結構具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉讓性和穩定性。當前的農村土地的集體所有制及其派生的聯產承包責任制存在著嚴重的產權缺陷。

1、農地產權主體模糊

《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，從法律條文上看農村土地集體所有權界限十分清楚，然而事實上，我國農村集體土地所有權主體是不明確的，產權是虛置的，對所有權權能的實際支配權掌權在基層政府和村民委員會的手中。村民委員會不是農村集體經濟組織，而是農村群眾性自治組織。在我國鄉村自治發展還很不規范的情況下，村委會自治職能與政治經濟職能不分，必然產生問題，不可能完全代表農民集體利益，必然帶來對農民土地權益的侵犯，這也是造成近些年來土地亂局的一個重要原因。

2、農地產權權能殘缺

在我國現有的土地制度安排下，農地產權權能表現出以下兩個層次的殘缺。

（1）農地集體所有權權能殘缺。理論上，農村集體擁有法定所有權，集體應當可以行使占有、使用、收益、處分的完全權利，但是客觀事實上，我國的農地集體所有權是一種不完全的權利，我國的法律對農村土地集體所有的屬性作出了多方面的限制。如《土地管理法》規定，農村集體所有者不能買賣土地產權，只能依法在一定期限內有償出租或讓渡土地使用權；農村集體所有者不能隨意改變所屬耕地的用途，因特殊情況確需征占自己所有耕地時，必須經國家有關部門批準?？梢?，農民土地集體所有權的最終處分權屬于以各級政府為代表的國家，集體土地所有權的經濟利益得不到保障。最突出的例子就是土地流轉過程中的最終處分權和部分經營收益屬于國家。

（2）農民承包經營權權能殘缺?！掇r村土地承包法》第三條規定：“國家實行農村土地承包經營制度”；第四條規定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”。法學界一致認為，農民的土地承包權為物權而非債權。作為物權，就應該尊重農民擁有的權利，包括占有權、使用權、收益權以及轉讓權、抵押權、入股權等處置權不受侵犯。但在實際運作中，由于農地產權不清即土地最終處置權由政府和村集體所有，這常常使農民的使用權、處置權、收益權受損。農民的土地使用權不穩定，在相對較短的土地承包期內，農民承包的土地面臨著隨時被收回的可能。農民的土地處置權不充分，農民承包土地除在用途和權屬轉移上受到國家的終極控制外，抵押的權力也被嚴格限制。在土地財產權利分配中，農民完全處于弱勢，必然導致農民的土地收益權受侵犯。

二、農村土地的流轉困境

1、農村土地使用權的流轉困境

農村土地使用權流轉形式主要有轉包、出租、入股和互換，其共同特征是不改變農地的農用用途。通過土地流轉，可以使土地的使用權價值得到充分的體現，更重要的是，可以擴大土地經營規模，推動農業科技進步，提高農業生產效率。目前，我國農地還沒有真正流轉起來，現代意義上的集中經營更是很少發生。原因就在于在現有的中國農地產權制度存在嚴重缺陷的情況下，土地使用權的流轉和集中面臨著許多制約因素：在所有權和使用權相分離的情況下，土地使用權價值的高低取決于承租人租期的長短，租期越長，土地的使用權價值越大，租期越短，土地的使用權價值越低。我國的農地承包期限不過二三十年，土地的使用權價值較低，由此導致土地交易的低收益，抑制了農民流轉土地的積極性；由于農民的土地經營權不完整，集體組織有可能隨時對所轄土地經營權進行分配調整甚至回收，由此導致農戶之間的土地流轉契約缺乏穩定性，土地流轉的交易成本十分高昂；目前我國覆蓋農村的社會保障體系還沒有建立起來，土地仍被視為農民的社會保障。

2、農村土地所有權的流轉困境

農村土地所有權的流轉主要發生在農村土地的非農化使用。隨著我國工業化和城市化進程的不斷推進，現有的國有土地存量是遠遠不能滿足經濟建設需要的，必然要占用大量的農業耕地。但是《土地管理法》規定，農村土地集體所有者不能買賣土地產權，也不能隨意改變所屬耕地用途。對此我國《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征用，并給予補償。據此，征用土地成為農村土地所有權流轉的唯一方式，也成為各類項目取得新增建設用地的唯一途徑，而且客觀上將“公共利益”需要從公共設施、公益事業等擴大到了包括非公共利益性質項目在內的所有建設用地項目。

土地在轉為非農用地以后，會產生巨大的土地所有權增值收益，作為村集體成員的農民應該得到合理的部分。但是土地征用制度是一種非市場化的土地制度，它通過強制性的行政手段將村集體所有的土地征用，雖然給與一定補償，但補償費用較低。事實上，在現行體制下，農村土地的財產權掌握在地方政府和村委會手中，各級政府出于財政壓力、利稅動因及政績效應，其自身利益很容易與資本的逐利動機整合，動用征地權幫助企業取得土地使用權，攫取大量的土的所有權流轉收益。征地成本與出讓價之間的巨額收益，使地方政府有著巨大的拓寬征地范圍的沖動，占用了大量耕地，土地浪費現象嚴重，同時也導致了大量的腐敗現象。隨著農民土地的大量征用，由于補償費用過低，越來越多的農民陷入了貧困境地。據統計，失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源、生活水平降低的失地農民則占到60%。

三、農村土地制度的改革思考

實踐證明，現有的土地制度已經嚴重阻礙了土地作為一種資本要素的市場化流動，浪費了稀缺的耕地資源，阻礙了農民土地財產權益的實現。必須改革現有的土地制度已經成為學術界和政府部門的共識，但是究竟應該如何改革，學術界則提出了許多不同的思路。

1、堅持農地使用權物權化改革方向

概括而言，學術界提出的農地制度改革思路主要分為兩類：一是跳出現有法律的框架，采取激進的改革；二是在現有法律框架內，進行漸進的改革。

實行土地私有制，把土地還給農民或者是實行土地國家所有下的農民永佃制均屬于激進的改革觀點。農村土地私有化方案的優點是，能真正還地權于農民，抑制村組織和基層政府對農民利益的損害，但該方案實際上無法操作。在我國基本社會經濟制度框架下，農地所有權的變更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面臨著強大的意識形態阻力。農村土地國有化雖然意識形態阻力小，但國家所有的制度安排同樣可能成為一種虛置的所有權，處于社會結構最高層次的國家面對分散經營的小農經濟，制度運行中的交易成本甚至會高于集體所有的制度安排。

漸進的改革方案堅持土地集體所有制，將已經給予農民的土地承包經營權物權化、長期化，即土地使用權物權化、長期化，強調弱化集體所有權，強化農民的承包經營權。漸進的觀點認為，在形式上，應該以“農民土地使用權”這一具有現代產權色彩的概念代替“承包經營權”這一債權特點明顯的概念，并以法定的形式確立我國農民土地使用權的物權性質，明確土地使用權的內容。物權是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并對抗第三人的財產權利，物權的權利人可以依據自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以對抗一切不特定的義務人，除物權人以外，其他任何人都對物權人的權利負有不可侵害和妨害的義務。土地使用權作為一種物權是對農民使用的土地要素內含的各種財產權利的度量，包含對土地排他占有、使用和收益的完整權能和有條件的土地處分權。與土地的承包經營權相比，物權化的土地使用權權能更加完整，相對于土地所有權也更加獨立，更為重要的是其使用期限是長期的。農民土地使用權長期化，是保持農地產權穩定性的最重要因素之一，其他國家的經驗表明，延長土地的租用期可以提高土地的使用效率。

漸進式的改革方案針對農民土地財產權利被嚴重侵害的事實，以保障農民的土地財產權利為出發點，提出了在淡化所有權或不觸動所有權的前提下，尋求一種相對獨立的、穩定的、擴張的農民土地使用權的思路。該思路避免了所有權變更帶來的巨大交易成本，使之具備了現實操作的可能。在當期，堅持農地使用權物權化的改革方向是現實選擇。

2、建立有利于保障農民權益的征地制度

征地權是國家的強制性行政公權，只能服務于公共利益的需要，這是社會公正的基本要求。國家的征地權應嚴格限制在公益性項目用地上，經營性項目用地只能通過有形的土地市場，以平等交易的方式獲得。因此，改革征地制度首先要嚴格界定公共利益的范圍，防止公權私用；其次要完善征地程序，引入監督機制；第三要按照被征土地改變用途后的市場價格給予被征地農民公平合理的補償。

對于經營性項目用地，政府不能動用行政權力進行征收，而應該在本地發展規劃所允許的范圍內，由用地企業與農民平等協商，按市場原則公平交易。在實現土地使用權物權化以后，農民在土地征用和征購過程中就具備了與地方政府、企業平等的法律地位，有權出賣土地使用權。政府在非公益性土地的交易中的作用，僅僅是維護交易的公平性和合法性，依法嚴格限制土地用途的變更。

3、建立農村社會保障體系，妥善安置失地農民

農民失去土地以后，就面臨再就業的問題，對此必須給予妥善安置，以保障失地農民的生存權和發展權。要改革貨幣補償安置辦法，一方面要創造就業條件，鼓勵多渠道就業；另一方面要拓寬安置渠道，實行以市場為導向的多種途徑安置。

目前土地對于我國農民具有雙重功能，既是農民最重要的生產資料，也是農民最基本的生活保障。隨著越來越多的農地被征用，大量的農民將失去土地，建立農村社會保障體系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促進土地流轉，同時這也是消除城鄉差別，實現社會公正的內在要求。

[參考文獻]：

[2]陳明：農地產權制度創新與農民土地財產權利保護[M].武漢：湖北人民出版社，2006。

[1]周天勇：農村的土地資源、技術、規模和土地制度[J].理論視野，2005(2)。